基于问题导向逐步推进永久基本农田全部建成高标准农田的思考

2024-12-31孙仪

智慧农业导刊 2024年22期

摘 "要：党的二十大报告明确要求，全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。该文从永久基本农田与高标准农田的关系出发，结合广东省A地区高标准农田项目的建设现状，对项目建设存在的问题进行逐一梳理；基于问题导向，以\"建设好、实施好、利用好、管护好\"高标准农田为目标，从多个角度对逐步推进永久基本农田全部建成高标准农田展开具体讨论，以期为推进高标准农田建设工作提供相关指引。

关键词：永久基本农田；高标准农田；耕地保护；粮食安全；实施路径

中图分类号：F323 " " "文献标志码：A " " " " "文章编号：2096-9902（2024）22-0086-05

Abstract： The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China clearly requires us to comprehensively consolidate the foundation of food security， fully implement the joint responsibility of the Party and the government for food security， firmly hold the red line of 1.8 billion mu of arable land， and gradually build all permanent basic farmland into high standard farmland. This article starts from the relationship between permanent basic farmland and high standard farmland， and combines the construction status of a high standard farmland project in a certain area of Guangdong Province to sort out the problems existing in the project construction one by one; Based on problem orientation， with the goal of \"building， implementing， utilizing， and managing high standard farmland\"， this paper discusses the gradual construction of all permanent basic farmland into high standard farmland from multiple perspectives， in order to provide relevant guidance for promoting the construction of high standard farmland.

Keywords： permanent basic farmland; high standard farmland; farmland protection; food security; implementation path

习近平总书记指出，“粮食安全是‘国之大者’”，关乎全局、关乎长远、关乎根本，关乎人民福祉。粮食安全离不开耕地，而高标准农田是耕地中的精华，在粮食种植稳产增产方面有着至关重要的支撑保障作用。高标准农田建设和改造提升，是提升耕地质量的重要抓手。加强高标准农田建设，逐步推进永久农田全部建成高标准农田，提高粮食生产能力，解决好吃饭问题，才能牢牢把握住粮食安全的主动权。本文结合广东省A地区的高标准农田建设情况，梳理了永久基本农田保护与高标准农田建设工作的存在问题，探索高标准农田建设的实施路径，并对逐步推进永久基本农田全部建成高标准农田的工作开展提出一些建设思考。

1 "永久基本农田与高标准农田的关系

粮食生产是国民经济的基础，耕地是粮食生产的基础。党的二十大报告指出，“全方位夯实粮食安全根基……牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。”党的二十大以来，全国各地纷纷出台各种政策，旨在加速推进“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”这项工作，以实际行动坚决落实国家战略决策。推进永久基本农田全部建成高标准农田，是在落实耕地用途管制的基础上对农田质量、基础设施、技术应用等方面进行提升，从而达到稳产增产、旱涝保收的目标，是确保国家粮食安全的重要举措，也是农业高质量发展的必然要求。

1.1 "永久基本农田强调耕地用途管制

基本农田是依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，永久基本农田是对基本农田实行永久性保护，“永久”是时间上的体现，是一种持续存在的状态，既包含了时间的无限期，又包含了数量的不减少；体现了国家对基本农田的高度重视，必须严格加以保护。永久基本农田是耕地的精华，强调是耕地的用途管制和种植要求，经依法划定后的永久基本农田，任何单位和个人都不得擅自占用或者变更其用途，必须保有足够的数量，是红线更是底线。

1.2 "高标准农田强调农田质量提升

高标准农田，是指田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农电配套、宜机作业、土壤肥沃、生态友好，以及抗灾能力强，与现代农业生产方式和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产的耕地。高标准农田既包括经过整治的原有基本农田，也包括经整治后划入的永久基本农田，“高标准”强调的是农田质量的高标准和农田设施的高标准，是通过实施农田基础设施建设和农田地力提升工程后实现的，能达到旱涝保收、高产稳产的高质量耕地。

2 "现状及存在问题

2.1 "现状梳理

2.1.1 "永久基本农田现状

以A区为例，该区永久基本农田面积约18.5万亩（1亩约等于667 m2，下同），图斑总数约18 000块，全部位于三调耕地内，相对集中连片的地块主要分布在区域的北部和东南部。

2.1.2 "高标准农田建设现状

1）高标准农田建设情况。截至2024年，该区高标准农田建设项目已竣工面积约43.7万亩，其中新建工程约41万亩，补建工程约0.37万亩，改造提升工程约2.3万亩，高效节水工程约0.06万亩；正在施工面积约1万亩，其中新建高标准农田约0.17万亩，改造提升高标准农田约0.88万亩；已设计未施工项目约2.5万亩，其中补建高标准农田约0.13万亩，改造提升高标准农田约2.4万亩，建成面积占全市已建面积的三成以上，按时高质量完成了市级下达的建设任务。该区农田建设工作持续走在全市前列，预计提前1个年度完成“十四五”建设任务。

2）未建高标准农田情况。从数量上看，该区永久基本农田面积约18.5万亩，其中未建高标准农田的永久基本农田面积超过3万亩，包含了可建设、条件建设和不具备建设条件三大类。其中条件建设的未建高标永久基本农田，包含了现状非耕地、地力不足、水源保障度低、道路通达度低、田块细碎及其他情况，其中现状非耕地的地块需先恢复为耕地后，再实施高标准农田建设；不具备建设条件的未建高标永久基本农田，则包含政策规划管控、现状非耕地且不具备恢复条件、地力差、无水源保障、道路通达度低、田块细碎及其他情况。从布局上看，各镇街的永久基本农田未建高标图斑面积及分布差异较大，存在不同程度的图斑细碎化现象。

2.2 "问题总结

2.2.1 "永久基本农田存在问题

1）图斑细碎分布零散，基础条件差。该区未建高标准农田的永久基本农田面积超过3万亩，从分布情况上看，地块零散分布在全区13个镇街的243个行政村内。经初步筛查，细碎永久基本农田图斑①面积约7 900亩，其中5亩以下细碎图斑面积约2 870亩，个数约1 700余个；5亩以上、15亩以下细碎图斑面积约5 000亩，个数约1 100余个。结合该区的高标准农田建设规划，项目选址原则上考虑单片地块面积不小于50亩、相对集中连片的农田。早期的高标准农田建设选址秉承先易后难的原则，目前剩余未建高标的永久基本农田连片率很低，多是村前屋后的小田块，或受村道、水系分割呈线状分布，田块面积小且分布零散；部分田块位置偏远，交通通达度及建设基础条件差。

2）“非农化”“非粮化”现象突出。高标准农田原则上全部用于粮食生产，永久基本农田要重点用于粮食生产，但区内仍存在不少的永久基本农田实地种植非粮食作物，如蓝莓、香蕉、百合花等经济作物，或发展养殖业、开展其他非农化建设等，地块的整改处置需考虑土地承租期、村民阻力、资金投入等多种因素，在实施层面上，这一部分的永久基本农田想推进高标准农田项目还是有较大的阻力和实施难度。

2.2.2 "高标准农田建设工作存在问题

1）建设工程单一。早期建成的高标准农田，由于资金投入有限，在建设过程中重硬件基础、轻软件配套，建设重点更多是集中在灌溉与排水工程、田间道路工程等有形的实体工程建设上，忽视了土壤改良、土壤培肥、现代化技术引进等无形软件的投入，高标准农田建设只能算是高标准基础设施建设，建设工程单一，未真正达到综合配套的要求；而且部分地区因资金有限，只能选择在重点区域进行建设，基础设施工程无法覆盖整个项目区，导致“断头路、断头渠”的现象仍存在。

2）建设质量偏低。部分高标准农田因地块受各种因素分割，田块分布零散、细碎化现象突出，建设工程未对耕地作布局优化及田块规整处理，因此建成的高标准农田零散的情况并未得到有效改善，无法为所在区域发展规模化、机械化种植提供基础的土地条件，高标准农田建设质量偏低。传统的土地耕种模式，加之耕地碎片化、耕地质量不高、耕作层浅薄、有机质含量低等问题并未得到有效的改善，农户耕作投入成本高，产出效益低，打击了农户的种植热情。

3）建后管护利用情况不佳。在实地考察中，高标准农田存在着不同程度的基础设施老化、设施损毁等情况，由于长时间存在管护责任不明、管护资金不足、管护措施缺乏等情况，未能及时对损毁老化的基础设施进行维护修复，导致部分基础设施出现“带病”运行，存在不进水、不通电、设施损毁等情况，无法满足农户的基本耕种需求；部分地块甚至出现丢荒、撂荒的现象，与高标准农田的建设初衷不相符合。

4）高标准农田待建任务艰巨。以A区为例，该区未建高标的永久基本农田超过3万亩，地块分布零散，各镇街未建区域面积差异较大。由于未建区域大多是前几轮高标准农田建设任务选址剩余的地块，普遍存在基础条件差、实地非粮化种植、地形复杂水源不足等工程不易实施的情况（图1）。新时期的高标准农田建设，不仅要保数量，更要保证质量，建设内容也不再是单纯的完善农田水利设施，而是需要更加注重提高粮食产能、提升农田抗灾防灾能力，提高灌溉效率和节水能力等工程的实施。在此基础条件下，推进全区永久基本农田全部建成高标准农田工作，建设任务重、施工难度大、建设成本攀升，对工程设计、资金投入和工程质量等都将是极大的考验，建设任务十分艰巨。

图1 "未建高标永久基本农田外业核查情况

3 "实施路径与相关思考

3.1 "实施路径

为实现把永久基本农田全部建成高标准农田这一目标，贯彻落实国家的决策部署，需探索科学合理的实施路径，主要考虑以下5个阶段。

前期摸查阶段。首先要摸清基础底数，逐地块开展实地调查工作，包括地形、土壤、水源和排灌条件等，分析各地块开展高标准农田建设的可行性，将平原地区、具备水利灌溉条件地区符合立项的永久基本农田全部纳入项目储备范围，形成项目储备库，做到应储尽储。

实施方案编制阶段。根据前期调研结果确定高标准农田新增范围和改造提升范围，明确建设标准及建设内容，结合实地情况及区域特色划定建设分区，落实具体建设项目；充分挖掘地域特色，打造区域农业精品工程，落实资金来源、明确建设时序并细化建设优先序。

项目立项、规划设计阶段。在实施方案的基础上，结合区域年度资金安排及项目建议书申报项目立项。立项审批后，按照高标准农田建设相关行业标准和技术要求，开展规划设计及预算编制，明确各类工程建设内容和技术参数，计算各类工程量，编制预算及设计成果。

项目实施阶段。按照设计成果及施工计划，逐节点、分批有序推进具体项目建设，实施一批，验收一批，投产一批。

验收管护阶段。项目竣工后由主管部门按相关标准逐级验收，验收后及时上图入库，纳入全省高标准农田“一张图”管理。同时加强各部门工作协同，明确管护主体、压实管护责任、实行动态监管，确保建设完成的高标准农田工程能长期有效利用。

3.2 "相关建设思考

2023年中央一号文件提到，要“加强高标准农田建设，制定逐步把永久基本农田全部加成高标准农田的实施方案”。结合A区的永久基本农田保护情况、高标准农田建设现状及存在问题，以“建设好、实施好、利用好、管护好”高标准农田为目标，提出以下5个方面的建设思考。

3.2.1 "优化田块布局，图斑灵活管理

优化调整永久基本农田布局。对划定不实的永久基本农田进行全面摸排，查清核实存在的“上山”“下水”“进村”“入户”情况，分批分情况整改处理。属于数据启用时点后违法违规占用破坏永久基本农田的，坚决落实整改查处，恢复原种植条件；属于数据启用时点前已形成的违法违规占用行为，及时做好台账梳理，建设永久基本农田优化拟调整图斑数据库。结合政策指引，推进划定不实的永久基本农田保护红线调整，优化区内永久基本农田布局，全力解决耕地和永久基本农田零散的问题。同时，加大力度推进全域土地综合整治、耕地恢复等项目，补充有效耕地面积，验收后的优质耕地优先纳入永久基本农田储备区管理，为永久基本农田布局优化调整提供补划来源。针对永久基本农田的“非粮化”问题，应加强宣传，使群众认识到粮食生产的重要性，逐步引导农户恢复粮食生产，同时避免出现新增“非粮化”行为。

因地制宜推进细碎图斑管理。在项目开展过程中，经内、外业核查后筛选出的不具备建设条件的永久基本农田，特别是其中“田块细碎”的区域，可结合《G市细碎永久基本农田保护利用工作指引》的相关要求，对细碎的永久基本农田进行灵活化保护利用，不纳入新建高标准农田的建设范围。充分利用其面积小、分布零散、可塑性强的特点，就地建设“一米菜园”、教学研学基地、农业口袋公园和蔬菜公园等，在满足耕地保护及种植要求的基础上，扩大受众群体及使用范畴，因地制宜制定细碎永久基本农田保护利用方案，落实永久基本农田保护。部门之间做好充分衔接，分工协作、共同推进高标准农田建设及耕地保护工作。

3.2.2 "建改并举，夯实稳产“耕”基

推进高标准农田建设，结合下达的建设任务，新建项目与改造提升并举，考虑与原有高标农田区域进行连片整理，加强农田的碎片化治理，以建设满足大型机械生产的规整田块为目标，推高填低、截弯取直、小田并大田。

坚持基础设施建设与地力提升工程并重。优先将相对集中连片的未建高标永久基本农田，建设成为高标准农田，完善农田灌排系统，修沟渠、建泵站，推广节水灌溉技术，提高水资源利用率；因地制宜设置明沟、暗管、排水井等工程措施满足田间排水；完善田间道路建设，结合地形、沟渠布置或整修机耕路、生产路，按需设置下田坡道、管涵等，减少占地面积，提高土地节约集约利用，提高道路通达度；完善农田输配电建设，保障用电质量。推进农田地力提升工程，开展土壤改良、土壤培肥等工程建设，提升土壤肥力及耕地质量。

坚持新建高标与改造提升结合、数量与质量并重。结合地方需求，对已建区域推进改造提升工程，重点考虑改造效果明显、土地流转率较高、群众积极性较高的区域。以扎实的调查工作为基础，针对田块不规整、零散碎片化、土壤有机质含量低、基础设施破损老化、渠系淤堵等现象，分类分区域确定改造提升方案。针对南方地区如龙舟水、台风雨等强降水天气频发引发的农田积水及渍涝，需加强雨水集蓄利用，重点改造农田排涝系统，排涝标准结合旱作区、水稻区及设计暴雨重现期、暴雨历时等进行分类设置。改良渍涝潜育型耕地，重点推进土壤改良及土壤培肥，提高土壤有机质含量，提升耕地质量等级及重要农作物产能，提高粮食亩均产量；重点选取已规模化流转，连片面积500亩以上的粮食种植区发展规模化种植，引进现代化新型农业，推广水、肥、药农业新技术，推进机械化、智能化、数字化示范农田，打造区域高水平的高标准农田样板。

3.2.3 "分区实施，打造精品工程

坚持以提升耕地质量、提高粮食产能为首要目标，结合所在区域的资源禀赋、耕作制度、水土条件、作物分布、农业区划及农业现代化发展需求等因素划定分区。找准不同分区的建设需求和建设目标，分区制定建设重点及建设任务。同时，充分衔接所在区域的全域土地综合整治项目及高标准农田建设项目，结合区域发展定位和发展方向，打造各具特色的现代农业、智慧农业综合体，推进精品工程建设，转变农田单一的生产功能。一方面，发展精细化农业促进增产稳产，推动传统农业向精品农业、旅游农业、现代化农业转变，打造现代化智慧农业场景和农文旅交融的万亩良田；另一方面，发展新型农业，延长农产品产业链，打造特色农产品IP，促使农产品在市场上具有更高的辨识度，增加农业效益，提高农民收入；或结合水域整治、生态治理等，建设绿美粮田、生态碧道精品工程，将农业观光、农耕体验、休闲度假、科普教育和绿美碧道等要素有机结合，形成资源集约发展局面，合力促进乡村振兴。

3.2.4 "规范归档，强化信息共享

高标准农田项目建设完成后，按照各级耕地保护管理要求及高标准农田管理规范，对项目进行验收归档。结合国务院的政务信息资源共享要求，及时在省农田建设管理信息系统进行项目更新，实行农田信息互通互管，资源共享。项目实施后开展的耕地质量等级调查评价，建议与区域耕地质量资源年度更新与监测进行数据衔接，对农田生产条件、土壤主要理化性状、作物产量和农田设施维护等情况进行分区分类定位监测、动态更新，监控耕地质量变化情况，方便相关职能部门掌握最新的耕地质量等级、农田质量及产能水平等数据。

3.2.5 "多管齐下，重建重管两手抓

构建长效管护机制。高标准农田工程建设完成后，需按建设规范设立统一标识，落实保护责任。工程验收后，要保证其长效有序运行，离不开权责清晰的管护机制。先建后管，建管结合，建立市级管护制度、区级管护办法、镇村管护流程，形成政府指导、部门监督、村级落实、农户实施、农业企业机构共同管护的管理机制和管护体系。术业有专攻，积极探索引入第三方管护单位或专业农业机构进行管护，构建长效管护机制。

拓宽管护资金来源。为保证高标准农田建设后的长效使用，维持后期必要的设施设备维护，高标准农田的管护资金是必不可少的。管护资金一部分来自财政资金，用于维护公益性质的路、沟、渠等基础设施；一部分来自项目建设时提前预留的一定比例的管护费用，按照《广东省高标准农田建设项目初步设计文件编制技术规程（试行）》的要求，预留比例为1%，不同地区也可考虑结合自身建设情况进行适当调整，预留的资金主要用于建设范围内其他设施的维修。同时，各个地区可以积极拓宽管护经费来源，将土地流转给企业，由企业进行整体承包、运营及出资管护。

科技赋能动态监管。积极引导高标准农田建设与数字农业相结合，设置耕地种植监测点，推动大数据、物联网等数字技术在粮食种植中的应用，利用互联网、遥感卫星、移动终端和无人机巡航等信息化技术手段，建立陆空立体检测体系，及时准确地对每个项目区进行持续监控，加强监管和防护。探索结合田长制网格化管理，建立以行政村为单位的网格化管理机制和定期巡田制度，加强监管、及时管护。

4 "结束语

扎实推进高标准农田建设，是耕地保护及保障粮食安全的基础和重要抓手。本文通过对高标准农田建设现状进行分析，梳理高标准农田建设工作存在的问题，并提出了相应的实施路径和建设思考，以期为推进永久基本农田全部建成高标准农田工作开展提供可借鉴之处。新时期、新发展趋势下的耕地保护，如何更好地总结高标准农田建设的存在问题，如何更好地推进高标准农田建设工作，推动区域高标准农田提质升级、高产稳产、长效利用，有待在今后的项目开展和实践中进一步探究。

注释：

① 细碎永久基本农田，指被建设用地、林地、园地和坑塘水面等包围，不与永久基本农田地块相连，按照距离不超过50 m进行图斑聚合形成的整体面积小于15亩的永久基本农田.

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