环境行政公益诉讼预防性功能拓展的困境检视与对策探索

[摘要]从预防阶段化解环境风险俨然已成为环境治理的新趋势。我国环境行政公益诉讼的预防性功能并未在相关制度规范中得以明确，缺乏实践经验与理论基础。突破我国环境行政公益诉讼的局限性，可以从域外制度经验入手，逐步完善环境行政公益诉讼制度架构与内容，探索实现环境行政公益诉讼的预防功能拓展。

[关键词]环境行政公益诉讼；环境风险；预防功能；环境公益诉讼

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.08.003

一、制度引入：我国环境行政公益诉讼的制度现状与发展趋势

我国的环境行政公益诉讼2015年进入试点阶段，2017年被正式写入《中华人民共和国行政诉讼法》，在司法实践中始终充当着规范环境行政权力、救济环境公共利益的重要角色[1]。我国环境行政公益诉讼以环境的实际损害为起诉前提，侧重事后的损害填补，但事后救济性的环境行政公益诉讼存在弊端。环境风险往往是不确定、不可逆的，环境风险一旦发展成为环境损害结果，就难以在短时间内恢复到原有状态。传统的事后救济手段已无法满足现实需求，亟需融入风险预防理念，对环境保护治理领域行政权的监督拓展到预防阶段。

二、困境检视：我国环境行政公益诉讼预防性功能拓展的现实局限

（一）诉讼对象范围不明，预防价值未得到体现

我国《行政诉讼法》中规定提起环境行政公益诉讼的前提为“国家利益或者社会公共利益受到侵害”，但此处“侵害”究竟为受到侵害还是包含受到侵害之虞并不明晰。两益所受侵害的范围界定直接关乎环境行政公益诉讼预防性功能建构的基础问题，如若未将两益受到侵害之虞界定在“侵害”范围之内，那么预防价值目标在既有的环境行政公益诉讼中便无法实现。此外，对于何种情形属于“受到侵害之虞”也缺乏立法的明确规制，诉讼范围不明将使原告主体无从判断行政机关的行为是否符合起诉条件。

（二）一元起诉主体模式存在局限，预防性监管效能不足

检察机关为我国行政公益诉讼的唯一原告主体，这一模式在司法实践中暴露诸多不足。

一是案件来源渠道单一，环境监管具有滞后性。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，检察机关的行政公益诉讼案源主要源自检察院在行使职权过程中发现的线索。但环境风险极为隐蔽，检察机关毕竟欠缺环境领域问题的专业经验，该类型的案件易被检察机关忽视。一些潜在的环境问题直到舆论发酵曝光后才进入检察机关的视野，具有一定的滞后性[2]。二是司法地方化问题凸显，事前监管失调。地方人民检察院的经费供给、人员编制、工作条件改善等都仰赖地方政府审批，司法机关在解决案件时难免受到地方政府的干涉[3]。地方检察院在面对势力较强、不愿配合的地方政府时并不希望站在政府的对立面，更偏向采用冷处理手段，事先监督的独立性受到限制。

（三）诉前程序存在缺陷，易引发环境风险的扩大

《行政诉讼法》规定检察建议为检察机关提起行政公益诉讼的必要前置程序。设置行政公益诉讼前置程序的本意是督促行政机关积极履职、整改不当行为，不必经过漫长、繁琐的诉讼程序就可以达到环境保护的公益目的。但诉前程序在实际运用过程中与立法设计的预期效果相差较远。检察建议不属于“命令性文件”，并不具备强制力，行政机关有权自主决定是否采用检察机关的检察建议。行政机关对检察机关所出具的检察建议普遍不够重视，导致环境风险被搁置而转化为环境损害。

（四）风险不确定情形下，检察机关面临举证困境

首先，检察机关提起行政公益诉讼时需要对两益受到侵害进行证明。但环境损害风险具有盖然性，当实际的环境损害后果尚未发生时，检察机关取证就成了一大难题。检察机关在已发现行政机关的行为将诱发环境风险的情形下，因无法取得确凿证据而造成案件拖延，难以实现预防环境损害的诉讼功能。其次，《检察公益诉讼司法解释》中规定：检察机关需要承担环境公益受到损害和已履行诉前程序的证明材料。检察机关需对行政机关行为是否会引发环境风险进行证明，相较于行政机关而言举证难度更大，需要耗费大量时间与精力在证据搜集、材料整理、程序审批之上。检察机关人力资源有限，鉴于繁重的诉讼成本，检察机关可能会怠于提起环境行政公益诉讼。

三、经验镜鉴：域外制度经验启示

（一）预防功能的法定化、系统化

美、德、日三国在起诉条件的规制中明确了“环境风险”的可诉性，未将环境的实质损害作为必要条件。虽然预防功能在各国环境行政公益诉讼中的呈现方式不同，但均有法律条文的明确规定甚至被纳入法典之中专门规制，为预防性环境行政公益诉讼的确立提供了制度空间。

（二）有限制的原告主体资格扩张

各国环境行政公益诉讼原告资格上呈现放宽趋势，让多元的主体参与到监督行政机关环境管理行为之中。放宽原告主体资格的限制难免会引发对“滥诉”的担忧，在美、德、日三国的制度实践中都辅以一定程度的限制手段，通过诉前程序对案件进行过滤，先给予行政机关自我核查纠正的机会，一定期限后若行政机关仍未改正才可以进入诉讼程序。除了程序上的过滤机制，各国还对受案范围进行限缩。如美国要求被告的行为违反《清洁空气法》《清洁水法》等单行法的规定；德国对行政机关的不当行为进行列举规定，符合规定的方可提起诉讼；日本则规定被告行为所侵犯的利益是法定的。

（三）设置诉前行为防止环境风险扩大的特殊措施

效率问题在环境损害的预防环节中极为重要。美国结合环境问题的紧迫性考量设定了诉前程序的例外制度，保证情势紧急的环境问题能先行得到遏制。同时还设置禁止令促使行政机关停止违法行政行为、督促行政机关履职，遏制环境风险的扩大。德国的诉前行为保全亦有异曲同工之妙。日本环境协商制度加强了行政主体与公民的沟通联系，有效避免了环境风险与有关纠纷的产生。

（四）有利于原告的举证责任分配制度

在举证责任的分配上，美国和日本都要求原告只需提供证明环境损害可能的初步证据，行政机关行为与环境损害风险后果间的因果关系则由被告承担举证责任。德国由于采用职权主义诉讼模式，可以由环境领域的专业法官进行取证，一定程度上也缓解了原告的举证压力。域外国家在举证责任分配上均考虑到了原告所处的不利地位，相对减轻了原告的举证责任。

四、制度因应：环境行政公益诉讼制度预防性功能拓展的具体对策

（一）通过立法或司法解释确认预防功能及其规制范围

域外确认预防性环境行政公益诉讼的模式有两种：一是在法典中设立体系化的制度；二是在同一环境行政公益诉讼制度中以双重功能模式的形式出现。本文认为我国预防性行政诉讼在现行《行政诉讼法》基础上展开具有可能性。就规范性角度而言，我国《行政诉讼法》第一条对诉讼对象规定的表述为“解决行政争议”，实际上已经为环境行政公益诉讼的预防性预留了制度空间[4]。从实践角度而言，目前我国的环境行政公益诉讼也有利于预防性功能的拓展，已确立的诉前程序、诉讼程序等都可以成为预防性功能拓展的制度基础。

据此，笔者认为可以通过颁布司法解释或在修订《行政诉讼法》时，明确条文中“受到侵害”的内涵范围，将“受到侵害之虞”的情形也纳入规制对象，确认环境行政公益诉讼具有预防功能。接着再辅以对具体诉讼环节的优化，确保环境行政公益诉讼预防功能在实践中的可行性。

同时，我国还需对“受到侵害之虞”的具体范围作出回答。我国可以引入预防性环境民事诉讼中的“重大风险”概念，只有当环境污染具有不可逆性且重大程度污染的发生具有高度盖然性时，才属于预防性的环境行政公益诉讼规制范围。以预期损失衡量环境污染风险，在一定程度上也是政策分析概念化环境问题的最佳方式[5]。

（二）适当拓宽原告主体资格

我国可以赋予环保团体在环境行政公益诉讼中的原告资格。环保团体具有长期从事环境保护的经验，较之检察机关更容易发现潜在的环境风险。并且环保团体本身就具有公益性质，与地方政府间的利益关系牵涉不多，可以有效避免行政权的干涉。避免环保团体的滥诉可以从起诉条件以及诉前程序两个方面规避，要求环保团体需同时满足两益受到侵害以及经诉前程序仍尚未解决环境风险两个要件时方可起诉。

公民尚不具备参与环境行政公益的条件。公民对于环境领域的法律制度以及环境污染的专业知识都不甚了解，易造成司法资源的浪费。检察机关可以开通相关的信息沟通渠道，使公民以监督建议的形式参与到环境治理的进程中。

（三）完善诉前程序

一是设置诉前程序的例外情形。由于环境风险的紧迫程度不同，部分极为紧迫的环境问题需要立即遏制否则就会造成不可逆转的环境损害。在诉前程序中理应为情况紧急的环境风险开设一条“绿色通道”，允许直接步入诉讼程序寻求救济。

二是赋予检察建议强制力。检察建议在司法实践中常因缺乏法律强制力而常常受到行政机关的消极处理。据此，可以通过行政惩处机制处罚不作为的行政机关，亦或要求不作为的行政机关在之后的诉讼阶段承担更多的举证责任，否则就要承担败诉的不利后果。

三是增设诉前的预防性保护措施。诉前程序可以增设“禁止令”与“预先警告”作为保障手段，由检察机关根据行政机关履行检察建议的情况自由选择。针对行政机关不当的行为，允许检察机关通过法院向行政机关发出“禁止令”，要求行政机关终止执行，暂时“冻结”行政机关行为。针对行政机关的不作为行为，则通过对行政机关的“预先警告”督促行政机关积极作为[6]。

四是在诉前程序中设立磋商机制保障检察机关与行政机关之间进行充分交流与沟通，检察机关在磋商阶段应当给予行政机关陈述与申辩的机会，行政机关也应当主动向检察机关解释未能消除环境风险的具体原因[7]。检察机关可以协同行政机关就检察建议所指出的问题协商确定改进措施与期限等，提高环境问题的解决效率。

（四）侧重行政机关的举证责任

在举证责任分配上更适宜参照美国与日本的初步证据制度，允许检察机关和其他原告主体仅需提供证明环境损害可能的初步证明材料。至于行政行为与环境风险间的因果关系则交由行政机关论证，如若行政机关不能提出反面的证据证明自己行为的合法性，则应当承担不利后果。侧重环境行政公益诉讼中行政机关的举证责任承担，可以极大减轻原告诉前的取证成本负担，充分调动原告提起预防性的环境行政公益诉讼的主动性，更好地发挥环境行政公益诉讼预防环境风险的作用。

五、结语

拓展环境行政公益诉讼的预防性功能是环境法制体系在程序法层面对生态优先原则的重视与回应。通过对域外制度经验的探索借鉴，可以有效弥补我国环境行政公益诉讼在预防功能发挥上的局限性，推动我国环境行政公益诉讼制度的预防性功能拓展从应然走向实然。

参考文献：

[1]曲晓婷，王世进.预防性环境行政公益诉讼构建的理论探析与制度设计[J].江西理工大学学报，2022，43（1）：20-26.

[2]吴瀚，岳书光.社团组织提起环境行政公益诉讼的证成与构建[J].学理论，2023（6）：57-61.

[3]徐英兰.完善环境行政公益诉讼制度之探究——以检察机关原告资格为切入点[J].行政与法，2018（10）：90-95.

[4]吴良志.论预防性环境行政公益诉讼的制度确立与规则建构[J].江汉学术，2021，40（1）：15-23.

[5]杨茹凯.预防性环境行政公益诉讼之完善进路[J].中国石油大学学报（社会科学版），2023，39（2）：86-93.

[6]张敏，汪倩.风险社会背景下我国预防性行政公益诉讼制度的建构[J].金陵科技学院学报（社会科学版），2021，35（2）：70-75.

[7]何莹，宋京霖，莫斯敏.行政公益诉讼磋商程序研究[J].中国检察官，2020（19）：64-66.

作者简介：郑文轩（2002.10-），女，汉族，福建宁德人，本科在读，研究方向：法学。