乡村振兴背景下基层治理与村民自治的关系研究

2024-12-31黄玉琴郑菲卫子月

智慧农业导刊 2024年15期

摘" 要：完善基层治理体系是全面建设社会主义现代化国家的必然选择，也是保障人们对美好生活向往实现的一种实际需要。在乡村振兴背景下，我们正在经历着国家治理体系和治理能力现代化的推进，而村民自治发挥着显著性作用。随着经济的发展，社会结构发生变革，村民自治必然会面临诸多挑战。作为基层社会治理的极其重要组成结构，村民自治为乡村治理体系的发展和完善均赋予了重要的意义和价值。该文基于基层社会治理视角出发，探讨村民自治与基层社会治理的关系，村民自治所面临的困境，以及解决路径等方面展开论述，以此来解决基层治理与村民自治的有效接续。

关键词：乡村振兴;基层治理;村民自治;社会治理;完善发展

中图分类号：D422.6" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2024）15-0084-04

Abstract： Improving the grass-roots governance system is an inevitable choice for comprehensively building a modern socialist country， and it is also a practical need to ensure people's yearning for a better life. In the context of rural revitalization， we are experiencing the modernization of the national governance system and governance capacity， and villagers' autonomy is playing a significant role. With the development of economy and the change of social structure， villagers' self-governance will inevitably face many challenges. As an extremely important structure of social governance at the grass-roots level， villager autonomy has given important significance and value to the development and improvement of rural governance system. Based on the perspective of grassroots social governance， this paper discusses the relationship between villagers' self-governance and grassroots social governance， the dilemma faced by villagers' self-governance， and the solution path， so as to solve the effective connection between grassroots governance and villagers' self-governance.

Keywords： rural revitalization; grass-roots self-governance; villager autonomy; social governance; improvement and development

党的二十大报告强调，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系[1]。由此可见，基层治理是社会治理的重点领域，不同的历史时期，随着社会形态的变化与社会变革，基层治理也一直都是治国理政的重要议题之一，随着社会治理实践的变化发展，其治理体系与治理方式也在不断地进行调整与改变。持续完善基层治理体系不仅是理论与实践的相结合，也是传统与现代的相统一，更是推进国家治理体系与治理能力现代化的题中之义。

自党的十八大以来，基层社会治理越来越备受国家的关注，而农村作为推进国家治理体系与治理能力现代化的一个关键所在，随着脱贫攻坚的彻底胜利，精准扶贫、乡村振兴战略的实施，在农村治理方面也到了新阶段发展[2]。但当前，农村治理体系和治理能力水平还远不够，尤其在治理理念、治理方式或手段、治理机制及治理主体等方面存在观念滞后，以及发展不完善不充分等问题[3]。新时代，我国社会治理正面临着秩序与活力的矛盾[4]，为基层社会治理也带来诸多的问题与挑战，同时作为我国最广泛的民主实践形式和农村基层治理模式的村民自治也正处于“十字路口”徘徊。

在乡村振兴大环境背景下，如何激发自治活力，从村民自治这个角度出发探讨与基层社会治理的关系研究具有重大理论与实践价值。

1" 村民自治与基层社会治理的基本关系

1990年，村民自治逐渐兴起。何为村民自治？村民自治是指享有选举权的村民通过民主选举产生村民委员会，并通过村民大会共同决定村中公共事务，由村民委员会贯彻、执行相关政策和法律，以保障村民公共利益的社会自治制度[5]。目前我国学者已对村民自治在法学、政治学等多领域进行了研究讨论，近年来，从学者研究的内容进行对比，主要探讨行政与自治的关系[6]，村民自治的实现形式[7]、村民自治的治理单元[8]等。

但村民自治在实际生活中仍是有很多瓶颈之处，如村民的自治意识不强，村两委之间的责任模糊不清，亦或是行政权与自治权两者关系边界不清等是村民自治遭遇困境的具体表现。因此，我们还需要继续探讨村民自治，不断完善村民自治方法，这具有重要的实践价值。

1.1" 村民自治是基层社会有效治理的治理方式

党的十八大提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。在这一背景下，以往太过单一的民主自治形式便遇到挑战，有效治理成为国家的重要导向，在政治生活引入所谓的治理理念[9]，注重通过治理的过程使民众获得更多的民生幸福。至此，村民自治进入到一个新的通道，村民自治制度是中国基层社会治理体系的重要组成部分，是一种由农村村民依法自主管理村庄事务的民主自治形式。村民自治以村民会议、村民代表会议等民主形式为基础，村民直接行使权力或委托村民代表行使权力，实现村庄事务的自主管理。

村民自治作为一种有效治理方式，可以解决“公共池塘资源”和“人-事”结合型事物两类问题[10]。农村基层是村民自治动力的主要来源，农民在实际生活中有自治需求，给予村民自治很高的期望，并希望能够通过村民自治来解决农村社会的实际问题[11]。基于此，村民自治在农村基层治理场域中发挥着至关重要的作用，而实现乡村社会有效治理则是村民自治实践需不断革新的最终目标。

村民自治具有贴近群众、因地制宜、民主决策、广泛参与、调动积极性及监督制衡等优势。通过村民自治，村民可以充分表达自己的意愿，参与村庄事务的决策和管理，监督村级干部的行为，维护自身合法权益。同时，村民自治也促进了农村民主法治建设，保障了村民的民主权利，维护了村庄稳定，推进了乡村振兴。

近年来，中国政府高度重视村民自治制度建设，不断完善村民自治法规体系，加强村民民主法治教育，健全村民自治监督机制，拓展村民自治空间，为村民自治的有效发挥提供了制度保障和政策支持。

1.2" 村民自治是基层社会治理走向全过程人民民主的重要载体

在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记的讲话中确切地提出了“发展全过程人民民主”这一重要论断。任中平[12]认为在中国特色社会主义事业迫切需要从全过程人民民主的视角出发来探讨研究我国基层民主和基层治理的现状及其动态走向。基层社会的民主化是治理现代化的主要特征，民主化即表明需要有代表各个阶层利益的群众参与。我国是全过程人民民主性质的社会主义国家，基层民主是体现全过程人民民主过程中的重要一环，习近平总书记曾指出：“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主”。即借助基层群众广而真地参与其中，以此实现基层社会的有效治理。要使基层民主持续推进，并且逐步走向全过程人民民主这个目标，就必须在村民自治实践中坚持做到“四个民主”相衔接，实现“四个民主”的均衡发展，四个民主即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是村民自治在全过程人民民主过程中的具体表现。

然而，村民自治自从形成以来，调动了农民参与政治的积极性，其最大的优势在于，在基层社会治理中可以发挥出自身的民主优势，为推动全过程人民民主的实现助力。

1.3" 村民自治是居民参与基层社会治理的基本途径

作为一个社会主义国家，我国的一切权力自然都属于人民，人民当家作主。而村民自治直接体现了人民当家作主的原则，通过村民会议、村民代表会议等形式，村民可以充分表达自己的意见和诉求，参与村庄事务的决策和监督，有效调动了村民参与基层社会治理的积极性。同时，村民自治也促进了农村法治建设，保障了村民的合法权益，维护了村庄秩序。

因此，村民自治是居民参与基层社会治理的基本途径，具有法律保障、民主基础、贴近群众、广泛参与和有效治理等优势。本文将从这些方面论述村民自治在居民参与基层社会治理中的重要作用，并提出进一步完善村民自治制度的建议。而发展基层社会民主的途径就是在农村实行村民自治[13]，村民自治不仅让村民的民主意识和权利意识逐渐增强，而且这种直接的方式使得村民有能够参与农村事务管理的机会，作为一种重要途径，村民自治实现了村民参与基层社会治理的愿望。

在乡村社会治理中，基层群众参与管理基层事务大致有2条路径，第一是以人民代表大会制度为中介来参与国家事务的管理;第二则是以基层群众性自治制度为中介来参与管理社会公共事务。无论是哪一条路径，其公民都必须是以一定的制度作为中介条件来完成的，所以在基层社会领域，村民自治制度就是村民参与乡村社会治理的基本途径，因为村民自治使得村民的政治效能感被刺激即村民参与政治事件的心理需求上升，而且还有效地发挥了村民参与公共事务管理的主观能动性，维护了村民在基层社会民主化进程中的正常权利，有效保障了民主。

2" 基层社会治理中村民自治的困境表现

2.1" 社会共同体意识的缺乏，导致自治主体的缺位

随着我国经济的迅速发展，社会也随之发生改变。村民自治在基层社会治理中的困境表现其一就是共同体意识的缺乏，导致自治主体的缺位，究其原因，一个是宗族势力的侵蚀，一个是人口的流动[5]。

与城市社会有所不同，我国农村社会受到诸多历史传统因素的影响，往往在长期的乡村生活中形成了独特的生活方式等。其中，尤其以血缘为纽带形成的宗族势力是影响村民自治的主要历史传统因素，这种宗族势力会不断侵蚀并弱化当地村民自治，导致乡村共同体意识的缺乏。城市化进程正在高速前进，持续加速着农村大量中青年劳动力的流失，即从农村社会流出，向城市社会流入，在乡村中只剩下弱势的留守群体，而他们对村民自治的热情不高，对公共事务的参与程度较低。宗族势力的入侵、人口的流出等缘由共同造成了乡村社会的实质性改革，进而使得乡村共同体逐渐瓦解剥离，村民共同体意识的集中缺乏，以及剩余群体的政治素养、政治需求不够，最终导致了其在乡村的自治主体出现了大面积缺位。

2.2" 行政的过度介入，村民自治空间不足

村民自治是乡村治理体系的一套制度供给，在乡村基层治理中，村民自治应成为主要的权力运行载体，而乡镇政府行政权主要是起到一定的协助作用。然而在乡村治理体系的实际运行中，行政权力的不断深入却大大削弱了村民自治。

其具体表现在以下2个方面：从外部环境来看，村委会的角色定位发生变化，即从实现有效治理的媒介逐渐沦为为基层政府服务的“跑腿工具”，其自治化功能退化，反而行政化的色彩愈发浓厚，这就导致在公共事务的处理中并没有听取村民的意见，为了完成任务敷衍了事而走向形式民主;从内部环境来看，村级治理的行政化体现在村干部的日常工作安排及选拔，村级组织管理制度的规范化，以及村级组织财务由乡镇代管等方面[2]。而造成上述现象的主要原因在于两者之间缺乏一种良好的衔接机制。

2.3" 乡村民规与国家法律的冲突，村民自治实施困难

在乡村社会，本有一套符合乡村文化和价值观的村规民约，同时也是能够充分体现村民自治功能的一种价值体系，是他们长期生活在乡村所共同形成的一种生活理念。在实际中，国家法律与村规民约两者之间的张力关系一直是备受争议的，使得村民自治正面临着考验。第一是国家法律的供给过度使村规民约无法充分发挥功能，国家法律所注重的是一个国家的整体利益，而乡规民约仅仅针对某地区的某一特殊人群或者是一个小集体所建立起来的规范体系，这样国家法律在执行的时候，难免会与乡村的某些规定发生冲突;第二是乡村民约不满足国家法律的普适性特点，国家法律的制定超越了宗族、血缘、地域及阶层等方面，具有一定的普适性，然而在实际生活中，在某些偏远乡村有很多封建迷信思想，对农村地区的发展、农村基层治理模式都产生了影响，甚至有些违背了法治理念，这样村民的合法权益就很难得到充分保护，影响村民自治的正常执行。

3" 基层社会治理中村民自治的发展与完善

3.1" 激发居民参与基层社会治理的内生动力

要实现基层社会治理的有效性，必须最大限度地刺激公众参与治理社会的迫切愿望，同时在乡村社会，要尤其重视发挥村民的主体性作用，要强化村民积极参与自治的内生动力，以村民满意为乡村治理共治的风向标。一要提供参与渠道：建立多样化和包容性的社会治理参与平台，如居民委员会、社区议事会、公开听证会等，使居民能够充分发表意见、建言献策，参与社会治理决策和实践;二要促进信息公开与透明：建立健全的信息公开制度，及时向居民公开政府决策和管理信息，使居民了解社会治理的方方面面，增强其参与意识;三要提升民主意识与自治意识：开展民主教育和法治宣传，提升居民的民主意识与法治观念，鼓励他们从自身利益和社会责任出发，积极参与社会治理;四要建立多元化沟通机制：加强政府与居民的沟通交流，建立定期协商、民意调查等机制，及时向政府反映社区问题和需求，促使政府理解居民诉求，协调利益关系。

3.2" 通过党建引领等政治权威方式提供保障

党组织可以发挥政治权威的优势，引导和规范村民自治行为，在村级社会治理中发挥更大的作用。其政治权威和社会资源可以为村民自治提供有效的保障，促进基层社会治理的规范发展。

党建引领可以通过以下方式实现对村民自治的保障：首先，党组织可以在村级社会治理中发挥引领作用，通过村党组织领导下的自治机构，加强对村民自治的引导和监督。党的政治权威能够为村民自治提供保障，使其更加符合国家法律法规和政策导向，确保自治行为合法合规。其次，党组织可以通过政治宣传、教育和培训等方式，提升村民自治意识和自治能力。党组织作为政治权威，能够借助自身的政治资源和组织优势，开展政治教育和意识形态工作，引导村民自觉维护村级自治权益，促进自治组织的规范发展。此外，党建引领可以通过建立健全的村民自治制度和发挥党组织领导核心作用，带动村民自治组织向集体主义民主制度转变。

3.3" 平衡行政与自治两者之间的张力关系

在基层社会治理中，行政和自治之间存在着张力关系。行政权力与自治权力之间的平衡是确保良好社会治理的关键。行政权力代表了政府的管理职能，而自治权力体现了民众对自己事务的自主管理。为了有效管理社会事务，需要恰当平衡和协调这两者的关系。

首先，行政与自治应该相互配合，共同为社会治理服务。行政部门在提供公共服务、推动公共政策、资源整合和社会管理方面发挥着重要作用。而自治组织则能更好地代表和维护居民的利益，开展社区事务自治。其次，行政与自治应该相互制约，避免权力滥用和决策偏颇。行政部门应当尊重和支持自治组织的合法权益，不干预其合法自治权力范围;而自治组织也应当在实行自治权时，合法合理行使权力，避免超越合法范围，以免产生腐败和滥用权力等问题。最后，在行政与自治之间需要建立良好的互动与沟通机制。行政部门和自治组织应当进行有效沟通协商，共同制定社区发展规划，协商解决共同面临的问题。而行政部门也应在民主过程中倾听和尊重居民自治组织的建议和诉求，充分保障自治组织的独立性和权益。

3.4" 完善村规民约规范体系，推动其与国家法律的整合

村规民约是基层自治的重要制度，其规范体系的完善不仅有利于促进村民自治的法治化，也有利于与国家法律体系的有效对接，加强基层社会治理的规范化和科学化。

首先，完善村规民约规范体系需要强调以法律为基础，确保其符合国家法律法规的框架。村规民约应当与国家法律体系相关联，确保其不与国家法律相抵触，依法保障村民自治权益。其次，促进村规民约与国家法律的整合需要建立健全的法治教育体系，提升广大村民的法治意识。通过宣传教育和培训等方式，加强村民的法律意识，使其更好地理解和遵守相关法律条文，树立合法自治、依法治理的理念。此外，推动村规民约与国家法律的整合还需要建立健全的法律监督机制，对村规民约进行法治审查和监督。政府有关部门应当加强对村规民约的法律审核和指导，对不符合法律规定的内容加以规范和修改，确保其符合国家法律法规。

4" 结束语

目前，国家已将乡村治理置于重要地位，对其极度关注，同时也将村民自治纳入了国家的治理体系中。而作为我国已明确规定的一项基本政治制度，村民自治在基层社会治理中也起到了非常关键性的影响和作用。

基于此，本文从2个重要内容即基层社会治理与村治研究出发，基于基层社会治理视角出发，来探讨村民自治，从村民自治与基层社会治理的关系构建、村民自治的困境及其完善发展等方面阐述村民自治。针对目前两者的关系建构来说：①村民自治是实现有效治理的基本方式;②村民自治是实现全过程人民民主的重要载体;③村民自治是村民参与基层治理的基本途径。村民自治正存在着自治主体的缺位、行政的过度介入及与村规民约与国家法律的冲突等困境。针对以上难点，本文从激发内生动力、平衡行政自治关系及规范村规民约体系等路径展开论述。

村民自治在基层社会治理中不仅有着制度价值，而且还具有一定的实践价值，对于前者来说，村民自治为农村基层社会治理给予了一套规范制度体系。对于后者，村民自治为村民参与基层治理提供一个适宜的民主通道。在国家治理体系与治理能力现代化的历程中，村民自治在基层社会治理中发挥的作用不可小觑。然而我们在探讨村民自治重要性之外，也应该要注意村民自治所面临的挑战，并找到突破口，推动村民自治的完善和发展，也进一步助力国家治理的现代化。

参考文献：

[1] 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2022-10-26（001）.

[2] 李梅.新时期乡村治理困境与村级治理“行政化”[J].学术界，2021（2）：87-96.

[3] 李红娟，董彦彬.中国农村基层社会治理研究[J].宏观经济研究，2021（3）：146-159.

[4] 张文显.“三治融合”之理[J].治理研究，2020，36（6）：5-8，2.

[5] 曲姜昊.基层社会治理视野下村民自治研究[D].郑州：郑州大学，2020.

[6] 朱云.新时代村治逻辑探究：行政与自治关系的均衡[J].地方治理研究，2021（1）：68-77，80.

[7] 王勇.村民自治的规范与法理——兼论村民自治规范体系的完善[J].法制与社会发展，2022，28（4）：72-87.

[8] 黄辉祥，吴刚.村民自治的治理单元究竟如何确定？——基于对既有实践探索与理论争论梳理的思考[J].社会主义研究，2020（3）：101-107.

[9] 徐勇.民主与治理：村民自治的伟大创造与深化探索[J].当代世界与社会主义，2018（4）：28-32.

[10] 刘锐，张承文.从粗糙维持到精细治理：基层治理转型困境分析[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2022，39（4）：84-91.

[11] 刘金海.村民自治实践创新30年：有效治理的视角[J].政治学研究，2018（6）：67-77，128.