基于经济增长放缓背景下高校新建工程项目申报的挑战与对策

摘"要：本文以经济增长放缓为背景，探讨高校新建工程项目申报面临的挑战及其对策。通过分析经济增长放缓对高校新建工程项目申报的挑战以及应对策略，为类似的工程项目申报提供有益参考。

关键词：经济增长放缓；高校新建工程项目；申报；挑战与对策

中图分类号：F27"""""文献标识码：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.17.034

0"引言

近年来，随着世界经济复苏疲软和我国经济增长放缓的大环境明晰，有限的社会资源配置显得愈发紧张，尤其是2023年疫情管控完全放开后，经济增长放缓日益凸显、地方政府债务过高造成上级部门对新建项目审批的严控趋势，给高校新建项目申报带来了前所未有的挑战。在这个背景下，如何审时度势，制定合理策略并尽快推进高校新建工程项目申报，成为地方管理部门、教育部门和高校管理者须共同面对的问题。本文以广西开放大学五象校区三期工程项目建议书从申报至获批的过程为例对此进行深入探讨。

1"经济增长放缓对高校新建项目申报的挑战

1.1"财政支持减弱

在当前经济增长放缓的大背景下，政府财政收入受到明显影响，对高校新建工程项目申报的财政支持力度大幅减弱。尤其对于许多普通高校，在自有资金捉襟见肘的情况下，在申报新建工程项目尤其是筹备新校区时将面临极大的预算压力，不得不重新审视和调整学校的建设方向和发展规划。首先，财政支持力度的减弱使得高校在申报新建项目时，需要更加注重项目的实用性和效益，在有限的预算下，上级财政将严格筛选和评估高校工程新建项目的可行性，以确保投入的资金能够发挥最大的效益，方可有效推动教育事业的发展。其次，预算压力导致高校在申报新建项目时，上级财政部门更加关注项目的成本控制和资金使用效率，高校需要在项目申报过程中，充分论证项目预算的合理性。此外，经济增长放缓还可能导致高校新建项目的融资难度增加，在财政支持力度减弱的情况下，高校如无更多的非财政资金来源，如银行贷款、社会捐赠等，这将使得高校在申报新建工程项目时无法很好地落实建设资金，导致在工程立项阶段寸步难行无法推进。

1.2"高校间竞争加剧

经济增长放缓背景下，个人对教育资源和企业对校企合作高校的选择自由权变大，高等教育的稀缺性和市场需求相对减少，高校之间的竞争也愈发激烈。在此背景下，新建工程项目申报需在有限的教育资源中寻求优化配置，以实现各项目的平衡发展，但在区域尤其是欠发达省份政府对教育的供给资源有限的情况下，各高校新建工程项目申报争取上级部门支持需要面对的竞争日趋白热化。如何在竞争中确保工程项目获得足够的支持，实现有限教育资源的高效利用，是目前高校面临的关键问题。其次在高等教育普及率提高背景下，不同地区、不同类型的高校教育资源分配存在明显的不平衡，特别是地方政府为保证区域龙头高校在全国的竞争力，普遍将年度财政预算经费的相当比例倾斜供其发展支持，这导致其余高校得到的建设经费少之又少等现象普遍存在。如何根据区域和发展需求，优化教育资源配置，实现各项目平衡发展，已然成为重要课题。

1.3"学校内外部舆论变化

高校办学不同于中小学等基础教育，办学需求经费种类繁多，但随着经济增长放缓，社会对有限资料资源分配的合理性愈发关注。首先从外部舆论环境看，高校一新建工程项目的申报审批，涉及的上级部门众多，如学校的主管部门、负责项目审批的发改委、负责政府投资资金拨付的财政部门等，在如今经济增长放缓的背景下，不仅仅是教育行业发展，上级部门对新建工程项目的审批往往持谨慎审批态度。同理，高校新建工程项目的前期工程如地块征收情况、社会稳定性风险评估以及项目建设将产生的盈亏效益等社会舆论，都会对项目的推进产生影响，需进行充分的评估和调研；其次就高校环境内部而言，也要关注高校内部关于新建工程项目的舆论声音，因为在高校间的招生竞争日益激烈的大背景下，在生源收入增长有限或基本持平等不利条件下，学校如何在保证教职工的薪资福利按时发放、安抚因新建工程上马对收入方面可能产生的不利舆论导向，也是在目前暴露出的挑战之一；做好新建工程项目的资金筹措（删除）高校新建工程项目中多有新校区建设，新校区选址距离老校区车程普遍较远，如何在推进新建工程项目和获得教职工的支持二者之间取得平衡，也是面临的挑战之一。在上述背景下，高校新建工程项目申报面临的内外部舆论压力，需向有关方面充分展示新建工程项目的社会效益及价值、承担学校中长期发展的重要性、给教职工在经济福利和个人发展带来的益处等，以回应来自舆论的关切。

1.4"审批政策变动

随之经济增长放缓、财政紧缩和国家对地方债务严控，政府必然对高校新建工程项目审批的政策进行相应调整，这种调整旨在优化教育资源配置，提高有限的资金使用效益，确保高校新建工程项目的可持续发展。首先，政府将更加注重新建工程项目的实用性和公益性。在对高校新建工程项目审批过程中，政府将优先支持那些对提升教育质量、培养高素质人才、满足高校招生等能较快产生效益和具有直接发挥社会作用的工程项目。在此基础上，政府将严格审查新建项目的项目建议书、可行性研究报告等前期申报材料，并对其中的项目总投资进行严格把控，确保项目在实施过程中能够实现预期目标。其次，政府将加强新建项目的财政监管，在项目审批过程中，政府将细化预算编制、严格监督甚至提级审批，以强化对资金使用的监管。此外，政府还将完善财政补贴政策，根据项目性质和地区经济发展水平，合理分配给各高校项目建设财政资金，确保本地区高等教育行业在建、续建尤其是新建工程项目在财政支持有限的前提下也能得到有效支持，用精准把控投资来代替此前经济高速增长时对项目审批的开放态度和宽松政策。

2"高校新建工程项目申报的策略与思考

2.1"拓展融资渠道

如何落实好建设所需资金是新建工程项目首先必须面对的问题，尤其是在如今经济增长放缓、政府财政紧张和投资紧缩条件下，政府财政投资占比较大的高校新建工程项目做好融资工作就显得尤为关键，为满足工程项目的资金需求，高校应积极拓展多元化的融资渠道，通过包括但不限于政府拨款、银行贷款、社会捐赠、校企合作、债券融资等，通过多种融资方式的组合，降低融资成本和风险。同时积极探索创新融资模式，如已有资产融资租赁、申请行业产业基金、在合法合规的前提条件下引入PPP（公共私营合作制）等，上述模式不仅有助于高校与各方共同分担项目风险和成本，还能提高项目审批和融资的成功率；其次加强产学研合作，高校新建工程项目可通过充分的市场调研，不断加强与行业相关企业、科研院所等产学研各方的深入合作，专业办学方向更加契合市场需求，能在项目申报时以获得更多市场关注，尽可能争取企业资金支持、行业技术注入和市场认可，通过市场力量共同助力推进项目实施；同时加强新建工程项目的资金管理。为确保资金使用规范、高效，可以通过建立健全财务管理体系、加强审计监督、引入工程全过程咨询或第三方专业工程跟踪审计等多渠道专业力量和控制手段，保障项目资金的安全落实和使用合规，避免项目建设资金使用不规范致使工程建设过程中可能因资金管控不力、短缺等因素影响项目实施进度，甚至出现工程停工、“烂尾楼”等极为不利的情况。

2.2"聚焦国家需求突出办学特色

每年底各高校向上级部门经费争取的竞争司空见惯，而在经济增长放缓、资源配置相对往年减少的背景下，尤其部分双非高校甚至绝大多数普通高校，上级划拨经费随之减少，在一定程度上对高校的发展造成了较为严重的制约，因此为保证学校办学和长远发展，在激烈的社会竞争、招生竞争、高校竞争中能够保持办学甚至脱颖而出，其高校新建工程项目申报就不仅仅只局限于为适应高校自身的发展，要更加注重国家战略需求，聚焦国家重点领域部署，积极靠拢社会需求，着眼定位地方发展需要，通过结合高校自身优势专业特色，融入地方发展大局，提升新建工程项目的社会价值影响力和产生的社会预期效益，在向上级部门争取资金、申请银行贷款、申报产业融合基金等时，通过紧跟国家产业发展趋势、契合地方社会发展需求、突出高校自身优势，在新建工程项目申报时做到建设需求有理有据、办学专业特色鲜明，以求申报高校新建工程项目能尽早获得符合政策上的审批和建设资金上的倾斜。

2.3"充分进行工程前期调研及舆论摸底工作

新建工程项目所在区域的社会舆论，如征地完成率、城区政府规划、工程所在地居民对项目支持率等外部舆论因素都是项目上马前必须进行详细的摸底调研，做好社会稳定性调查，弄清楚地块来龙去脉，避免工程建设过程中出现因地块产权不明、欠薪讨薪、总包分包纠纷等不和谐社会舆论对学校声誉产生影响；高校多为自收自支的事业单位，在生均拨款和招生经费有限的前提下，为保证学校自身长远发展，一新建工程项目的上马应持科学严谨的态度，对于总投资少则百万多则甚至数亿的工程项目，实施前在高校内部得到广大教职工也是至关重要，因为新建工程项目的启动对高校而言是牵一发而动全身，从项目筹划阶段就须听取学校相关责任部门和使用部门的意见，同时通过教职工代表大会和党员代表大会进一步听取校内广大师生意见，而征求意见的过程既是听取广大教职工意见对新建工程项目的态度摸底，也是团结校内内部力量一致对外、群策群力全力推进项目进度，解决工程申报建设过程中可能预见重大困难的有效措施之一。

2.4"加强与上级主管部门和地方审批部门的沟通汇报

高校新建工程项目申报应主动适应国家经济发展战略，并积极对接国家根据经济和社会发展形势作出的对应新建工程审批政策调整。针对不同阶段社会发展形势，国家层面也必然就国内外形势进行有针对性的部署，地方政府项目审批部门也会层层落实国家调控，根据当地实际对新建工程项目审批严格把关，因此在经济增长有限的大环境大背景下，高校新建工程项目首先加强与政府部门的深入沟通和高校主管部门的汇报对接极为关键，首先项目启动前应就学校中长期发展需求和规划向主管部门教育厅相关处室、厅领导汇报拟新建工程项目概况，争取获得主管部门的支持是高校新建工程项目申报迈出的极为重要第一步，如果没有主管部门的大力支持，后续的工程项目建议书就无法申报立项，易导致整个项目胎死腹中；其次新建工程项目的审批权限是集中在地方发改部门，而地方发改是能最早接触到国家层面政策变化和调控意图的部门，新建工程项目开始实施前，向发改相关处（科）室汇报工程概况，征求其宝贵意见，不仅能让高校在上级审批层面即可了解新建工程项目立项审批的可能性大小，还能在项目前期工作的决策阶段给予学校重要参考意见和大方向上的指导，更能通过发改部门的指导，使得拟申报的工程项目前期工作推进进度和审批效率上能相对快，从而缩短工程前期手续的办理时间，加快开工，以期达到实现项目预期效果、降本增效缩短工期、尽快建成交付使用的目的。

3"案例分析

在经济增长放缓背景下，广西开放大学在2023年成功申报了五象校区三期工程（以下简称三期工程）立项并获批，但过程可谓困难重重十分曲折，从申报至获批横跨新冠肺炎疫情管控、放开阶段。三期工程原计划建设一栋地下2层地上10层的集教室、教师周转房、学生宿舍为一体的多功能综合楼，总建筑面积约2.7万平方米，其原初步设计于2020年底获发改委批复并计划2021年开展EPC总承包招标，但在2021年秋学期开学时，因五象校区的招生情况较为乐观，已交付使用的一期二期工程学生宿舍入住率基本已达上限，三期工程设计初衷已无法最大程度满足学校发展目标，故为满足学校招生需求和中长期发展规划，三期工程于2022年开始着手将拟调整其部分建筑功能，改造成一栋学生宿舍楼。因涉及改变项目建筑功能、面积和工程总投资，在项目申报过程也是举步维艰，面临如项目建筑功能及面积是否满足整个校区的规划设计条件、是否满足教育部关于新建高校指标规定，减少的教室、教师周转房面积增加的学生宿舍造成总投资超出原批复初步设计概算10%以上、跨越新冠肺炎疫情管控到放开阶段政府投资项目审批严格及财政紧缩等问题。

如何合法合规地根据广西开放大学发展需求对五象校区三期工程建设内容进行重新立项变更，首先必须谨记原则底线，即切忌未批先建、未批施工，原因在于项目拟进行重大变更，学校主管部门教育厅、项目审批部门自治区发改委、政府财政投资管理部门自治区财政厅必然会安排专人进行实地调研、查看工程地块现场情况，就上级部门而言，最担心最忌讳的情况之一即是下级单位未经请示汇报擅自实施，即使三期工程原初步设计早在2021年已获批，但在未完成施工许可证办理前，地块一直处于场地平整状态，如此也为后续上级部门收到学校申请工程建设内容变更申请后组织专人勘查现场保留了回旋余地和调整空间；其次，学校充分关注政策法规变动，在得到上级主管部门核准同意和合法合规的前提下，加强与行业企业和社会力量的沟通合作，拓展校外资本支持，多措并举筹措落实工程项目建设资金，通过积极向上级部门申报政府专项债券、与合作银行签订贷款意向书、根据政策通过自治区教育厅等主管部门申请外资银行贷款等措施，从学校外部通过各种可能的渠道积极申报全力筹集工程项目建设资金，并通过校内预算安排在保证学校正常运转和教职工工资福利的前提下，利用好生均拨款和招生收入，在自有资金有限的不利条件下，通过预算倾斜为三期工程建设全力筹措所需经费；第三，三期工程拟重新立项明确以学生宿舍为出发点，以近几年学校快速发展和招生情况乐观导致学生宿舍不足的矛盾为事实基础，突出工程建设的必要性紧迫性，详述工程产生的社会效益和价值可短期内尽快实现，为立项获批了争取上级的重视和认可；最后，三期工程建筑功能及面积的改变在校内办公系统进行了充分的意见征集，在学校教代会、党代会等大型会议通报工程进度，广泛听取不同意见，让每一位教职工参与到工程前期工作，提升教职工的管家意识和归属感，做到重大决策大家参与，团结一心办大事，同时优化项目设计，强化人才队伍建设，提升项目管理能力，对于新建工程项目而言，需考虑满足学校发展需求的前提下，采购有资质的设计单位对三期工程进行充分设计和论证，满足自然资源局等工程属地主管部门对项目用地条件、规划设计条件等要求，考虑到学校工程管理专业力量较为薄弱，通过引入全过程工程咨询，在项目立项阶段聘请第三方过程专业力量对工程建设全过程进行科学化精细化管理，从项目起步至顺利交付全程保驾护航。

4"结论

通过上述案例中的措施可以看到，在经济增长放缓的背景下，高校新建工程项目申报必然面临诸多困难挑战，但只要立足现实，明确目标，创新思路，各高校通过结合实际情况，突出自身优势、专业特色、项目特点，积极向上级主管部门和审批部门汇报沟通，紧跟政策法规变动，调研了解摸清市场环境舆论，加强与社会力量合作，多措并举筹措落实项目建设资金，应对好高校新建工程项目推进过程中可能遇到的各种挑战，亦可在激烈的竞争中脱颖而出、实现高校的可持续发展，在新时代背景下为我国高等教育事业发展贡献力量。

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