集体土地所有权确权登记成果建库更新工作路径研究

摘" 要：在当前中国农村土地制度改革和信息化快速发展的大环境下，集体土地所有权的明晰化、规范化管理成为提升土地使用效率、维护农民权益的关键。该研究以福建省云霄县为案例，探讨集体土地所有权确权登记成果建库更新的工作路径，最终建立成果齐全完整、格式统一、准确可靠的农村集体土地所有权确权登记数据库及汇交成果。集体土地所有权确权登记成果建库更新工作不仅可为不动产统一登记提供坚实的数据支持，而且有助于进一步理顺农村土地产权关系、妥善解决集体土地权属争议、有效化解农村社会矛盾，从而推动农业农村的健康发展，助力乡村振兴。

关键词：集体土地；所有权；地籍调查；登记；数据库建设

中图分类号：F323" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2024）16-0048-04

Abstract： In the current environment of China's rural land system reform and the rapid development of information technology， the clear and standardized management of collective land ownership has become the key to improve land use efficiency and safeguard farmers' rights and interests. This study takes Yunxiao County， Fujian Province as a case to explore the working path of building and updating the database of collective land ownership registration results， and finally establish a complete， unified， accurate and reliable rural collective land ownership registration database and submit results. The work of building and updating the database of the results of collective land ownership registration not only provides solid data support for the unified registration of real estate， but also helps to further straighten out the relationship of rural land property rights， properly resolve disputes over collective land ownership， and effectively resolve rural social contradictions， so as to promote the healthy development of agriculture and rural areas and help rural revitalization.

Keywords： collective land; ownership; cadastral survey; registration; database construction

近年来，中国农村土地制度改革步伐加快，集体土地所有权的确权登记工作取得了显著成效[1-3]。然而，随着时间的推移和确权登记工作信息化[3-4]、数字化[5]的开展，原有的确权登记成果已不能完全适应新形势下的需求。因此，开展集体土地所有权确权登记成果建库更新工作[6-7]，对于提升土地管理水平、维护农民合法权益、促进农业农村发展具有重要意义[8-9]。

2022年，《福建省自然资源厅关于印发加快完成集体土地所有权确权登记成果建库更新汇交工作实施方案的通知》（闽自然资发〔2022〕32号），对全省农村集体土地所有权确权登记发证工作进行了安排、部署，云霄县推动并完成本县集体土地所有权确权登记成果更新汇交工作[10]。本文以云霄县为例，根据“资料收集及分析—构建基础数据库—权属情况核实—内业修整—成果输出—质量检查—成果应用”7个工作阶段对集体土地所有权确权登记成果建库更新工作路径展开研究，进一步查清每宗集体土地的权属、界址、面积和用途（地类）。

1" 研究区域概况

1.1" 云霄县基本情况

云霄县坐落于福建省东南部沿海地区，地理坐标横跨北纬23°45′至24°14′，东经117°07′至117°33′。在地理跨度上，云霄县东西方向最大距离为31 km，南北方向最大距离为38 km。全县总面积为1 157.452 km2，其中陆地面积占据了绝大部分，约为1 050.752 75 km2，而海域面积则为106.7 km2。在行政区划上，云霄县下辖9个乡镇，分别为云陵、陈岱、东厦、火田、莆美和列屿6个镇，以及下河、马铺、和平3个乡。

1.2" 集体土地所有权确权登记现状

云霄县在集体土地所有权确权登记方面已有显著成果。自2003年启动初次登记以来，经过详细的现场勘查和资料整理，确保了登记数据的准确性和完整性。2012年的更新工作进一步完善了权属信息且资料完备，登记程序规范。目前，云霄县的集体土地所有权确权登记纸质材料保存完整，质量较高，然而，电子数据方面仍存在不全的情况，数字化程度较低，数据库不够规范，有待进一步完善。

2" 技术路线及作业流程

云霄县集体土地所有权数据库建设以满足不动产登记为出发点，主要分为“资料收集及分析—构建基础数据库—权属情况核实—内业修整—成果输出—质量检查—成果应用”7个阶段。充分利用已有的集体土地所有权确权登记成果、土地征收（农转用）审批材料、正射影像等成果资料，采取“内-外-内”的作业方式，分类开展成果整理入库，同时针对集体土地所有权消灭、转移，权利主体名称或代码发生变化，因测绘精度等原因造成所有权重叠等情形分类开展调查核实、登记成果更新后进行成果汇交等工作，作业技术流程图如图1所示。

3" 集体土地所有权确权登记成果建库更新工作路径

3.1" 资料收集及分析

3.1.1" 各类资料收集

全面收集电子数据和纸质资料，内容包括但不限于：①集体土地所有权确权登记成果。②土地征收批准文件。③互换土地的协议或土地调整文件、本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的材料、有关批准文件及不动产权属证书。④农民集体合并或撤销、行政区划调整等导致集体土地所有权、农民集体名称或代码发生变化的相关材料。⑤土地权属争议调解书。⑥最新行政区划数据、高分辨率正射遥感影像图等。

3.1.2" 资料整理与分析

全面整理和归纳所收集到的电子数据与纸质资料。依据现有的集体土地所有权确权登记资料，对当前登记数据的实时性进行验证，并根据其特性进行分类标注，进而构建详尽的集体土地所有权台账。针对已经完成的集体土地所有权登记，要仔细检查其内容的完整性，空间数据是否存在遗漏，以及图形属性是否与实际相符，并罗列问题清单。根据数据整理和分析情况，确定开展的工作内容，形成实施方案。

3.2" 构建基础数据库

根据云霄县实际情况，本次数据整合建库主要对已分析、简单整理的成果整合处理（对数据格式进行统一、对坐标系统进行统一、对数据内容进行标准化和对缺失图形及属性数据进行补充等），但对原登记的界址点、界址线等规范化后不涉及核减或错误的仍然继续使用，对国有土地核减后（统一预编制不动产单元代码）形成初步数据库。

3.2.1" 登记数据整理

根据TD/T 1066—2021《不动产登记数据库标准》对已登记的矢量成果进行规范化、标准化处理，解决如下问题：①数据内容与数据库标准内容不一致问题。②登记信息语义不一致问题。③数据类型、小数点位数、数量单位的标准化处理问题。④对包含多项内容的字段拆分处理问题。⑤登记数据项逻辑不一致问题，如数据项内容与标准字典表对应不一致，不动产单元代码重复等。⑥关键数据项内容缺失，如缺失权利类型、证件号等。

将数据问题处理后，建立原登记数据和标准数据库之间的字段映射，做好数据的迁移。

3.2.2" 矢量数据清理

对登记矢量数据整理后，进行数据清理，即删除错误、冗余数据，理清登记数据的现势或历史状态。检查映射后矢量数据，对重叠数据、多余数据进行分析后删除。

3.2.3" 空间数据处理

对于只有纸质图件的，在扫描数字化基础上，利用已知控制点或高分辨率正射影像上同名地物点，纠正后进行数字化采集。完成矢量数据坐标转换、格式统一、拓扑检查和处理。

3.2.4" 属性数据处理

属性数据处理主要是根据TD/T 1066—2021《不动产登记数据库标准》的要求，将原有的簿册信息按最新的数据库标准进行录入，特别是宗地基本信息表里的空缺字段、空缺记录数据，参照确权登记档案中的权籍调查表等材料，采集补录相关字段的信息，如权属性质、权利设定方式和地号等。

3.2.5" 缺失数据采集

对登记信息中缺失信息的补录，应通过查找登记资料进行补录。登记簿信息缺失确实无法补录的，用“/”代替。3.2.6" 数据整合关联

数据整合关联主要是对数据进行进一步完善、规范化处理，并建立关联关系。

1）不动产单元代码编制。在继承原不动产单元代码的基础上，规范编制不动产单元代码。

2）其他字段补录。补录要素代码、特征码、业务号等信息。

3）关联关系重建。通过原宗地代码关联相应的不动产登记权利信息，用宗地代码对宗地代码属性项赋值，用不动产单元代码建立空间信息和属性信息、不动产权利和登记过程关联关系。

4）数据一致性核对。充分核对已有登记数据、纸质资料，修正错误、查缺补漏。

5）逻辑关系整理。通过业务号和不动产单元代码等关键字建立不动产登记的上下手逻辑关系。

3.2.7" 集体土地核减

集体土地核减主要分为2种情况，一是已经有土地征收或其他权属相关的矢量数据；二是没有收集到土地征收矢量数据，但有已扫描的土地征收档案。

1）核减准备。①针对已经有土地征收的矢量数据，应根据土地征收档案中政府批复文件及相关图形材料，对矢量数据的正确性进行核对，范围和面积无误后作为核减备用；针对不动产登记数据，自然资源统一确权登记数据，相关界线数据，最新县、乡（镇）、村三级行政界线，最新高分辨率正射影像图等各类界线和影像类数据与上一轮农村集体土地所有权确权登记成果叠加分析，提取权属变化情况进行记录。②没有收集到土地征收矢量数据但有已扫描的土地征收档案，应首先对征收档案中相关图件，特别是土地勘测定界进行矢量化处理，如果有界址点坐标成果，应对界址点坐标进行落图，矢量化处理后的成图或者根据界址点坐标的成图，均应对面积进行核对，无误后作为核减备用。③土地征收矢量范围应核对坐标系是否与本项目要求一致，如不一致应对图形进行坐标转换，转换后面积与原土地征收面积存在出入属于正常。

2）核减要求。①本次核减除对2012年后新征收、新变化的国有土地进行核减外，根据档案资料对2012年前国有土地确认为错误的范围可进行必要修正，对前后时期有重复的用地进行合并后去重处理。②关于各类成果精度，如档案同时有勘测定界成果和已有的集体土地所有权确权登记成果，只在边界上有细微出入，而勘测定界成果的精度高于集体土地所有权确权登记的矢量成果，则根据低精度服从高精度的原则，集体土地所有权确权登记成果可按照勘测定界成果进行调整。③处理后形成新的集体土地所有权界线，应检查其边界与征地数据覆盖全县不重不漏，所有权界线内部拓扑关系正确。④对核减后的数据库属性数据，应进行更新处理，如面积、权利人名称等信息。⑤本次国有核减取2012年至2023年土地征收及不动产登记中提供的国有使用权宗地二者的并集作为国有核减范围。

3.2.8" 档案整理成库

通过不动产单元代码、原地籍号、档案号等将已扫描的原登记簿和登记档案、征地档案进行关联，便于追溯，形成初步数据库。

初步数据库包含图形数据、属性数据、影像数据、其他档案数据和文件数据等。

3.3" 权属情况核实

3.3.1" 制作工作底图

充分利用影像数据、基础数据库成果等，制作核实工作底图。

将影像作为底层图件，套合地籍区、地籍子区界线，集体和国有土地权属界线。以地籍子区为单位制作工作底图，重点标注本地籍子区内的国有和集体权利人名称、宗地编号，其次标注周边相邻地籍子区内的国有和集体权利人名称。同时，说明本地籍子区内的国有土地、飞入飞出地、争议地情况。前期数据分析、核减时的数据（各类界线和影像类数据）核对记录的相关不一致或变化情况，应与工作底图一并形成，作为外业核实的准备。底图成果按要求比例尺打印，打图用纸应便于书写和后期保存。

3.3.2" 外业核实

外业核实环节基于工作底图，充分利用权源资料，对基础数据库中的图形界线、位置、属性信息等进行详尽的核实。

核实人需现场出示身份证明材料，并在原登记界线基础上，共同核实更新后的土地权属界线走向和拐点位置。对于界线无异议的，直接对图件及其他材料盖章后予以确认。对原界址线有增减、变化、异议的，外业技术人员首先分析问题原因，如果为内业人员在根据登记材料绘制界线时出错的，现场根据相关权源材料重新勾绘后，核实人在勾绘处盖章确认；如果是对原登记界线有异议的，外业技术人员先进行记录，按变更调查流程，待双方完善相关证明材料后，重新设置界址点，确定界址线类型和位置，重新制作权属协议书等材料，做好界址点位置和界址线走向的详细描述，最后双方指界人在工作底图的界线两侧盖章。

在权属信息核实过程中，若条件具备，则实地确认权属界线，采用解析法核实界址点；条件不具备的，则利用高分辨率正射影像图进行图上指界。对于因测量方法、测量精度等原因导致的集体土地与其他土地交叉重叠或有缝隙的，经核实界址未变且无权属争议的，不再开展指界，而是遵循“尊重历史、注重事实、低精度服从高精度”原则进行纠正。

3.4" 内业修整

针对外业核实中发现的权属界线错误问题，在内业修整过程中进行详细核对，并根据外业核实人员的反馈和相关证明材料，对数据库中的权属界线进行必要的调整，确保与实际情况相符。

3.5" 成果输出

3.5.1" 数据成果输出

按照成果汇交要求，矢量图层数据采用SHP格式存贮，属性数据采用MDB数据库存贮，均应包含界址点、界址线、行政区、地籍区、地籍子区、所有权宗地和权利人等图层，该数据用于不动产登记部门进行集体土地所有权确权登记成果更新，格式均可导入系统。

3.5.2" 报表成果输出

按照规范要求，输出权属调查表、界址点成果表。

3.5.3" 图件成果输出

宗地图以2022年国家下发的国土调查数据为底图，图面主要注记内容包括宗地代码、所在图幅号、权利人名称、宗地面积、本宗地界址点号、相邻宗地代码、相邻宗地权利人名称、指北方向、比例尺及其他图面要素，根据设定好的制图模板批次处理导出图件，比例尺和幅面应根据宗地的大小和形状确定。

3.6" 质量检查

项目采用人机结合的高效检查方式，利用不动产登记存量数据质量检查软件进行自动化质量检查，以确保数据的初步准确性。与此同时，作业组对成果进行100%的自检，并详细记录检查结果。专职检查人员则以村为单位，进行3%～5%的抽查。整个检查过程不仅涵盖了汇交数据的整体性、完整性、逻辑一致性，还特别关注了空间定位准确度和属性数据准确性，以确保数据的完整性和准确性。通过仔细核对数据的目录结构、文件命名、数据分层等是否符合规范，确保了数据成果完整且无误。此外，还重点关注了空间数据要素分层、属性、元数据的数据结构是否与数据库标准一致，并对空间定位准确度和属性数据准确性进行了严格检查，以确保数据的精确性和可靠性。

3.7" 成果应用

将集体土地所有权确权登记成果数据库纳入不动产登记系统，与国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”关联、衔接，将集体土地所有权数据库纳入不动产登记系统，实现不动产登记“一个系统管数据”，确保不动产登记系统能够满足集体土地所有权首次登记、变更登记、转移登记、注销登记和更正登记等日常登记业务需求。

4" 结束语

集体土地所有权确权登记成果在自然资源管理的各个环节中发挥着不可或缺的基础性作用，成果建库更新作为确权登记工作的延伸和深化，对于提升土地管理效率、优化资源配置具有极其重要的意义。通过及时更新数据库，能够确保土地信息的准确性和时效性，为土地管理决策提供有力支撑。本文系统梳理了集体土地所有权确权登记成果建库更新的工作路径，分析了建库更新的关键技术和方法，提出了切实可行的工作路径，为相关部门和单位开展集体土地所有权确权登记成果建库更新工作提供了有益的参考和借鉴。

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