乡村振兴视域下农民闲置宅基地退出的权利风险及防范对策

摘 "要：宅基地退出是拥有农村闲置地的农民将其宅基地使用权退回给农村集体，农民原来享有的宅基地使用相关权利消灭的法律行为。宅基地退出后农民将面临一系列权利风险，主要在于农民就业权、居住权和社会保障权面临风险等。究其原因主要在于，城乡二元体制的影响，宅基地退出机制不健全以及农民风险意识缺失。破除农民的权利风险，应破除城乡二元体制，建构城乡一体化发展体制；应制定《中华人民共和国宅基地法》，加强立法保障；应强化政府责任，加强宅基地退出风险监管；应加强风险教育，提升农民风险防范能力。

关键词：乡村振兴；农民；宅基地退出；权利风险；防范

中图分类号：F321.1 " " "文献标志码：A " " " " "文章编号：2096-9902（2024）22-0104-04

Abstract： Homestead withdrawal is a legal act in which farmers who own idle rural land return their homestead use rights to rural collectives， and the farmers' original rights related to the use of homestead are eliminated. After the homestead is withdrawn， farmers will face a series of rights risks， mainly due to the risks faced by farmers' employment rights， residence rights and social protection rights. The main reasons lie in the impact of the urban-rural dual system， the imperfect homestead exit mechanism and the lack of farmers' risk awareness. To eliminate farmers' rights and risks， we should eliminate the dual system of urban and rural areas and build an integrated urban and rural development system; the \"Homestead Law of the People's Republic of China\" should be formulated to strengthen legislative guarantees; government responsibilities should be strengthened and supervision of homestead exit risks should be strengthened; and risk education should be strengthened to enhance farmers' risk prevention capabilities.

Keywords： rural revitalization; farmers; homestead exit; rights risk; prevention

2024年中央一号文件提出，推进中国式现代化，必须坚持不懈夯实农业基础，推进乡村全面振兴。乡村全面振兴必须推动乡村产业高质量发展，而乡村振兴战略中产业兴旺目标的实现需要倚靠乡村产业高质量发展。农村建设用地的有效供给为乡村产业兴旺提供了土地资源支撑。农村闲置宅基地作为可资利用的乡村产业用地将为农村产业高质量发展提供有力的土地依托。农民退出闲置宅基地有可能在生产、生活上面临一系列的诸如就业、居住和社会保障方面的权利风险。正确认识并有效防治农民退出宅基地中存在的权利风险，对于保障失宅农民的合法权益，以及使农民退出闲置宅基地从而推动乡村振兴战略中“产业兴旺”目标的实现具有重要意义，“宅基地退出事关退地农民生活福祉，事关农村经济发展走向。[1]”

1 "乡村振兴视域下农民闲置宅基地退出的农民权利风险的内涵阐释

宅基地退出，是指拥有农村闲置宅基地使用权的农民自愿退出宅基地，将宅基地使用权退回给农村集体经济组织，农民原来享有的宅基地使用相关权利消灭的法律行为。宅基地“三权分置”下，宅基地退出包括2种情形：一是宅基地使用权消灭，农户依然享有宅基地资格权；另一种情形则是农户享有的宅基地使用权和资格权一并消灭。在全面推进乡村振兴战略中，乡村产业宜用地非常有限，闲置的农村宅基地则是乡村产业兴旺的重要的土地依托。从法学层面而言，农村退出闲置宅基地至少有可能面临就业权、居住权和社会保障权等一系列权利风险。风险可以分为显性风险和隐性风险。风险意味着不确定性，是实际结果对预期结果的偏离，偏离程度越大则风险越大。农民退出闲置宅基地意味着放弃了在农村居住和就业的土地保障，而进入城镇生活有可能面临就业居住等难以确定的风险。

“土地是财富之母[2]”，土地是农民的命根，自古以来农民守土重迁，农村宅基地长期以来承担居住保障功能。20世纪80年代改革开放以来，随着大量农民进城务工，不少农村宅基地被闲置，农村宅基地土地资源被浪费。随着新型城镇化战略和乡村振兴战略的实施，农村宅基地的财产功能逐步展现，“农村宅基地作为土地领域的重要部分其财产收益功能日益凸显[3]”。宅基地的财产权益往往要通过宅基地流转或农民退出宅基地而得到实现。不少农民进城务工，考虑到退出宅基地就意味着可能面临巨大的风险而不愿退出宅基地，而把宅基地及其上的房产作为“退路”而存在。因为即使在城市难以生存下去，但至少有宅基地以及承包的基本农田作为基本保障，农民进城务工居住就业和社会保障的风险很小的。农民退出闲置宅基地往往意味着退出自己世代在农村赖以生存的根基，将面临着在城镇生活难以预知的居住、就业和社会保障风险。

2 "乡村振兴视域下宅基地退出农民的权利风险及其缘由

2.1 "乡村振兴视域下宅基地退出农民的权利风险表征

2.1.1 "农民退出宅基地后就业权风险

就业权是具有劳动能力的劳动者通过劳动依法获取劳动报酬的权利。就业权是公民的一项基本权利，“人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障[4]”。国家长期免费为农民提供宅基地让其在宅基地筑屋而居。对于进城就业的农民而言，保留农村宅基地就是给自己保留一条退路，如果在城市就业、创业失败，还可以回到农村的宅基地及其上的房屋居住。如果农民退出宅基地及其房屋，意味着失去农村基本的居住依托，同时也意味着退出农业生产。农民自身素质不够高和职业技能的缺失使其在城市就业存在很大的风险。大多数农民工在城市从事的工作既脏且累，而且很不稳定，失业风险非常大。

2.1.2 "农民退出宅基地后居住权风险

衣食住行是每个公民最为基本的生活需求，农村宅基地为农民休养生息提供了基本的居住场所。在传统社会，农民凭借宅基地及其上建造的房屋繁衍生息，生生不息。新中国成立后，由于国家为农民免费提供期居住的宅基地，使得农民的居住权利得到充分的保障和实现。农民退出宅基地，意味着舍弃农村宽敞的居住环境而进入城镇购房或租房居住。城镇的商品房往往价格高昂，远超大多数农民的购买能力。农民退出宅基地得到的经济补偿通常非常低，相比较购买城市商品房来说，简直是杯水车薪。因此，农民退出宅基地及其上房屋，进入城镇后可能面临买不起房难以在城市居住，或者买的房子面积很小从而导致居住条件大幅降低的风险。

2.1.3 "农民退出宅基地后社会保障权风险

社会保障权是一项现代社会的公民基本人权。对于大多数农民而言，拥有宅基地意味着拥有包括养老在内的基本社会保障。农民即使年迈也可在宅基地上种些蔬菜瓜果，在承包地上耕种粮食，仍然能维持基本的温饱问题。对大多农民来说，退出宅基地往往也意味失去了农地为其提供基本社会保障。由于失去了农村宅基地对基本生活的保障，农民退出宅基地在城市打拼存在养老权、医疗保障权等社会保障权无法实现的风险。那些年老体衰无力再在城市打工又没钱在城市购房居住的农民工，由于没有养老保险难以在城市继续生活。而他们在农村的宅基地早已退出，这些人回到老家连基本的宅基地都没有了。在此意义上，退出宅基地后不少农民的社会保障权将面临很大风险。

2.2 "乡村振兴视域下农民权利风险形成的缘由

2.2.1 "受城乡二元体制的影响，退出宅基地农民城乡生活保障“两不靠”

长期以来，“我国城乡发展一体化仍存在着城乡二元结构、户籍制度和土地制度等障碍[5]”。城乡二元体制导致我国农民并未享有平等的就业、社会福利和社会保障待遇。农民的就业、居住和社会保障主要是通过包括宅基地在内的农村土地来实现的。在此意义上，包括宅基地在内的农村土地具有社会保障性质，承担农民居住、就业和养老等生活保障功能。虽然这种保障具有自然属性，保障水准较低，但宅基地和承包地对农民居住、就业和基本生活起到了一定的保障作用。农民退出宅基地后也必然失去宅基地及承包地对生活的保障。大量农民工涌入城镇打工，虽然他们在城镇居住、就业和生活，但并未纳入城市就业和社会保障管理体系，并不享有城镇居民的失业保险、养老保险、医疗保险等社会保障。因此，在乡村振兴进程中退出宅基地的农民就面临城镇居民的社会保障和农村土地的自然保障两边都靠不上的尴尬境地。

2.2.2 "宅基地退出补偿缺乏法律规制，农民宅基地权益受损

农民宅基地退出及其补偿事关农民生存和发展，关涉农民的切身利益，“农民在获得公平合理补偿的前提下退出闲置宅基地，可以为乡村振兴‘产业兴旺’提供充足的建设用地[6]”。虽然在《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》中都有关于宅基地规范的规定，但是对于宅基地所涉及的权利义务都是抽象的规定，缺乏一部规范宅基地各种法律关系的专门法律制度，缺乏宅基地退出补偿的法律规范。目前，宅基地退出主要依据各地的各种政策，一方面一些地方政府为了增加地方财政收入而增加建设用地指标，通过占补平衡方式积极引导农民退出闲置的宅基地；另一方面，一些地方政府为减少补偿成本，可能压低补偿的标准。实践中，宅基地退出补偿费一般都很低，而且“宅基地退出补偿的价格依据还存在较大的随意性、主观性与地区差异性[7]”。不少地方仅仅只是对宅基地上的房屋价值作出了些许补偿，而对宅基地使用权本身并没有补偿。宅基地退出补偿低导致农民宅基地权益受损，退出宅基地的农民进城务工抵御就业、居住和社会保障风险的能力变得更弱。

2.2.3 "农民认知能力有限，风险意识缺失

农民总体来看知识文化水平相对较低，认知能力相对较弱，风险意识相对较差。不少农民对退出宅基地可能导致的就业、居住和社会保障风险认识不足。农民退出宅基地的风险主要体现在：其一，在城市失业后难再就业的风险。农民退出宅基地后往往意味着退出农业生产，经济下行时期农民想再在城镇就业非常艰难。其二，退出宅基地农民将面临居住权缺乏保障的风险。租房居住的农民工存在失业后付不起房租的风险，“农户普遍认为宅基地退出存在风险，而这种高风险感知主要来自对居住保障的担忧[8]。”其三，退出宅基地农民在年老后由于没有养老保险存在养老的风险。退出宅基地的农民面临种种风险，最重要的风险是就业风险。不少农民对于退出宅基地后可能出现的风险往往认识不足，从而可能盲目地作出退出宅基地的抉择。

3 "乡村振兴视域下宅基地退出农民的权利风险的防范对策

3.1 "破除城乡二元体制，建构城乡一体化发展体制

防范农民退出宅基地后面临的权利风险，关键在于如下几方面。

第一，废除城乡二元体制下不合理的农村宅基地政策。城乡二元体制导致城市土地可以自由流转而农村土地禁止对外流转。农民离开宅基地进城务工可能面临就业、居住和社会保障等很大风险，而由于宅基地禁止对外流转导致宅基地的价值无法正常实现，宅基地难以为农民进城务工防范权利风险提供有力的经济支持。因此，必须在打破城乡二元体制的基础上，废除宅基地禁止对外流转政策，允许农村宅基地自由流转，逐步实现宅基地自由入市流转。

第二，建立全国统一的就业市场。打破城乡、身份和地区歧视，建立全国统一的劳动力市场，能够促进退出宅基地的农民有效融入城市就业市场。一方面政府就业政策坚持程序正义，让包括退出宅基地农民在内的农民享受平等的就业权，不得歧视农民工；另一方面应坚持实体公平，让适合弱势群体就业的岗位适当向退出宅基地的农民工倾斜。对于退出宅基地农民而言，只有在公平正义的统一的就业大市场中，才能享有公平的就业权，从而一定程度上防范进城就业的风险。

第三，建立城乡一体化社会保障体系。只有平等享有城乡一体化的社会保障，退出宅基地农民才能老有所有养、病有所医，农民退出闲置的宅基地才没有后顾之忧。城乡社会保障一体化，要求将新农保和城镇居民养老保险合并统筹，尽快构建城乡一体化社会保障体系。没有社会保障风险的农民将自觉退出闲置宅基地，从而为我国农村乡村振兴中“产业兴旺”目标提供有力的房地支撑。

3.2 "制定《中华人民共和国宅基地法》，加强立法保障

法律是治国之重器，良法是善治之前提[9]。在全面推进乡村振兴进程中，为了有力保障农民的宅基地权和有效引导农民退出闲置的宅基地，制定《中华人民共和国宅基地法》势在必行。该法应重点规定如下几点方面。

第一，明确宅基地退出的补偿原则。在确立行为规范与利益保障的前提下明确宅基地退出的自愿退出、依法补偿、公平补偿等原则。自愿退出原则将有利于农民对于是否退出宅基地作出理性的选择；依法公平补偿原则则有利于农民获得应有补偿，有利于夯实农民进城居住就业的物质基础为防范农民居住权风险增添物质筹码。

第二，确立宅基地退出的多元化方式。宅基地补偿通过立法中应确立农民可根据自己的实际情况，自愿选择现金补偿、住房补偿、社保补偿、就业补偿等多种方式进行补偿。多元化的补偿方式不仅有利于尊重退出宅基地农民的选择自由，而且有利于退出宅基地农民规避就业、住宅和社保风险。

第三，确立对宅基地退出农民的法律责任。法律责任是对侵犯他人权利的侵权主体的法律不利后果。应明确规范农民宅基地退出中侵权主体的侵权行为及其法律责任，对侵犯农民宅基地利益的行为予以严厉的法律制裁。

3.3 "强化政府责任，加强宅基地退出风险监管

政府应建立宅基地退出风险监管机制，有效降低农民退出宅基地的风险，保障农民合法的土地权益，“要保障进城落户农民土地等合法权益，鼓励依法自愿有偿退出[10]”。

第一，加强宅基地退出补偿监督，确保补偿及时到位。政府应积极加强监管，对补偿是否合法合理、是否按时按量发放到位进行有力监督。政府应加强农村新型社区建设，鼓励有需要的农民采取退宅换房的补偿方式；加强对置换房的监管，确保房屋工程质量，保障农民新居的质量和周边配套设施的完善，防范退出宅基地农民居住环境下滑的风险。

第二，加强劳动监察力度，加大对农民劳动权益的保护。如果退出宅基地农民进城务工就业工资得不到及时发放和有效保障，这些农民工可能连房租都付不起，可能面临基本的生存危机。政府应加强劳动执法监督力度，确保用工单位规范用工，确保工资按时发放，杜绝用工单位对农民工侵权行为的发生。

第三，加强就业技能培训，拓宽农民就业渠道。大多农民城市就业技能相对低下。政府应加强农民工的技能培训，政府可以给农民工发放职业技能培训券，充分利用现有培训机构进行各种职业技能的培训，增加农民在城镇就业的机会。

3.4 "加强风险教育，提升退宅农民风险防范能力

风险的防范源于对风险的认知，而风险的防范能力的强弱是防范风险的关键。有效提升农民退出宅基地的风险防范能力，可以从如下方面着手。

第一，应加强农民的风险意识教育，提升农民的风险防范意识和能力。加强宅基地退出政策及对全面推进乡村振兴意义的宣传，同时引导农民理性地看待宅基地退出风险，正确认识对宅基地退出的风险。政府相关部门应科学设计“农村闲置宅基地退出风险告知书”，引导农民退出闲置宅基地时应明确告知农民在宅基地退出后可能面临的风险有哪些，政府有哪些措施帮助农民防范风险，农民自己应采取哪些积极措施予以应对。

第二，相关政府部门对农民进行退出宅基地风险评估。对于拥有闲置宅基地的农民的职业技能、是否有能力在城镇购买房屋、是否购买社会保险等情况进行调查，对其是否退出宅基地进行评估。对于那些职业技能和经济条件差、无力在城镇购买养老保险的农民，基层政府和村委会应说服动员其不要非理性退出宅基地。

第三，应努力提升退宅农民风险防范能力。退出宅基地农民风险防范能力的提高，关键在于农民自身。退出宅基地农民应在政府积极引导下结合自身实际情况，对退宅后可能出现的风险有正确的预见。在社会主义市场经济条件下，退宅农民应增强市场意识，提升适应市场经济的能力。同时，退出宅基地的农民应积极参加培训，努力学习职业技能，提高生存技能。

4 "结束语

在全面推进乡村振兴进程中，农民退出闲置宅基地不仅能有效地缓解农村发展用地矛盾，而且能为乡村振兴战略“产业兴旺”的目标实现提供有力的房地依托。然而，由于受城乡二元体制和宅基地退出制度不够健全等因素的影响，农民退出闲置宅基地依然存在一系列权利风险。建构和落实科学合理的宅基地退出中失宅农民权利风险防范的法律机制，将有效促进宅基地闲置的农民自愿退出宅基地为乡村振兴中“产业兴旺”提供用地供给，从而有力促进乡村振兴战略目标的早日实现。

参考文献：

[1] 陈诺.宅基地退出的风险探析[J].福建警察学院学报，2016，30（5）：83-86.

[2] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第二十三卷[M].北京：人民出版社，1956：57.

[3] 公茂刚，吕淑玉.中国共产党农村宅基地政策变革及产权结构细分研究[J].经济问题，2021（7）：13-22.

[4] 360百科.世界人权宣言 第23条第1款[EB/OL].（2024－03－20）.https：//baike.so.com/doc/6734499-32379404.html.

[5] 张雅光.新时代城乡一体化发展的制度障碍研究[J].理论月刊，2021（10）：78-87.

[6] 丁德昌，赵佩芳.乡村振兴战略下宅基地退出中农民土地权益的法律保障[J].武陵学刊，2022，47（6）：67-73.

[7] 田静婷，朱彦.进城落户农民宅基地退出的路径选择与权益保障——基于陕西省4个村的实证调研[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2023，53（6）：158-166.

[8] 晋洪涛，刘巧娜.功能认知、风险感知与农户宅基地退出意愿[J].农业经济，2023（6）：101-103.

[9] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（3）.

[10] 习近平.加快建设农业强国推进农业农村现代化[J].新长征，2023（7）：4-11.