中国NGO国际化的现状、挑战与对策

2014-06-24杨义凤

湖南师范大学社会科学学报 2014年3期

摘要：传统官方对外发展援助的局限、海外中资企业社会责任需求的增加、全球公民社会和公共治理时代的到来为中国NGO国际化提供了重要发展机遇。适应形势的变化，中国扶贫基金会、中国红十字会、中国青少年发展基金会、全球环境研究所等NGO已经开始在海外开展项目，迈出了国际化的第一步。接下来，如何更好地为受援群体服务、提高中国NGO国际化的效率和影响力是必须要解决的问题。面对挑战，在实证研究的基础上，围绕NGO的核心价值、组织能力与支持体系建设三个方面提出了中国NGO国际化的对策建议。

关键词：NGO国际化；现状；挑战与对策

作者简介：杨义凤，清华大学公共管理学院NGO研究所博士后，助理研究员（北京，100084）

一、引言：中国NGO国际化的重要机遇

随着中国NGO的发展壮大，走出国门关注全球问题、参与全球治理，在国际事务中发挥作用是必然趋势，这是由NGO的公益性、非营利性、志愿性等内在价值决定的。外在环境上，传统官方对外发展援助的局限、海外中资企业社会责任需求的增加、公共治理时代的到来给中国NGO国际化提供了广阔的发展空间。

首先，传统的官方对外发展援助方式面临越来越严峻的挑战。批评者认为，大量的官方援助与援助国自身的商业利益捆绑，一方面是官僚化导致的效率低下，另一方面是“自上而下”的发展援助很少能够惠及穷人，却容易使受援国的政治和经济精英获益致富。①为了提高对外发展援助的效率并促进公平，国际各主要援助大国都积极吸纳NGO等民间力量的参与。例如，美国的对外援助中，大约有41%的海外发展援助资金是通过私人志愿组织这一渠道来执行的，在英国这一比例也约为12%。{2}相比之下，中国的对外援助很少通过NGO进行，NGO走出国门开展项目的案例也非常有限，在与政府发展援助的合作方面，有着广阔的发展空间。

其次，NGO在跨国公司与东道国的投资谈判中扮演着越来越重要的角色，使原来的双向谈判变为跨国公司、东道国与NGO之间的三方谈判。NGO的参与使投资环境变得更加复杂，增加了未来的不确定性，1980年代中期，NGO不断向跨国公司施加压力，迫使200家美国公司和60家英国公司从南非撤离。{3}国际范围内，NGO已经成为推动跨国企业履行社会责任的重要压力来源。对海外中资企业而言，这就迫使它们学会与NGO打交道，它们需要NGO特别是来自中国的NGO在海外为它们提供履行社会责任的平台。从国际经验来看，NGO在促进企业社会责任建设方面，诸如制定行业标准、推广责任理念、加强战略合作、开展国际交流等问题上，也的确发挥着不可替代的作用。{4}

第三，随着新公共管理时代的到来，NGO在国际政治、经济、社会事务中无疑发挥越来越重要的作用。在市场失灵和政府失灵广泛存在的当下社会，NGO在一定程度上改善了公共产品和服务的质量，进而有机会改变公共政策，以改善公共管理的绩效。特别是当面对环境、卫生等领域的一些公共问题时，各国NGO表现得尤其活跃。例如，作为国际NGO的“绿色和平”，掌握世界各地大量的环境信息，受到各国政府和联合国的重视，在推动全球气候谈判的进程和全球环境治理模式由国家中心主义向多元中心转变的过程中起到重要作用。

二、中国NGO国际化的现状与特征

抓住国际化的发展机遇，中国扶贫基金会、中国青少年基金会、中国红十字会、全球环境研究所等中国NGO已经在海外多个国家开展项目，这些项目涵盖医疗健康、教育、紧急人道主义救援、环境保护等多个层面，迈出了国际化历程中具有实质意义的一步。这些项目所依托的资源、倚重的方法各有不同，总体上代表了目前中国NGO国际化的较高水平。

第一，紧密与中资企业海外社会责任相结合开展国际化任务。中国NGO开展海外项目的国家，大多是中资企业比较活跃的国家，或者是受到当地海外中资企业的捐赠之后才去往该国家开展工作的，如2008年，中国扶贫基金会接受中石油（苏丹分公司）60万美元的捐赠之后援建苏丹阿布欧舍友谊医院；{5}2011年，中国青基会在非洲援建希望小学的主要捐赠人“世界杰出华商协会”的会员单位也大都是海内外知名的中资企业；{6}2009年，全球环境研究所在老挝的沼气项目是在中水电的资助下进行的；{7}中国红十字会的募集的善款也有相当比重来自于企业。{8}

与海外中资企业的社会责任战略紧密结合，一方面有利于中国NGO募集海外项目的资金，另一方面可以帮助海外中资企业搭建履行社会责任和回报当地社会的平台，是两全其美的事情。事实上，许多海外中资企业在企业社会责任方面不善长、不专业，招致外界的诸多批评。比如，中石油尼罗河公司曾在苏丹修建过不少的道路桥梁，但没有多少当地人知道这是中石油做的好事；他们还援建了一所医院，但因为无人接收而不能交付使用，在闲置的三四年时间里，每年还要花几十万美元进行维护。{9}类似的案例并不在少数。中资企业海外社会责任的履行需要中国NGO的协助。

第二，加入既有国际NGO网络开展国际化任务。依托国际NGO网络开展国际化任务，可以充分利用既有的网络获取信息、传递资源，减少国际化项目过程中的风险和不确定性，提高项目管理和运营的效率。目前，依托既有国际NGO网络开展国际化任务较好的是中国红十字会和全球环境研究所。

红十字会的分支机构遍布世界各国，是网络体系发达的全球性国际组织，中国红十字会与国际红十字会和其他国家/地区的红十字会建立了良好的合作关系，在国内也有完善的组织结构体系，国际援助能够通过既有的网络系统顺利到达受助人群。例如，2011年，朝鲜遭受严重水灾，导致粮食欠收。应朝鲜红十字会要求，中国红十字会向朝鲜红十字会提供价值30万人民币6000箱方便面食品援助。此次援朝任务，总会委托辽宁省红十字会负责方便面的采购、报关及运输等工作，与朝鲜新义州市一江之隔的丹东红十字会承担了具体工作。{10}

全球环境研究所的国际化项目多是在国际NGO的资助与合作下进行的，前者如2005年全球环境研究所在斯里兰卡开展了沼气与有机农业项目，是在美国能源基金会等国际NGO的资助下开展的。{11}成立于2004年的全球环境研究所历史较短，规模也不大，2012年的总收入为598万元人民币。其中，这些资金的95%来源于布莱蒙基金会、福特基金会、洛克菲勒兄弟基金会、能源基金会、世界自然基金会、世界资源研究所、国际生物碳研究所、环境发展与国际问题研究所等国际NGO。{12}长期与国际NGO打交道，全球环境研究所的国际视野和组织实力都在不断提升。

除此之外，中国扶贫基金会的国际化项目也开始尝试过国际NGO的合作。例如，2005年，中国扶贫基金会通过“国际美慈”的援助渠道向印尼海啸灾区捐赠了4438万美元的药品；同年与伊斯兰救援国际一起开展的巴基斯坦地震灾后需求调研，并捐赠了价值30万元的物资；2008年，中国扶贫基金会的标志项目阿布欧舍友谊医院的援建工作有苏丹“比尔特瓦苏慈善组织”的参与。{13}但从总体上来说，中国扶贫基金会依托既有国际NGO网络开展的工作还比较少，合作还处于较浅的层面，尚未融入国际NGO的生态系统。

第三，尝试运用现代慈善理念和方法解决问题。与传统慈善“施恩不求图报”的思维模式不同，现代慈善主张“授人以渔”，参与、倡导、能力建设、市场化手段是比较常见的现代慈善理念和方法。为了实现可持续发展，许多NGO开展的国际化项目一般周期较长。但是，由于中国NGO国际化才刚刚起步，受资金和人力等方面的制约，中国红十字会、中国青少年发展基金会等“中”字头社会团体和公募基金会的海外项目仍然以一次性捐赠、援建项目为主，项目周期较短，后续投入相对不足，对现代慈善理念和方法的运用处于尝试阶段。在这种情况下，保证项目可持续运营的主要措施是做好配套服务，或者选择有后期运营保障的地区开展工作。如2012年中国青少年基金会在肯尼亚援建4所希望小学并为其配置雨水收集系统、太阳能照明系统和课桌椅等教学设施；2011年援建布隆迪的5所希望小学则通过与当地教育机构的协调，以项目协议的形式向对方提供课桌椅、黑板等教学设施。{14}2008年，中国扶贫基金会援建的苏丹友谊医院选址在中国医疗队援苏工作的医疗点，通过援苏医疗队的力量，规范医院的管理和后期运营。

相比之下，中国NGO在海外较好地运用现代慈善理念和方法解决问题的是全球环境研究所。全球环境研究所致力于农村可持续发展、生物多样性保护、能源和气候变化、环境治理以及国内外NGO合作等领域的工作，其宗旨是利用市场机制和政策建议解决环境问题，力求社会、环境和经济效益多赢。在云南取得沼气和有机农业项目的成功经验后，全球环境研究所于2005年首次走出国门，选择在斯里兰卡推广沼气项目。从2005年到2008年，全球环境研究所先后在斯里兰卡成立项目办公室、派出专家在当地推广沼气技术并培训能够独立施工的技术骨干、与当地政府沟通获取资金支持建立沼气修建基金、孵化“斯里兰卡绿色沼气发展有限公司”、帮助当地农户成立农民合作企业开发有机蔬菜的生产和销售，以商业运营的方式实现可持续发展。{15}

第四，适时进行战略规划和组织结构调整。随着国际化任务的开展，中国NGO开始着手进行战略规划和组织结构调整。其中，明确提出要发展国际化任务的是环境研究所和中国扶贫基金会。全球环境研究所在成立之初便将主要目标之一定位为在中国以外的发展中国家推广以市场为导向的解决环境问题的模式，特别是将发达国家成熟的环保模式，经过全球环境研究所的本土化、降低项目实施成本之后，再输出到周边的发展中国家。中国扶贫基金会的全球化战略要开始的稍晚一些，2007年4月，中国扶贫基金会五届三次理事会决定：“调查研究周边国家情况，择机进行国际化扩张”，提出了“向筹资型基金会转变和国际化发展”的总体发展战略。

明确的战略规划可以减少项目的随意性，是中国NGO有序开展国际化任务的前提，根据战略规划和任务目标调整组织结构，提高资源配置的效率是中国NGO国际化能力提高的重要步骤。目前，虽然中国NGO国际化尚未发展出成熟的组织体系，但相关的组织结构调整已经在进行。例如，全球环境研究所2006年在斯里兰卡设立的项目办公室、中国扶贫基金会2009年成立的“国际发展项目部”、中国青少年基金会2011年成立的“非洲部”。组织结构的调整是国际化过程中的重要一环，项目办公室或项目部的设立可以有效协调海外资金筹集和项目执行中的遇到的各种问题。

三、中国NGO国际化的挑战

中国NGO国际化的过程并不十分顺利，走出国门以后，在如何更好地为受援群体服务、如何提高国际化的效率与影响力等问题上面临一系列挑战。例如，由于缺乏前期调研和手续准备，中国扶贫基金会在物资出关、运输、材料清关方面遇到一系列的困难，特别是物资到达所在国之后，关税谈判不顺利，出关手续繁琐，物资滞留港口几个月，不仅带来清关费用的提升，而且延误了工期。由于项目多以一次性捐赠、设施的援建为主，项目周期较短，中国扶贫基金会、中国青少年基金会等NGO与当地居民的互动较少，资源动员能力有限，项目影响力和可持续发展后续乏力。由于企业资助计划的突然改变，全球环境研究所不得不放弃进行到一半的“规范中国木材企业海外开发行为项目”；类似的，为了规避善款不能及时到位的风险，中国青少年基金会在非洲的希望小学项目缺乏中长期规划，不得不提出“项目跟着资金走”的临时应变策略。由于缺乏及时的信息披露，中国青少年基金会在非洲的希望小学项目遭遇国内媒体和公众的口诛笔伐，质疑项目捐赠者“世界杰出华商协会”与中国青少年基金会双方存在商业合作、从中渔利，舆论环境极为不利。同样的，中国红十字会也因为组织透明度不高、组织体系带有浓厚的行政色彩等原因饱受诟病。这些挑战各有不同的表现形式，概括起来，主要包括价值观、支持体系与组织能力三个方面。

第一，价值观方面的挑战。每一个专业领域的活动，皆有相对应的国际主流价值存在，NGO在走向国际社会时，必先了解当前国际主流价值，否则很难真正融入其他国际组织，也无法引起国际社会对本国的正面认同和积极评价。{16}目前看来，中国NGO海外执行项目，还是以一次性捐赠、援建项目为主。中国红十字会的紧急人道援助是如此，中国扶贫基金会对苏丹友谊医院的援助是如此，中国青少年基金会在非洲援建希望小学也是如此。这些项目的普遍特征是周期较短，与当地居民的互动不足，相比主流国际NGO近年来在发展中国家开展的活动有较大的区别。或许这与中国NGO国际化起步阶段经验不足、资金匮乏等因素有关，但同时这也是价值观方面的挑战。

第二，支持体系方面的挑战。中国NGO国际化首先要解决的问题便是资金问题。理想状态下，中资企业、中国政府、社会公众都可能成为中国NGO国际化的支持者，但是相比国内项目，中国NGO国际化项目的捐赠者相对单一，目前看来中资企业是最重要的捐赠者，政府部门虽说已经开始逐步认识到资助NGO开展对外援助的意义和价值，但与NGO在此领域的合作尚未正式开始。基于中国还是发展中国家的事实，普通公众在遇到国际紧急人道主义援助的需求时捐赠的积极性较高，平时则缺乏热情，甚至会对在非洲援建希望小学等公益项目表示不理解和质疑。因此，一方面是资金匮乏制约国际项目的开展，另一方面是资金来源单一，由此带来资源依赖性、资金可持续性等方面的风险较高，全球环境研究所因为资金问题不得不终止进行到一半的项目、中国青少年基金会采取的“项目跟着资金走”的临时应变策略都是资金支持不力的表现。由于缺乏长期稳定的资助，许多中国NGO不愿也不能做长期规划，国际化项目具有很大不确定性。

除资金支持以外，政策支持、NGO之间的同伴学习也是重要的支持机制，而这两方面是中国NGO普遍面临的重大挑战。政策支持方面，国际NGO依据国内法设立，中国NGO走出国门之后的活动规则，诸如物资出关、税收减免、资金募集方式、在海外设立办事处或分支机构的依据等都需要依照国内相关的法律法规进行，但我国还没有涉及到NGO参与国际事务的法律法规，政策环境的不确定性是中国NGO普遍面临的重大挑战之一。同伴学习方面，目前已经开始国际化任务的几家NGO之间缺乏联系与合作，导致在信息、经验、教训等方面缺乏同伴学习，在政策倡导、资源动员等方面影响力有限，掣肘中国NGO国际化的深入开展。

第三，组织能力方面的挑战。NGO组织能力的高低直接关系到项目运营的好坏，关系到捐赠人的后续捐赠意愿，关系到NGO的生存与发展。中国NGO国际化过程中虽然也进行了组织战略和组织结构的调整，但总体而言，仍然面临组织能力不足的挑战。组织能力不足首先表现在专业人才的匮乏上。虽然中国NGO在国际化过程中大都进行了组织结构的调整，但这些部门的专职员工数量较少，如中国扶贫基金会的“国际发展项目部”专职工作人员只有3人，中国青基会非洲部的专职工作人员只有2人。这些刚刚成立的部门在内部职责分工、工作实施规划、筹资能力、项目协调能力等方面还有很长的路要走。

在组织管理方面，目前中国NGO国际化的实践仍然缺乏必要的信息披露，尚未建立起公开透明的问责体系，年报与新闻报道是目前最主要的信息披露渠道，并且多以大事记的形式记录项目流程，项目开展的依据、资金使用明细、项目完成后的评估等详细信息缺失严重，这直接影响到组织的公信力。例如，在非洲希望小学问题上，面对媒体和公众的质疑，中国青少年基金会邀请北京大学法学所非营利组织研究中心对“希望工程走进非洲”的合法性、正当性等进行评估；邀请普华永道对项目财务收支进行审计，对项目内控程序进行鉴证。{17}这些被动的、事后补救措施虽然一定程度上起到弥补作用，但仍然给中国青少年基金会的信誉和形象带来损失。

四、中国NGO国际化的对策

针对这些挑战，围绕价值观、支持体系与组织能力建设三个方面，本文提出中国NGO国际化的三条对策建议：吸取参与、赋权等现代慈善价值理念，开展中长期服务，为受援国当地居民带来可持续的改变；完善中国NGO国际化的支持体系，建立政府、企业与NGO跨界合作的平台；加强NGO的组织能力建设，做到项目管理的透明化和项目运营的专业化。

第一，吸取参与、赋权等现代慈善价值理念，开展中长期服务，为受援国当地居民带来可持续的改变。我们并不反对中国NGO以短期服务项目入手介入受援国，事实上，在中国NGO国际化的起步阶段，由于经验、资金、能力等方面的制约，从短期服务项目入手开展国际化任务是一条风险较小的途径。从国际NGO的发展历程来看，许多国际项目的执行也是从短期服务特别是紧急救援类项目开始的，例如，2008年的飓风为国际NGO进入缅甸打开了一扇门，很多国际NGO借此在金三角地区设立办事处，从而扎根生存下来。{18}但在提供一些基本服务之后，如中国青少年基金会在给非洲国家建设希望小学之后，能否在与当地民众的互动中，从教学理念、学习态度、父母观念等问题入手，从根源上解决当地教育资源匮乏、教育水平不高的问题，这是关系到项目能否实现长远发展和带来较高影响力的关键因素。并且，正是在长期发展项目中、在与受援国当地居民的长期深入接触中，更容易了解当地民众的真正需求，从而发挥民间援助的灵活性等优势，也更容易培养出与当地民众的互信和友谊，发挥NGO外交的独特优势。否则，无论是对受援国的居民的生存状况还是对中国国际形象的提升，都难以产生深刻影响。

第二，完善中国NGO国际化的支持体系，建立政府、企业与NGO跨界合作的平台。针对目前中国NGO资金匮乏、资源过于依赖海外中资企业的挑战，本文认为，中国NGO应当积极探寻与海外中资企业合作的更广泛途径，拓展双方之间的共享价值。具体来说，明确海外中资企业的任务、目标和需求，以NGO的灵活性和专业性为受益人提供服务，满足捐赠人关于效率和影响力方面的要求；以调查、咨询等方式为海外中资企业提供各项关于社会责任的规范和建议，帮助其搭建履行社会责任的平台，是拓展共享价值的有效途径。

资金来源的多样化可以有效降低资源依赖带来的挑战。中国NGO的国际化不仅需要海外中资企业的资助，而且需要积极拓展资金来源，探寻与本国政府合作的可能性。在官方援助中纳入NGO的参与，可以提高援助效率和影响力，有时更容易被受援国国民接受。国际范围内，NGO在外援机制较成熟的国家中起到越来越大的作用。中国政府也已经开始吸纳NGO参与对外人道主义援助，例如，印尼海啸、日本地震中，中华慈善总会和中国红十字会是中国政府指定的接收社会捐款的NGO。对中国NGO而言，其国际化战略应该与政府的官方援助战略相结合，加强自身能力建设，积极扩展双方合作的可能性。

第三，加强NGO的组织能力建设，做到项目管理的透明化和项目运营的专业化。组织能力建设是中国NGO国际化的核心竞争力，一方面，中国NGO国际化项目相关的财务、决策等信息要做到及时披露，加强内部评估与监督，特别是项目的效率和影响力方面评估等，项目管理要做到公开、透明。另一方面，在项目运营的专业化方面，可以借鉴国际经验，发展出以市场机制为核心的方法来解决问题，并在此基础上确立不同项目之间相互支持的合作体系，以提高项目的可持续性。前者如国际美慈（Mercy Corps）发展出以市场驱动为核心的专业方法用来解决贫困问题，在市场上对不同的产业链环节进行干预，先后与农民、零售商、供应商、制造商、政府等机构合作，整合当地各个主体的资源，恢复或营造一个良好的市场，然后让社区成员卷入进来，在良性的经济循环中持续受益。{19}后者如凯尔国际（Care International）将女性贫困的解决看作是减轻贫困的重要方法，以此为核心，设计出女性生计训练、教育、医疗健康、领导力培训在内的不同的资助项目。{20}在中长期的发展项目中，相互支持的项目体系更能体现NGO相对于政府、企业等其他援助主体开展项目的灵活性和高效性，突出NGO的独特优势。

值得注意的是，项目管理和运营都需要专业人才，因此，专业人才对外的建设对提高NGO的组织能力也是非常必要的。对中国NGO国际化而言，除专业知识外，人才队伍的建设还需要具备广阔的国际视野、丰富的参与国际事务的经历、良好的语言沟通能力等。

注释：

①高飏：《发展援助，NGO和公民社会：矛盾中的探寻》，《中国发展简报》2011年12月20日。

②McCleary R M. Barro R J. Private Voluntary Organizations Engaged in International Assistance. 1939-2004. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly Journal，No.3，2008.

③David Levis and Paul Opoku-mensah，Policy Arena Moving Forward research agendas on international NGOs：Theory，Agency and Context. Journal of International Development，2006，18，pp.665-675.

④李智、崔校宁：《中国企业社会责任——基于三省千企调查和2S+2C框架的CSR影响机制与推进方略研究》，中国经济出版社，2011年。

⑤来自笔者对中国扶贫基金会国际发展项目部工作人员的访谈，访谈日期2013年1月10日。

⑥来自笔者对中国青少年发展基金会非洲部工作人员的访谈，访谈日期2013年3月22日。

⑦来自笔者对全球环境研究所工作人员的访谈，访谈日期2013年3月15日。

⑧来自笔者对中国红十字会对外联络部工作人员的访谈，访谈日期2013年3月13日。

⑨来自笔者对中国扶贫基金会国际发展项目部工作人员的访谈，访谈日期2013年1月10日。

⑩井田：《中国红十字会援助朝鲜30万元食品》，搜狐新闻，2012年1月18日。

{11}全球环境研究所2005年度报告（中文版），第7页。

{12}全球环境研究所2012年度报告（中文版），第2页。

{13}中国扶贫基金会国际发展部简报，2010年第5期，2010年11月。

{14}来自笔者对中国青少年发展基金会非洲部工作人员的访谈，访谈日期2013年3月22日。

{15}全球环境研究所2008年度报告（中文版），第12页。