行政协议履约之诉判决方式研究

摘 要：

行政协议履约纠纷在当下司法实践中呈现出同案不同判、高驳回率、高上诉率的普遍态势，暴露出诉判错位和胜诉判决无实质意义的不佳救济现状。其原因可能与相关立法规范存在歧义、司法主体权能受到一定限制和不佳经济形势下高财政压力等有关。对此，应首先力求以实体性履行判决回应原告合理诉请；在其他情形下正确适用驳回诉讼请求判决，适时适用补救、补偿判决，补充单用或并用赔偿判决，以充分发挥司法在解决行政争议和当事人权利救济中的重要作用。

关键词：

行政协议；判决方式；履约之诉

中图分类号： D912.1

文献标志码： A

文章编号： 046 07

收稿日期： 2024－09－18

基金项目：

中南大学研究生自主探索创新项目“新形势下行政执法检察监督制度体系研究”（1053320222671）

作者简介：

陈雅菁，女，中南大学法学院硕士研究生。

郭理，男，中南大学法学院博士研究生。

Judgment Method of Administrative Agreement

Performance Litigation

CHEN Yajing， GUO Li

（Law School， Central South University， Changsha 410083， China）

Abstract：

In current judicial practice， disputes over the performance of administrative agreements are generally characterized by inconsistent judgments for identical cases， high overall rejection， and appeal rates， which uncover a poor state of relief， including adjudications not in accordance with the appeal and meaningless judgments of winning a lawsuit. The reasons may be related to various factors， such as ambiguities in relevant legislative norms， limitations on the power of judicial subjects， and high financial pressure due to poor economic conditions. Therefore， the plaintiff’s reasonable claims should primarily be addressed through the substantive performance of the judgment to the greatest extent. Under other circumstances， the claim-dismissed judgment should be adopted legitimately， remedy and compensatory judgments should be adopted in a timely manner， and single or combined compensatory judgments should be supplemented to fully utilize the important role of justice in resolving administrative disputes and relieving the rights of the parties involved.

Key words：

administrative agreement; judgment method; performance litigation

2015年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）施行并正式将“行政协议”纳入受案范围后，最高人民法院于2019年12月发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《协议规定》），逐步构建了行政协议诉讼制度的基本框架。其中，履约纠纷是实践中行政协议诉讼的主要纠纷形式，通常表现为行政机关不依法或未按约定履行协议义务。学界在法规范基本确立判决方式类型化的基础上，对行政协议诉讼中各判决类型及其适用条件、顺位等展开了探讨。虽然现在有既有法规范和理论研究成果的共同指导，但仍存相当数量的案件判决结果未能解决原告实质诉求的现象，各级各地法院亦时有同案不同判的现象出现。这不利于现阶段发挥法院在解决行政争议中的重要作用，更制约着在行政管理活动中适用情景不断延伸的行政协议未来的良性发展。因此，研究行政协议履约诉讼中判决方式的适用问题是现实而紧迫的课题。

一、行政协议履约之诉判决方式的司法考察

据《协议规定》第九条第二项，以原告提起具体诉讼请求的内容为划分标准，行政协议履约之诉是“请求判决行政机关依法履行或按照约定履行义务”的一类诉讼类型。以“行政协议履行”为关键词在中国裁判文书网上搜索自2020年1月1日至2024年1月1日这四年间的行政案件，可检索到426份裁判文书。剔除其中的系列案件、审级重复案件和相对人未提起履约诉请、非诉执行、未进入实体审理环节等相关案件后，共得到相关判决书87份。

（一）总体样态

通过对样本案例进行整体考察，可发现《协议规定》正式施行后司法实践中履约之诉的判决具有以下特点。首先，在作出判决的主体的分布情况上：从法院层级来看，中级以上法院作出判决书59份；从审级来看，二审以上作出判决书52份；两者占样本案件总数的比例均超50%，与行政诉讼案件整体向上级法院集中、上诉率高的态势相符合。同样，协议履约之诉也有与其所属行政诉讼相似的高比例适用驳回诉讼请求判决的特点。样本中驳回原告诉讼请求判决书共34份，为各审级中占比最高的判决方式，超样本案件总数的三分之一。其次，针对原、被告单方提起上诉的驳回上诉适用比例亦存在一定差异，在二审或再审环节中，法院作出驳回原告上诉判决的占比高达84.4％；与之相对的是，在行政机关上诉的20件案例中，8件法院改判支持或部分支持了上诉人的诉讼请求，驳回率为60％。此外，判决还存在形式上与原告诉讼请求不完全对应、内容上指示性与实体性履行判决并存的特点。

（二）实践问题

判决的上述特点显露出一些现实问题，如针对原告的高比例驳回判决的适用在个案中并非完全合理，“一行为一诉”的立案受理判决方式给当事人和法院双方均增加了负担；与原告诉讼请求不完全一致的判决形式和指示性履行判决的作出亦难以保障原告实体权利得到充分救济，引发程序空转等一系列连锁反应。

1.不合理的驳回判决

《行政诉讼法》第六十九条规定了人民法院有权依法作出驳回判决的两类情形。在21件行政机关以单方变更、解除行为明示不履行原协议的样本案例中，有4件法院拒绝审查被告变更、解除行为，直接认定履行理由不成立，判决驳回原告诉讼请求。例如在王某案参见河南省高级人民法院〔2020〕豫行终1395号行政判决书。中，一、二审法院均以被告已明确将案涉协议予以解除，无论其合法与否，均成为阻却协议履行的法定事由，应就解除行为另行提起诉讼为由，驳回了原告诉求。面对此类情形，运用驳回判决虽合法却并不合理，机械要求原告针对单一的行政行为分别提起诉讼，既增加了当事人诉累，又使得法院案件虚增，加重法官审理和文书写作的负担，无疑加剧了程序空转。

2.不一致的判决形式

不一致的判决形式包括在部分个案中判决存在形式上遗漏或不正面回应原告诉讼请求，以及针对同类案件所作判决结果不一致或理由不一致两种情形。对原告诉讼请求的遗漏或规避极易引发多轮行政诉讼的提起，亦有违《协议规定》有关条文之宗旨，也折射出人民法院在审理协议履约诉讼中实质审查标准不统一的问题。

如在吕某案参见安徽省宿州市中级人民法院〔2020〕皖13行终45号行政判决书。 中，原告的诉请一审被判决驳回，面对其提出请求确认解除行为违法并予以撤销、继续履行原协议约定义务的诉请，二审法院在撤销一审判决后，仅确认了解除行为违法，未回应原告申请撤销和履行的诉请，也未提及采取补救措施的责任承担内容。在李某案参见天津市第三中级人民法院〔2023〕津03行终466号行政判决书。 中，原告诉请撤销被告所作行政行为并责令其限期履行原协议中的法定补偿安置职责，一审法院判决撤销并以责令重作判决回应原告履行诉求。原告因此又提起上诉请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。而在广州某公司案参见广州铁路运输中级人民法院〔2019〕粤71行终4845号行政判决书。 中，原告上诉称与其同时期、同类型的拆迁补偿案件，已有获得胜诉判决并执行的案例，质疑法院不审查行政机关耗时多年仍未核定补偿金额的行为，判决背离了立法初衷。同样，在马某案参见河南省郑州市中级人民法院〔2020〕豫01行终646号行政判决书。 中，原告上诉表示，该案之前有一批同样情况和案情的案件，法院驳回理由却不同，令人费解。此种情况既降低了法院的整体司法公信力，也使得部分本该能够通过诉讼予以解决的争议、得以保障的权利化为空谈。

3.不便执行的履行内容

指示性履行判决即法院笼统判决被告按约履行，但判决书主文中并未写明被告履行的具体内容或限定被告的履行期限。譬如在彭某案参见河南省信阳市中级人民法院〔2020〕豫15行初65号行政判决书。 中，原告诉请按协议约定对未计入初次补偿的面积进行补偿，法院判决责令被告在判决生效后三十日内就原告补偿请求作出行政行为，将履行内容交由被告自行确定。而在蔡某案参见四川省彭州市人民法院〔2020〕川0182行初3号行政判决书。 中，法院依照原告诉请，作出被告按协议约定的安置标准向原告交付房屋的履行判决，此判决并未明确履行期限，同属指示性履行判决。实体性履行判决则指法官在判决书主文中根据案件事实，参考原告诉求内容与双方诉辩情况，通过价值衡量等多种综合审理方式，明确履行期限和具体给付内容等。如在孙某案参见河南省郑州市中级人民法院〔2020〕豫01行初900号行政判决书。 中，法院判令被告于判决生效之日起三十日内履行协议，向原告交付2人份安置房并明确了每人份房屋面积。

与实体性履行判决并存的指示性履行判决给了行政机关灵活处理和自由裁量的空间，但更多情况下会使生效判决成为一纸空文，无法通过执行程序实质性终结案件。本文超四分之三的样本案例中行政机关未作出单方变更、解除协议行为，而是以不答复原告申请、部分履行等消极方式不履行或拖延履行协议。尤其是具体履行内容和履行期限均未写明的判决，经一轮或多轮诉讼程序后原告权利保障之诉请仍依赖被告作出相应的行政行为方有实现之可能，此种原告“胜诉”判决又回到了原点，根本没有作出判决的必要。作为解决行政争议的最后一道防线，行政诉讼应当尽可能确保司法高效权威，生效法律文书内容的实现不是靠当事人双方的自觉，而是依赖于以国家强制力为后盾的特有司法执行程序，无法实质执行的空泛履行判决事实上悄然阻碍了权利人通过司法途径获得救济。

二、行政协议履约之诉裁判方式的实践解析

学界指出，《行政诉讼法》与《协议规定》的立法逻辑和制度基础不合［1］，行政诉讼法的现有规则体系不能涵盖行政协议［2］等问题，以及原告的诉讼请求和法官的判断均可能影响最终判决结果，由于经济因素被告客观上无法进行给付亦成为原告权利救济的障碍。

（一）立法因素：相关规范不明确

《协议规定》明确了人民法院对行政协议的全面管辖原则、行政协议诉讼种类和对应判决方式等，对行政协议诉讼的审理和裁判规则作出了较为详细的指引，但配套规定在与行政诉讼法衔接的部分上确实存在错裂之处，其内部条款也并未完美周延，使得法院在适用条文审查协议时存在困境。

根据《协议规定》第十一条，法院的审查内容应与当事人诉讼请求紧密结合，原告就此提起履约诉请的，法院“应当”从其诉讼请求出发，对由协议的履行问题串联而成的一系列被告行为进行审查。《协议规定》第十九条具体贯彻了《行政诉讼法》第七十八条的规定，增加了“结合原告诉讼请求”的内容，首选判决为“继续履行”且“明确继续履行的具体内容”，但此处统摄上述文本与“采取相应补救措施”判决的修饰词为“可以”而非“应当”二字。对此最高法解释为，考虑到可能存在协议所涉公益性不大、双方当事人均不愿继续履行之情形，此时可以考虑不判决被告继续履行［3］276。这里的“可以”表述是否存在歧义，为法院增加了可以不结合原告履约之诉请，优先作出给付判决，判决被告继续履行并明确其内容的底气呢？可以看到，《协议规定》第十五条第二款在同样是给付判决的赔偿判决作出部分却选用“应当”一词，表明在被告原因导致协议无效或被撤销的情形下，原告不必额外提起赔偿诉求，法院也应判决被告赔偿损失。

再如，第十二条为适用行政行为无效的规定审查行政协议效力之条款，主体不适格之情形依规应属无效。然而该情形在行政协议履约纠纷实践中多发，大量由行政主体委托、授权或默许不具有主体资格的派出机构、临时机构甚至公司等与相对人缔结的协议被提至诉讼环节，其典型代表为国有土地征收补偿类案件。最高法审理认可了不具有行政主体资格签订行政协议的有效性参见最高人民法院〔2019〕最高法行申3102号行政裁定书。 ，司法实践中法院也更倾向于认可协议效力，但若严格依行政审判路径适用此条规定，那么人民法院应当依法作出确认无效判决。

（二）司法因素：诉讼主体权能受限

个案判决的作出建立在法官所处司法审判大环境与其自身价值判断的基础上，也受当事人因诉讼能力差异而提出的不同诉讼请求、有差别的支撑证据等因素的影响。

司法权具有中立性和被动性。我国宪法规定，法院依法独立行使审判权，监督权力、保护权益与解决行政争议正是行政审判的目的和优势之所在。《行政诉讼法》贯彻了“监督”行政机关的立法目的，把司法对行政的干预边际限定在“合法性”审查之内，同时允许对于作为行政裁量基准的规范性文件进行审查，但不可干预，仅能向制定机关提出处理建议。这一系列规定均反映出司法权本质上是判断权，司法审查应充分恪守边界，不应过分介入行政权的专业领域。司法机关在遵循司法谦抑原则时，难以避免陷入过分尊让行政权的泥沼，不敢充分回应原告诉讼请求或仅作出指示性的履行判决。

审判活动中需要法官充分发挥主观能动性。法律文本并非直接作用于案件，它只是法官建构裁判规范或判决理由的素材，判决结果与理由的建构需要法官通过对法律方法的运用得出结果［4］5。而法律规范中存在诸多不确定法律概念，法官需要对此进行法律解释以适用法律审理个案，例如“公共利益”就是一个抽象而宽泛的概念，被告因可能出现损害社会公共利益的情形而作出解除协议的行为，原告提起履约诉请后，法官需审查被告对“公共利益”的判断是否恰当。公共利益至今未有也难以制定统一的认定标准，此时对案件中公共利益的准确识别主要依赖法官的价值判断。而且作为当事人一方的原告并非法律上的“理性人”。法院判决结果的作出受到原告诉讼请求的制约，法官不能主动作出诉外判决。本文所选样本中有协议履行不能，原告经法院释明后，将履行诉请变更为如履行不能则予以补偿，成功在一审程序中获得补偿的案例参见浙江省绍兴市柯桥区人民法院〔2020〕浙0603行初32号行政判决书。 ；也有在法院作出协议无效认定后，拒不变更诉讼请求，坚持主张协议合法有效并履行，经两级法院审理先后驳回诉讼请求和上诉之案参见辽宁省高级人民法院〔2020〕辽行终862号行政判决书。 。要求每位原告均能根据案件实际情况，一次性提出最为恰当的诉讼请求并提交提前留存的相应证据并不现实。法规范在举证责任方面的倾斜和对法院释明义务的规定可以改善但无法改变这一情况。因此，上述两者亦共同显著增加了当事人上诉、原告败诉和类案异判的风险。

（三）现实因素：被告客观上给付不能

在民事诉讼执行阶段中常出现被执行人名下无可执行财产的情形，部分是因被执行人在纠纷发生或诉讼阶段故意转移、隐匿财产以躲避执行，有些则是因被执行人确无财产可供执行。

近年来，部分地方政府出现了财政困难的客观情况。《行政诉讼法》第九十六条规定法院可通知银行直接从该行政机关的账户内划拨应当给付的款额，但行政机关的账户内通常没有专门的资金储备，许多基层行政部门名下仅有基本的行政必需财产。在出资主体并非赔偿义务机关而是同级财政部门的行政赔偿中，亦时有同级财政赔偿预算难以填补实际需要支付的国家赔偿费用之情形，执行法院只能建议而无权指令地方政府和财政部门及时将赔偿资金安排到位以积极履行赔偿义务。

省级以下法院人财物统一管理改革在各地推行落地程度不同，一些法院依旧依赖同级财政供给，人财物都受制于人的法院作出行政机关败诉的判决已然需要克服不小阻力，在行政机关表示确无足够资产可供划拨时，即使法院作出履行内容明确的原告胜诉判决，原告也有可能只是赢来一纸“司法白条”，从而使司法公信力受到极大损害。故在明知判决形式难以影响最终实质救济结果的情况下，法院可能更倾向于作出驳回原告诉讼请求、责令重作或指示性履行判决等，将最终给付的决定权再交由行政机关，希望行政机关能够主动作出一定范围内的给付，以实现适当救济原告权利的美好愿景。

三、行政协议履约之诉判决方式的适用规则

判决的作出虽并不意味着纠纷的彻底解决，但为纠纷解决提供了重要的前提和条件［5］22。面对上述实践中出现的问题，应先统一既有法律体系下法院的审理思路和判决规则，进而在此基础上运用各种法律方法通过裁量作出合法且合乎个案实际情况的判决。

（一）正确适用驳回诉讼请求判决

《行政诉讼法》第六十九条规定的判决驳回原告诉讼请求判决方式所区分的两类情形都指向被诉行政行为合法的实质内核。在行政协议履约诉讼中，具体表现为被告未按照协议履行法定职责或不予给付的不作为行为合法或是针对被诉协议作出的单方变更、解除行为合法。

不作为行为合法的前提是协议生效条件尚未形成或协议因无效而无需履行或给付。首先，对于存在生效条件的行政协议，需要审查其约定条件是否违反法律规定、是否事实上成立、未能成立是否存有可归责于被告的原因等。约定条件违反法律规定、未能成立的行政协议不具有效力，此时原告要求履行协议义务的，法院可以依法作出驳回诉讼请求判决［6］。在被告负有法定或约定的履行批准程序义务而持续不作为致使协议未生效时，应在确认该协议状态后作出驳回原告履约诉请判决；同时基于被告对协议未成立之状态所负责任，回应原告要求其承担赔偿责任的诉请。其次，对于协议无效情形的认定，违反法律、行政法规强制性规定的协议当然无效。但如前所述，行为实施主体不适格等重大且明显违法的行政行为无效情形，不应成为绝对阻却行政协议行为有效性、一律作出驳回诉讼请求判决的要件。协议行为的行政合法性可以适当让位于协议的合意性和稳定性。最后，对被告在协议履行过程中针对被诉协议行使行政优益权作出单方变更、解除行为的合法性进行审查时，需严格依法进行内容和程序两方面的综合审查。同时注意在个案中对抽象公共利益的实体限定和判断，应当对公共利益与私人利益、信赖利益等政府公信力所带来的综合利益进行衡量，并严格审查行政机关应尽的说明义务和举证责任。

（二）以实体性履行判决为原则

无论是出于回应当事人诉讼请求的要求，还是维护公共利益并兼顾相对人私益的目的，都应尽量保障有效协议得到继续履行。行政机关不履行协议的行为主要表现为不作为的无正当理由逾期不答复或拖延履行，作为不当的不完全或不适当履行，违法变更、解除协议的不履行三种情形。在被告应当且可以继续履行协议时，法院应尽可能作出明确履行义务具体内容及合理期限的判决。

履约之诉在多数情况下为金钱或实物的给付之诉，但并非全部。《协议规定》第九条第二项将不履行问题细分为“依法”和“按照协议约定”履行两类。行政机关的履行义务既涵盖本身的法定义务也包含约定的协议义务，两者亦可能重合。如对某一许可及时作出审批，可能既是其法定义务，也是保障案涉协议履行的必经程序。在面对此类不涉及金钱或实物给付，或是双方对协议明确约定的给付内容无争议的情况时，法院可在当下阶段明确履行内容的基础上，根据案件的实际情况敲定“及时”的适当期限，以保障协议真正得到及时履行。而在涉及实物特别是款额的给付之诉中，判决应当严格依照《协议规定》所述明确继续履行的具体给付内容，不能笼统要求按约履行或一概以需要行政机关裁量为由不予回应，同时一并附上确切的履行期限。

前述提到存在被告对履约的正当性予以认可，却难以在具体给付内容上与原告达成共识的争议情形，部分法院对此引用行政首次判断权原则，越过实质问题作出驳回诉讼请求、撤销或概括性履行判决。事实上，当争议诉至法院时，通常行政机关已就争议内容作出处理决定或已委托相关专业机构进行评估鉴定。在面对诸如税务等专业性、技术性强的行政事务时，法院当尽量尊重行政机关的首次判断权，充分保障行政机关功能的正常发挥；而在不再符合该原则的适用条件时，无论是出于遵循“明确继续履行的内容”之规定，还是积极承担保障行政审判活动公正与效率的责任，抑或是实质性解决行政争议目标的需要，在双方就给付内容无法达成共识且征询双方当事人意见后，法官当根据现有材料斟酌核定或以中立身份委托进行重新评估，一锤定音明确履行的具体内容。

被告以违法作为方式不履行协议，即行政机关单方变更、解除协议的行为违法时，归纳有关学者的意见，其所行使单方变更解除权的法律性质可分为民法上的解除权和行政法上的行政优益权［7］，亦存有两者竞合之情形［8］。基于行政协议的双重特性和对行政优益权的严格限制，审查被告变更、解除行为的合法法时，应按照从一般到特殊的顺序，优先参照适用民事法律规范，然后依据行政法律规范审查。无论是准用民法规范还是适用行政优益权规定，都应严格审查协议订立和履行过程中行政机关所负有的更高注意义务。因此，在被告根据协议约定或民事法律规范行使解除权的理由不成立时，法院可直接依据原告单一履约诉请作出履行判决。而在被告行使行政优益权违法变更、解除协议时，基于行政行为作出后的公定力，该行为未被撤销前仍可推定原告就原协议提起履约诉请的基础不复存在。鉴于当事人可依法同时起诉前后关联的多个行政行为，法院有权决定就符合法定起诉条件的多个诉讼进行合并审理；而合并审理与严守“一行为一诉”立案审理方式相比，显然成本更低、效率更高，故此时法院当一并审理包含在履约关系之诉中的确认之诉。若原告未同时提起针对后一行为的撤销诉求，则可向其释明，针对原告诉请，撤销违法行为后判决被告继续履行协议。

（三）以指示性履行判决为例外

在极少数情况下，人民法院也可判令被告按照判决中的指示性要求就具体履行内容等先行作出处理决定。与原告诉求在形式上相呼应的指示性履行判决，同样在一定程度上确认并明晰了行政机关的履行义务，体现了司法的导向功能，具有一定的合理性，但绝不能成为履行判决的主流形式。

对于行政机关尚有裁量空间的，行政机关处理行政事务的首次判断权应当受到尊重的，可作出指示性履行判决。具体而言，针对一些协议中无明确约定，行政机关正在制定具体标准或需经必要审批程序，又或是针对诸多专业化细节需要组织评估鉴定等情形，以及被告对履行内容并无异议，确因职能调整、涉案标的转移等主观因素暂时履行不能，愿意或正在为实现履行可能性积极作为的情形，为节约有限的司法资源，明确行政机关的责任担当并发挥其专业协调优势，可以作出模糊的履行判决以为双方当事人各留有一定空间，方便后续被告的权力行使和原告的权益救济。但从样本判决书中多数被告辩称“原告诉讼请求没有事实及法律依据”来看，被告在此判决形式下极大可能会再度作出继续故意拖延履行等不履行行为，恐难如原告和法院所愿。对于干扰法官及时作出实体履行判决的其他因素，例如地方政府财政困难的客观现实，财政紧张不能成为地方政府随意毁约、拒不执行人民法院生效判决的理由，也不应该成为人民法院在判决阶段就规避实体内容的理据。除确有必要的几类特殊情形外，司法实践中人民法院应当慎用指示性履行判决。

（四）以补救、补偿、赔偿判决为补充

正确回应原告诉请，尽可能保证有效协议得到继续履行，是首选判决方式，但并非所有协议都能够如约履行。在出现被告因未能及时履行协议而给原告带来经济损失，以及被告因法律或事实原因无法履行协议或继续履行无实际意义等情形时，就涉及违约责任的承担问题，此时需要结合原告诉请作出相应的补救、补偿或赔偿判决。

据《行政诉讼法》第七十八条和《协议规定》第十九条，采取补救措施是被告无法履行协议的第一顺位判决，在尊重当事人意愿且存有替代给付的基础上应优先作出补救判决。在补救判决具体内容的确定上，凡是为基于消除协议无法履行行为造成的不利后果，要求行政机关采取的措施均可以作为补救判决的内容［9］。

结合《协议规定》第十六条，在行政机关行使行政优益权作出合法变更、解除行政协议，以及其他违法或一般违约行为给原告造成损失时，应当根据原告诉请判决补偿或赔偿，即在履行不能的成因不可归责于被告时，法院应当作出补偿判决，补偿额原则上可按照实际损失确定。

不同于补偿诉请，赔偿之诉既可被单独提起，也可作为履约之诉的附带诉请一并提出。此外，赔偿判决也是其中唯一可以与履行判决并用的判决形式。《协议规定》明文支持原告提起的按照约定条款予以赔偿、被告合法行为致使原告遭受损失予以补偿等诉请，却未对无约定情况下赔偿额的确定作出详细规定。就判决中合理确定具体赔偿金额的问题，可参考民事法律规范的违约责任承担标准，同时综合考虑当地地方财政压力适当调整，交由法院进行衡量后酌情作出最终判决。理由如下：其一，从规制行政机关行为的角度上看，不乏滥用行政优益权作出随意变更或解除协议的行为。采取相对高标准的补、赔偿数额以严控随意作出订立协议与肆意变更、解除行为不失为监督行政的良方。其二，从权责一体的角度上看，有权必有责。与普通民事主体相比，行政机关权力更大，应当对协议未来的履行情况负有更多的注意义务和更高的维持协议稳定的责任。其三，从最大化保护相对人权益与平衡现实问题的角度上看，一些重大工程中企业的预期利益有时极大，地方政府确实难以负担，此种情况下，经综合利益衡量后以达到填平损失的标准为宜。

以上判决的作出均需以原告的实际诉讼请求为基础，法院不能主动作出诉外裁判，但可及时释明引导原告选择最优诉讼请求后判决回应其诉请。由于履行和补救判决是择一关系，故在当原告仅诉履约，而协议无法履行且存有替代给付时，法院可以作出补救判决；没有替代给付时，判决驳回诉讼请求并告知就赔偿问题另行起诉；因公共利益所限而协议无法履行时，则判决予以补偿。而在原告同时提起履行与赔偿或是二者任选其一的诉请时，法院当依序审查后一一予以回应，驳回其中的不合理诉请，根据实际情况作出履行或赔偿判决，或是继续履行与赔偿并用的判决形式。

参考文献：

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