区域生产要素流动视域下驻村帮扶制度的意蕴、困境与路径

摘" 要：驻村帮扶制度是开展乡村治理的有效机制，在脱贫攻坚结束后驻村帮扶制度仍作为推动乡村振兴的重要手段在持续进行中。该研究从区域生产要素流动视角审视驻村帮扶制度的价值意蕴，梳理驻村帮扶制度存在与实际不符、主客双方互不兼容和权责不匹配等困境，提出完善遴选机制，从源头上解决问题；注重关系搭建，打造互动协作工作环境；挖掘资源优势，强化产业转型升级3个方面提升驻村帮扶制度，更好地实现区域内经济发展，进而推动乡村现代化进程。

关键词：驻村帮扶制度；生产要素；区域；困境；优化策略

中图分类号：F323.8" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2025）03-0111-04

Abstract： The village-based assistance system is an effective mechanism for carrying out rural governance. After the end of poverty alleviation， the village-based assistance system is still in progress as an important means to promote rural revitalization. The study examines the value significance of the village-based assistance system from the perspective of the flow of regional production factors， sorts out the difficulties of the village-based assistance system such as inconsistency with reality， incompatibility between the subject and guest， and mismatch of rights and responsibilities， and proposes to improve the selection mechanism to solve problems from the source. We should focus on building relationships and create an interactive and collaborative working environment， meanwhile excavating resource advantages， strengthening industrial transformation and upgrading and other three aspects to improve the village-based assistance system， so as to better achieve economic development in the region， and then promote the process of rural modernization.

Keywords： village-based assistance system; production factors; region; dilemma; optimization strategy

2015年4月，中共中央组织部发布了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，选派第一书记驻村帮扶精准脱贫在全国广泛开展起来，要求第一书记长期在乡村开展帮扶工作。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》的通知，要求各级党委和政府要加强乡村治理人才队伍建设，发挥驻村第一书记、驻村干部在乡村治理中的积极作用。2021年5月，中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，要求健全常态化驻村工作机制，继续发挥第一书记驻村制度在乡村振兴战略中的重要作用。驻村帮扶制度是我国在精准扶贫期间开展乡村治理的有效机制，在脱贫攻坚结束后驻村帮扶制度仍作为推动乡村振兴的重要手段在持续进行中。驻村帮扶制度又被称为包村制或者驻村制，是指国家为行政村指派专人宣传和推动国家政策在基层的开展和落实的一种机制，其中第一书记作为驻村帮扶的最新实践在脱贫攻坚期间发挥出重要作用。驻村第一书记在当地政府和派出单位共同指导下，整合多方资源，挖掘当地特色经济，转变贫困思想，帮助乡村解决贫困问题，在脱贫的同时谋求新的发展。第一书记在驻村帮扶过程，借助派出单位的资源为乡村带来新的生产要素，但在具体脱贫工作开展中因派出单位的资源和思想约束，导致驻村帮扶队伍工作成效参差不齐，本文从区域生产要素流动视域下探讨驻村帮扶制度存在的问题以及提升路径，旨在更好地推动驻村帮扶制度在乡村振兴中的发展。

1" 区域生产要素流动视域下驻村帮扶制度的价值意蕴

生产要素是指在经济生产活动中有形和无形的各种投入，如自然资源、劳动力、技术和信息等，生产要素流动对区域经济发展起着至关重要的作用，主要体现出产生组合效应、扩大市场、自由流动和要素流动优势[1]，其中区域生产要素流动研究主要集中在劳动力要素、管理要素、投资要素和技术要素4个方面[2]，从生产要素流动出发，驻村帮扶是通过一系列机制的建构和资源要素的流通，消除阻碍生产要素流动的壁垒，通过第一书记提高区域间生产要素的边际收益实现区域经济的进步和发展，驻村帮扶制度本质上讲是生产要素从城市向帮扶的乡村和村民转移的制度，第一书记承担着将帮扶单位所占有的、被帮扶对象需要的生产要素由帮扶单位向乡村转移的桥梁，达到吸引和稳固贫困地区的劳动力、加强贫困地区产业技术指导、实现对当地产业投资等成效。

1.1" 区域生产要素流动视域下研究驻村帮扶制度是中国式现代化的本质要求

自党的十九大以来，国家通过精准扶贫等手段使政治、经济、社会等方面得到大幅度提高，党的二十大报告站在实现现代化路径选择的高度，阐发了中国式现代化的世界意义，指出“中国式现代化为人类实现现代化提供了新的选择，中国共产党和中国人民为解决人类面临的共同问题提供更多更好的中国智慧、中国方案、中国力量”[3]，我国作为人口大国，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化[4]，要实现现代化还需坚持发展是第一要义，以人为本的核心，坚持高质量发展，区域要素流动视域下的研究是借助经济学的理论和视角剖析驻村帮扶制度，结合贫困地区的市场、劳动力、投资等要素，实现贫困地区的高质量发展。

1.2 区域生产要素流动视域下研究驻村帮扶制度是新发展理念的现实逻辑

新发展理念是我国经济进入常态化发展的客观诉求，新发展理念具有系统性、科学性和开放性，是中国共产党在我国经济发展中长时间探索出的新成果，是进入高质量发展的必然要求。区域生产要素流动视域引导驻村帮扶制度重视生产要素从帮扶单位流动到贫困乡村，消除阻碍实现要素流动的因素，进一步调整和优化当地的乡村产业结构，利用制度创新和改革给予乡村产业高质量供给，激发乡村市场活力，加速资源要素在城乡之间流动，实现乡村高质量发展。

1.3" 区域生产要素流动视域下研究驻村帮扶制度是区域协同发展的有力保障

党的二十大报告提出，要深入实施区域协调发展战略，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局，驻村帮扶制度是促进城乡区域协调发展的重要制度措施。区域协同发展与当地乡村经济发展密切相关，乡村经济在实际开展中受到传统经济体制、乡村劳动力资源、政策等因素的影响[5]。在要素流动视角强调各个地区间充分优化资源配置，引入多要素推动区域发展工作，提高区域经济发展的质量和竞争力，在生产中重视要素协同高速流动，优化区域生产要素配置从而促进农业经济发展中的产业结构调整升级提供动力。

2" 区域生产要素流动视域下驻村帮扶制度面临的困境

脱贫攻坚结束后，驻村帮扶工作人员的工作重心从脱贫转向为乡村振兴，巩固脱贫成果实现乡村振兴是驻村帮扶工作者的新任务。脱贫攻坚期间，全国累积共有25.5万支帮扶队、300多万名第一书记和驻村干部与同近200多万名乡镇干部和数百万名村干部一道奋战在扶贫一线，为全国顺利实现脱贫工作做出巨大贡献。在实现全国脱贫并进入乡村振兴阶段，驻村帮扶制度作为有效工作经验继续保留，目前全国依然有56.3万名第一书记和帮扶队员奋战在实现乡村振兴一线，为乡村振兴目标的实现、促进城乡协调发展、实现中国式现代化贡献着自己的力量。在脱贫攻坚期间，驻村干部在实际的工作开展中出现了减贫效果不一的情况，究其原因有帮扶制度落实、帮扶单位供给、帮扶工作者个人原因、当地村政府配合等各方面的原因造成驻村帮扶制度的开展和落实，本文从生产要素流动视角研究帮扶制度开展出现的问题和困境，为完善和创新驻村帮扶制度提供新的研究思路。

2.1" 驻村帮扶措施与实际不符

精准扶贫期间，国家通过帮扶制度精准贫困户进行建档立卡，采取“开发式扶贫”和“保障性扶贫”2种方式，利用转移支付和结对帮扶，以优势群体帮助扶持弱势群体，缩小贫富差距[6]，采取就业帮扶、资金帮扶、产业帮扶和对口帮扶等政策措施，但在驻村帮扶实际开展中出现帮扶措施与实际情况不符的问题。驻村干部的派出单位主要是国家政府机关事业单位和国有大中型企业，就派出单位本身而言具有一定的社会关系和资金支持，驻村干部具备最重要的社会资源是其派出单位的社会关系和资金支持，在其工作期间需要整合资金、劳动力、市场等多种生产要素，驻村帮扶者在扶贫工作开展中具有实现派出单位和帮扶地区资源转接和过渡的任务，派出单位的性质和对帮扶工作的重视程度体现在其提供的帮扶资源上，由于各驻村单位财政实力和工作职权的差别，出现资源分配不均匀等问题，驻村干部在帮扶工作的开展中所提供的生产资源不能与当地的需求完全匹配，驻村工作者主要执行市政府的产业扶贫政策，借助派出单位提供的生产资源，不能按照自己对贫困村的观察和了解要求调整帮扶措施，导致帮扶措施与贫困地区的实际不完全贴切。

2.2" 驻村帮扶主客双方互不兼容

驻村帮扶存在帮扶的主客体双方在多方面不兼容的现象。首先，驻村帮扶者作为“外来者”，要快速地融入村群体本身是件很困难的事情，驻村帮扶工作者是单位外派到陌生的乡村开展扶贫工作，对自身角色身份的转变和对乡村情感因素的建立是决定其有效开展工作的前提。乡村本身是个“熟人社会”，人与人之间和工作的开展关系取决于血缘、地域等一系列长期的行为习惯，大部分驻村帮扶者来源于城市地区或者其他省份，对被帮扶地区的风土和生活习惯等不了解，驻村帮扶者作为“外来人”很难快速地融入工作地区并被当地村民接受，驻村帮扶者在心理层面上将自己与当地村民进行隔离，并未进入到当地干部的角色当中；其次，有学者从“嵌入式”视角观察和研究驻村帮扶者，发现驻村帮扶者存在帮扶“过多”、嵌入“过度”，引发帮扶工作者出现责任异化、决策偏差等困境[7]。在驻村帮扶制度中，对驻村干部的职能定位采用“协助”“指导”等词，意味着驻村干部在乡村工作中承担着协助者、指导者的角色，但是在实际的乡村治理工作中，驻村帮扶者缺乏对自身清晰的定位和快速融入乡村工作的意图，导致工作角色错位、工作任务大包大揽，影响了村“两委”的权利和地位，激发了帮扶者和村干部之间的矛盾，导致在实际工作开展中双方互相不配合，从整体上影响和降低了帮扶效果；最后，驻村帮扶单位从资金、人员、技术等生产要素对乡村开展针对性、科学性的扶贫，根据国家要求按照实际情况将原有扶贫项目资金从“漫灌”转变为“滴灌”，实现扶贫措施精准化，这些措施的开展需要当地村干部的支持，驻村帮扶者与当地干部在工作理念、生活习惯、社会关系认知等多方面存在偏差，在此过程中帮扶主客体双方进行博弈和磨合。

2.3" 驻村帮扶制度权责不匹配

驻村帮扶者作为驻村帮扶制度的直接执行者，权责匹配决定精准扶贫的实效。但在实际工作中，驻村帮扶制度出现权责不匹配的现象，一方面，由于驻村帮扶者既要听从外派单位的要求，又要执行当地政府的政策安排，驻村第一书记在政策落实环节中处于政策的执行环节，第一书记更多的是象征性权利，是国家政策上传下达的传输者，与当地的村“两委”共处于帮扶制度的执行末端，缺少制度的决策权，不能参与帮扶制度的制定和修改，承担较大的工作责任却拥有较少的权利，出现职责匹配冲突的现象；另一方面，派出单位对第一书记特别重视，赋予其很多的工作职责和要求，除了日常的帮扶工作外还要求打卡考勤、不能擅自离岗以及外派单位的工作考核等要求。驻村帮扶者在实际的日常工作中开展大量与扶贫工作无关的工作任务，如重复填写各种表格、汇报资料，应付各方的检查，开展工作评比和交流，定期向派出单位汇报等工作，导致大量的时间被占用而无法专心开展工作。同时，在工作中出现弄虚作假、失职失责、工作怠慢等情况会被通报批评，如扶贫效果不理想、表现不佳的会承担一定的责任，驻村帮扶者在大量的工作任务和压力的背后缺乏一定体制性的权利支撑，导致帮扶工作者工作积极性下降，进而影响扶贫的效果。

3" 区域生产要素流动视域下驻村帮扶制度的提升路径

3.1" 完善遴选机制，从源头上解决问题

驻村干部动员资源的能力在一定程度上决定了扶贫资源的积累和使用状况以及减贫成效[8]，优秀的驻村干部要能够协调各方的社会力量，完成派出单位根据当地所需和实际情况进行资本资源、技术要素、人力要素等的转移任务，借助派出单位的社会关系协助当地村民进行农作物的专业化种植、农产品销售、增加当地的就业机会和产业结构的转型等工作，完成生产要素资源的有效投入和转移，促进当地农村经济的快速发展，因此，驻村工作人员作为重要的生产要素以及要素间的连接在日常的脱贫工作中发挥着至关重要的作用。在扶贫工作者的选拔中，派出单位应转变原有的选拔理念，在派出单位进行全面的摸底，遴选出有意向开展扶贫工作的人员。驻村干部要长时间在乡村开展工作，扎根在乡村，故而在驻村干部人员的选拔中要优先选择有乡村背景、对乡村热爱、有情怀的人员，这些人员相较于城市户口的人员更热爱乡村更能够在乡村扎根工作下去。同时，派出单位要提高扶贫工作者的待遇，针对性地降低扶贫工作者的职称评定要求条件，设立激励措施尽可能地满足帮扶工作者不同层次的需求，派出单位要减少工作者额外的任务和压力，如每月回单位汇报工作、每天上班打卡、月末考勤汇总等要求，尽可能地降低和减少扶贫工作者的工作任务，让工作者有更多的心思和精力集中到扶贫工作中，派出单位从工作和生活等多方面关心扶贫工作者，极大程度地调动扶贫工作者工作的积极性，通过多种手段提高驻村帮扶工作者队伍的质量。

3.2" 注重关系搭建，打造互动协作工作环境

人才作为重要的生产要素在驻村帮扶制度的开展中尤为重要，驻村帮扶制度以向贫困地区输送驻村帮扶工作者的形式开展工作，以嵌入式和“外来式”的方式让工作者融入当地的关系网络中开展工作，打破乡村原有的工作模式、社会网络和人情关系。因此，关系网络的搭建直接影响帮扶工作的有效开展，良好的互助协作关系网络让驻村帮扶工作者快速适应和有效地开展工作，体会当地乡村的真实生活。驻村干部与当地村民、基层干部建立良好的关系，有助于动员当地资源和力量。作为内嵌式和外来式的力量，驻村帮扶工作者要一方面在心理上接受和融入当地的风土人情，了解和接纳当地人的语言、行为和习惯，将自己变成当地的一员，链接帮扶单位和社会资源，激活乡村社会网络中可以合作的公共资源；另一方面，作为外来力量，驻村帮扶工作者要与当地村“两委”建立良好的合作关系，尊重和习惯当地村干部的工作方式，在工作中多听取当地干部的意见，通过当地干部了解当地的工作方式和社会关系网，打造互助协作的关系网络，营造良好的工作环境，进而更好地推动帮扶工作者开展基层治理工作。

3.3" 挖掘资源优势，强化产业转型升级

驻村帮扶工作者作为嵌入式资源，以驻村帮扶的形式为当地带来了大量的外部资源，打破和重组了当地原有的资源结构，转变了当地生产和工作的结构与方式。区域生产要素表明要素在各个区域的相对优势是可以改变的，各地区要按照自身需求，及时抓住机会和资源变化调整自身的产业结构，驻村帮扶工作者除了日常的工作外，最重要的任务就是乡村振兴，资源的挖掘和有效整合为驻村帮扶工作者开展工作提供了基础保障。驻村工作者在实际工作开展过程中，通过实际调研和走访，对当地情况进行深入的分析，根据当地实际情况和资源优势，寻找适合当地发展的产业，从根本上实现乡村产业振兴。在驻村帮扶者的引导下，借助技术和资源优势，大力发展符合当地实情的产业，在增加集体经济的同时为当地村民提供就业机会，吸引外出务工的村民回村工作，从劳动要素和技术要素两个层面加大对资源的投入。对自然风景有先天优势的地区，由派出单位牵头与当地的旅游局合作，设计开发乡村旅游路线，建设当地的乡村旅游度假和休闲娱乐场所，利用旅游业带动当地产业的经济发展；同时，邀请专家对当地环境进行勘探，选取最适宜种植的农产品，定期针对性地面向当地农民进行免费培训，科学高效种植适宜的农作物，借助驻村帮扶者和派出单位寻找收购商，从源头上解决农产品质量差、无出路的问题。

4" 结束语

综上所述，区域生产要素流动是以经济学的视角和立场去审视驻村帮扶制度，分析和研究驻村帮扶制度存在的价值意蕴，驻村帮扶作为我国重要的乡村治理手段，是中国式现代化进程进入新阶段、践行新发展理念的制度保障和统筹城乡区域协调发展的最优选择，在乡村振兴阶段仍然发挥着不可忽视的作用。基于此，要通过积极完善驻村帮扶制度、优化驻村帮扶工作者的遴选机制、搭建工作关系网络、挖掘资源优势和实现产业转型等多种途径不断优化驻村帮扶制度，保证其能在乡村治理中发挥出应有的作用，进而更好地推动乡村振兴这一目标的实现。

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