全面推进乡村社会治理法治化的现实意义、面临困境和基本对策

【摘 要】全面推进乡村社会治理法治化的理论指导是中国特色社会主义良法善治理论。全面推进乡村社会治理法治化是对近现代社会乡村管治方式的超越和深化，是全面推进依法治国的根本要求，是实现国家治理现代化的基本诉求，是维护乡村居民合法权益的坚强基石，是实现乡村社会和谐稳定的切实保障。全面推进乡村社会治理法治化面临着乡村社会成员的法律意识淡薄、村民财产权利被侵害的现象不少、村民对于村庄事务的治理权利被削弱、农村公共法律服务资源滞后、乡村社会治理的立法不足等现实困境。为此，必须完善涉农领域立法体系、发挥村民自治权力机构的法定功能、完善乡村社会的公共法律服务建设、培育乡村法治文化。

【关键词】乡村社会治理；法治化；现实意义；面临困境；基本对策

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2024.05.014

【中图分类号】D422" 【文献标识码】A" 【文章编号】1009-2293（2024）05-0085-07

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”①。乡村社会治理是国家社会治理的重要基础和具体表现，认真学习和贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，全面推进乡村治理法治化，对于坚持全面依法治国、推进国家治理现代化、更好实施乡村振兴战略具有重要意义。本文就全面推进乡村社会治理法治化的理论指导、现实意义、面临困境和基本思路做一粗浅探讨。

一、全面推进乡村社会治理法治化的理论指导

新时代乡村治理法治化，从本质上来说就是奉法律为圭臬，依托良法理论，贯穿法治实践，求达善治目标。而中国特色社会主义良法善治理论的价值标准即是良法，价值依归即是善治，故从此意义上来讲其为全面推进乡村社会治理法治化提供了重要的理论指导。

良法善治是现代法治的本质属性，也是我国法治理论的重要内容。党的十八届四中全会明确指出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”②。习近平总书记在党的二十大报告中进一步强调：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化”①。党的二十届三中全会也明确提出“完善中国特色社会主义法治体系。……深化立法领域改革。……深入推进依法行政。……健全公正执法司法体制机制。……完善推进法治社会建设机制。健全覆盖城乡的公共法律服务体系。”②这些重要论断和部署充分阐释了良法善治理论的价值意义及其内在联系。

良法是社会主义法治的价值标准，也是善治的理论基础。党的十一届三中全会以来，党和国家从中国的基本国情出发，孜孜以求良法之道。在20世纪80年代的改革开放初期，邓小平就明确指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化”③。90年代，随着法制建设的逐步推进，江泽民提出：“加强社会主义法治建设必须同时从两个方面着手，既要加强立法工作，不断健全和完善法制；又要加强普法教育，不断提高干部群众遵守法律、依法办事的素质和自觉性。二者缺一不可，任何时候都不可偏废”④。进入21世纪后，胡锦涛强调要“通过完善立法加强和改进制度建设，坚持科学立法、民主立法”⑤。党的十八大以来，习近平总书记进一步强调“加快建设社会主义法治国家”，“准确把握全面推进依法治国重点任务，着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”⑥。高质量的法律诉求体现了良法的价值品格，党的十八届四中全会给予良法一个最好的答案，即“恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观”⑦。显而易见，中国特色社会主义良法的制定，体现了人民意志，反映了人民心声。善治是社会主义法治的价值依归，亦是良法的实践方式。科学立法之后，更需要将良法付诸实践，通过法治凝聚社会共识，从而达成善治目标。正如习近平总书记所强调的，要能够“使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”⑧。良法和善治是相辅相成、缺一不可的生命共同体，其在立法、执法、司法以及守法等各个环节和领域中一以贯之，是坚持全面依法治国，推进法治中国建设的重要内容和价值标准，也是全面推进乡村社会治理法治化的重要理论遵循。

二、全面推进乡村社会治理法治化的现实意义

乡村治理法治化是农村中的多元社会主体运用法治的方式参与农村社会治理的过程。在中央全面依法治国委员会颁布的《关于加强法治乡村建设的意见》中明确提出，加强法治乡村建设的指导思想是“按照实施乡村振兴战略的总体要求，加强党对法治乡村建设的领导，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，坚持以社会主义核心价值观为引领，着力推进乡村依法治理，教育引导农村干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，走出一条符合中国国情、体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路，为全面依法治国奠定坚实基础”⑨。全面推进乡村社会治理法治化不仅是对近现代社会乡村管治方式的超越和深化，而且对于新时代全面推进依法治国、实现国家治理现代化、维护乡村居民合法权益以及实现乡村社会和谐稳定等，均具有重要的理论意义和实践价值。

其一，实现乡村社会治理法治化是对近现代社会乡村管治方式的超越和深化。在传统中国，“王权止于县政”，乡村社会的管理职能主要由一些非吏治组织承担，即乡绅自治，这是传统社会乡村治理的鲜明特征。正如美国学者费正清所言，“在过去的1000多年里，士绅越来越多地主宰了中国人的生活，以至于一些社会学家称中国为士绅之国”①。同时，在漫漫的历史长河中，礼治在维护传统社会等级秩序、推动乡村社会发展等方面发挥着至关重要的作用，故其成为传统中国社会形成的独特的治理方式。近代以后，伴随着自然经济的逐步解体，农业收益的愈益低下，传统乡绅自治赖以存在的社会基础与条件日渐消失，礼治方式开始动摇并逐渐被新的管治方式取而代之。新中国成立后，随着乡村社会原有的自治力量被彻底消灭，其宗法规则、礼治习俗等被取缔，国家对乡村的权力集中和渗透能力都达到了前所未有的程度，管治方式全面覆盖乡村治理体系之中②。这种管理模式虽在一定时期取得良好效果，但也一定程度上抑制了社会活力，这也正是中国共产党在改革开放之后尤其是在党的十八大之后，全面推行乡村治理法治化的目的所在，即着眼于乡村振兴战略的总体要求，顺应全体民众的利益诉求，强调对法律的价值遵循，追求治理目标的公平正义，走出一条体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路。显而易见，这不仅是对传统礼治方式的突破和超越，更是对近现代社会管治方式的进一步深化。

其二，实现乡村社会治理法治化是全面推进依法治国的根本要求。党的十八大以来，党中央始终高度重视全面推进依法治国。2014年10月，党的十八届四中全会首次提出了“全面推进依法治国”的重要举措。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中强调：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”③。同时指出，依法治国的根基在于基层，要“加强农村基层基础工作健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”④。党的二十大也对此进行了新的部署。广大乡村地区是我国最重要的基层社会，据统计，2023年我国乡村居住人口为4.77亿人，占全国总人口数14.0967亿人的33.84%。还有生活在城镇的2亿多人口户口在农村⑤。由此可见，如果几亿农民生活的广大乡村地区未能实现治理法治化，那么实现依法治国又何从谈起呢？

其三，实现乡村社会治理法治化是实现国家治理现代化的必然要求。党的十八届三中全会第一次明确提出了“国家治理体系和治理能力现代化”⑥的导向和目标，标志着治国理政迈入新阶段。党的二十届三中全会又进一步对完善中国特色社会主义法治体系进行了全面部署。⑦综观国家治理体系全局，其主要矛盾大凡位于金字塔体的“基座”，而非“塔尖”。由于受历史上乡村社会治理的传统影响以及文化历史传统等因素的制约，目前乡村社会治理无论是在法制体制上还是在法治治理能力上，均远远落后于城市的社会治理。因此，作为国家治理体系中极为重要的基层乡村社会，无疑是国家治理的重点和难点所在。只有实现乡村社会治理的法治化，才能够把乡村基层权力的运行控制在严密而规范的“笼子”里，使广大乡村居民的合法权益得到切实保障，并能够最终保证实现地方治理的规范化和国家治理的现代化。

其四，实现乡村社会治理法治化是维护乡村居民合法权益的坚强基石。近些年来，随着农村经济体制改革的深入发展，城镇化进程的不断推进，我国农村生产关系发生了巨大变化，乡村社会治理面临着新的严峻挑战。例如“小村官大贪腐”等腐败现象屡见不鲜。实现乡村社会治理法治化，一方面能够促使基层政府等权威治理主体提高依法办事能力，将法律浸润到农村的各项事务管理中去，营造良好的法治氛围；另一方面能够增强广大村民的法律意识，提高其学法、知法、守法、用法的积极性，从而有效地参与乡村治理以及维护自身权益。

其五，实现乡村社会治理法治化是实现乡村社会和谐稳定的切实保障。乡村社会的稳定是国家和谐稳定的“蓄水池”“安全阀”。目前，处于转型期的乡村社会，随着市场经济的冲击，市场消费主义价值观逐渐被广大村民所接受，原有的文化价值体系日趋消解，关系网络亦出现退化，成员之间的联系愈益被物质化、利益化，原有的以身份为划分标准的阶层体系被逐渐打破，从农民中分化出具有明显差异的不同群体。当代著名社会学家陆学艺先生曾把中国农村社会划分为八个社会阶层，即农村管理者、乡镇企业管理者、私营企业主、个体劳动者及个体工商户、农村知识分子、雇工、农民工、农业劳动者等①。不同阶层的出现引发农民在利益诉求、社会心态等方面的多元化，造成不同群体之间、干部与群众之间等各种矛盾的复杂化，这就为乡村基层政府如何消解社会矛盾、维护社会稳定提出了严峻的挑战，迫切需要基层政府在谋求乡村经济发展的同时，更加注重运用法治思维和途径消除与化解乡村社会的各种矛盾，维护乡村社会公共秩序，确保乡村社会和谐稳定。

三、全面推进乡村社会治理法治化面临的困境

在党的十八大之前，我国乡村社会治理的法治化建设主要是在“乡政村治”模式的背景下进行的，其法治因素不免有所欠缺，即每当遇到乡村社会出现局部失序时，国家一般即用运动式的法律专项治理，结果往往只治其表而未治其本。因此，这种治理机制在新时代全面推进依法治国进程中已不合时宜。当前全面推进乡村社会治理法治化面临的困境主要表现在以下几个方面：

一是乡村社会成员的法律意识薄弱。诚然，近年来广大村民的法律意识有了很大的提升，但从整体来说其法治意识依然比较薄弱，尤其是与村民切身利益密切相关的诸如土地承包、村民自治、家庭继承等方面的法律，知之甚少。每当遇到纠纷，其解决途径不是遵循法律或行使权利义务角度出发，而往往是沿承传统做法，通过村庄或家族力量斡旋调解，或是凭良心行事，甚或是采用暴力手段解决，很少交由地方司法部门或村庄权威机构予以处理。而每当必须打官司时，则又大多采取找熟人疏通关系或调解，选择诉讼方式的可谓凤毛麟角。

二是村民财产权利被侵害的现象不少。据笔者了解，目前，一些地方仍然存在农村居民财产权被侵害的情况。譬如国家曾经多次制定法律或颁发规范性文件政策等，强调对于农民集体土地财产权加以保护。但事实上农民集体土地财产权被侵害的事件并不少见。一些地方的乡镇政府和村委会依仗行政权力或者土地代表者的身份，对农民在承包土地上的自主经营横加干涉，对生产方合法流转土地承包经营权做出种种限制，对承包方土地流转收益加以截留、扣缴等。在城镇化和二、三产业发展的集体土地向建设用地转化过程中，强征强拆暴力事件不时发生，集体维权事件等更是层出不穷。此外，诸如强迫农民购买指定的生产资料或者按照其指定的渠道销售农产品；乱收费、乱摊派、乱罚款等“三乱”现象在个别地方和领域仍有所表现。

三是村民对于村庄事务的治理权利被削弱。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民自治就是村民依照章程实现集体自治，其平台村庄自治权力机构即村民会议或代表会议。但在现实生活中，村民代表会议往往都是由村委会一手操作、主持召集，所谓各项提案也大都由村干部事先商量确定，村民代表基本上一无所知。在提案的讨论和表决时，其主导权一般也是掌握在村两委成员手里，民主集中原则被严重削弱。同时，由于村两委成员大都还承担着村代表的双重角色，因此经常以召集联席会议的形式，越俎代庖，代替村民代表会议行使村庄重要事项的决策权，致使村民对于村庄事务的治理权利形同虚设。

四是农村公共法律服务资源明显滞后。20世纪80年代初，全国各地开始成立乡（镇）一级的法律服务所，以帮助农民解决生产生活过程中遇到的法律纠纷，并接受法律咨询和代写法律文书等法律业务。随后，各地又普遍设置了乡（镇）司法所作为乡（镇）政府的组成机构。实际上乡（镇）司法所与法律服务所一度处于合二为一的状态。2000年9月，司法部发文宣布乡（镇）法律服务所与乡（镇）政府脱离行政隶属关系，从而形成了法律服务所机构及其工作人员数量的大幅度减少。而司法所与法律服务所脱钩之后，其主要职能是履行一些司法行政等事宜，难以满足乡村社会民众对法律服务的需求。同时，即便这些少量的法律服务资源也常常遭遇到传统乡土因素的阻滞。凡是遇到具体纠纷的解决，村民们往往是先通过共同信赖的中间人予以说和，协调无果后就去寻求村中两委干部居中调解，若再次协调无效，才会去求助司法行政管理部门，以获取法律救济服务。由此可见，乡村社会通过专业法律服务的比例大大低于人民调解方式。

五是乡村社会治理的国家立法略显不足。据有关资料显示，在我国的立法总数中，有关乡村社会治理的国家立法所占比例较小。在现有的乡村治理规范中，对乡村治理主体的地位与作用、职责与权利等尚无明确的具体规定。譬如在《中华人民共和国村民委员会组织法》中，曾对村委会在村民自治中的权责进行了明确规定；在民政部、中组部、全国妇联等7部门联合出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》中也对乡村居民的行为处事等进行了原则性的规定，但对于村外的组织以及个人的社会地位、职责权利，这些文件均没有进行明确而具体的规定，从而大大限制了其在乡村社会治理中主体作用的发挥。

四、全面推进乡村社会治理法治化的基本对策

党中央《关于加强法治乡村建设的意见》中明确提出法治乡村建设的主要目标是：“到2022年，努力实现涉农法律制度更加完善，乡村公共法律服务体系更加完善，基层执法质量明显提高，干部群众尊法学法守法用法的自觉性明显提高，乡村治理法治化水平明显提高。到2035年，乡村法治可信赖、权利有保障、义务必履行、道德得遵守，乡风文明达到新高度，乡村社会和谐稳定开创新局面，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化，法治乡村基本建成”。该《意见》还明确规定了加强法治乡村建设的九项任务，即完善涉农领域立法、规范涉农行政执法、强化乡村司法保障、加强乡村法治宣传教育、完善乡村公共法律服务、健全乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制、推进乡村依法治理、加快“数字法治·智慧司法”建设、深化法治乡村示范建设等①。实现乡村治理法治化是一项长期的系统工程，概括起来主要可从以下方面进行努力：

首先，完善涉农领域立法体系，这是全面推进乡村社会治理法治化的基本前提。目前，当务之急是要通过制定专门的法律法规，明确多元治理主体的地位和作用，推进治理主体法治化，确保基层党组织和政府、村民自治委员会、民间组织以及村民代表等多元主体各司其职、各归其位。尤其是对于民间组织和新乡贤等新兴主体的权利和职责要加以切实保障，充分发挥其在乡村治理中的作用。同时，在治理过程中必须严格规范各个要素的运作关系，诸如对乡村治理的决策拟定、运行监督、效果评价乃至信息反馈等，都能够有明确的规定，以确保治理全过程的顺利开展。

其次，发挥村民自治权力机构的法定功能，这是全面推进乡村社会治理法治化的核心要义。我国自从1987年试行村民委员会组织法以来，村民自治制度已实践了近40年，其建设的重点己经从最初的组织重建转为保障自治权利。但目前影响村民自治权利实现的主要因素在于村民自治权力机构的法定功能尚未得到充分发挥，因此，需要从治理机制的内部和外部同时健全保障村民的自治权利。一方面，从内部保障机制而言，一是要扩大村民对村庄事务治理的参与度，即能够直接参与村庄社会治理的全部环节，从形式到内容实现全方位的权利实施保障。其中尤其要健全和完善村民代表会议机制，使其成为村民表达意愿、参与决定乡村重要事务和实现监督村委会职权的平台。二是要完善和健全村务公开制度，即对于乡村治理中与村民利益关系最为密切的信息内容，诸如村集体经济收益的分配和使用、进村国家项目款项的管理及使用、土地的征收补偿、宅基地利用等村民关心的问题进行及时、真实的公开。三是要完善村务议事协商机制，即尽最大可能保证村内不同利益群体都能通过协商民主等方式表达自己及其所代表的群体利益，在充分沟通协商的基础上最终实现各方利益群体间的协调。四是要大力强化村务权力监督。其中包括每年对村两委工作的审议及其成员的评议、以村务公开方式对村庄内部重要事务运行过程、包括各种款项使用的村庄财务状况等重要内容的监督。另一方面，从外部保障机制而言，主要是增强国家立法、执行及司法机构对村民自治权利的保障。一是有效实现国家立法机关对村民自治权利的保障。《村民委员会组织法》明确规定：“地方各级立法机关都具有依法保障村民自治权利得以依法行使的职责”；“针对各种不正当手段妨碍或破坏村庄民众自治权利行使的行为，县乡两级立法机构可以根据村民举报进行依法处理”。二是增强县与乡（镇）两级政府对于村民村庄治理权利行使的保障责任。《村民委员会组织法》针对“村民对以不正当手段破坏或妨碍村民选举的行为向县乡两级人民政府举报的情况”，规定两级“人民政府必须进行依法处理”，“当村庄民众举报村委会对相关信息公开不及时或不真实的，县乡两级人民政府或相关主管部门应该进行依法处理”。①

再次，完善乡村社会的公共法律服务建设，这是全面推进乡村社会治理法治化的物质基础。建立健全农村公共法律服务体系，提升其服务水平，不仅能够为保护乡村居民合法权益提供专业的、充足的法律服务，而且能够大大促进乡村社会的纠纷解决，有助于乡村社会秩序的稳定。因此，一方面，必须进一步加强农村公共法律服务体系的基础性建设。其中包括建构以需求导向为中心的多层次法律服务机构体系。对此，作为主导性主体的政府应该在各方面承担主要责任，要以乡村社会对法律服务的实际需求状况确定多层次的诸如人民调解机构、公证处、律师事务所、法律服务中心等法律服务机构。另一方面，必须充分发挥传统资源对农村公共法律服务建设的助力功能。乡村民间规范是传统社会礼治规范在现代社会的延续和传承，其在乡土社会具有巨大的生命力以及自治性、自律性、地域性和契约性等特征，也是介于国家法律与道德之间的一种“准法律”。因为民间规范的主要内容涉及与村民密切度高、关联性大的基本事务，诸如村风民俗、邻里关系、婚丧嫁娶、纠纷解决等，因此，民间规范的制定和修改必须充分体现民主的原则，尊重村民意愿、反映村民诉求，切忌那种由上级部门统一制定而忽视乡村实际和民情民意的做法。同时，鉴于民间规范源于并作用于乡村生产生活，受其多变性、流动性和开放性等多种因素的影响，不可避免地会出现一定的滞后性。因此必须加强国家法律的引导作用，与时俱进，不断修订和完善乡村民间规范的内容，确保基层治理能够健康发展。

最后，培育乡村法治文化，这是全面推进乡村社会治理法治化的重要保证。要实现乡村治理法治化，单靠完备的法律制度还是不够的，同时需要营造一种浓厚的法治文化氛围，其主要内容包括：（1）治理主体法治思维的培养。所谓法治思维就是指权利主体能够以法律规范、原则和方法等分析和处理问题的理性思考方式。在当前乡村治理实践中之所以出现治理主体越位错位现象频发，其主要原因就是治理主体法治思维的欠缺。因此，要全面推进乡村治理法治化，必须注重治理主体法治思维的培育和提高，在这方面尤其是要建立和完善基层干部的法治培训机制，将法治思维能力和依法办事能力作为其评价的重要指标。对于那种法治思维缺失、滥用手中权力、损害村民权益的领导干部，必须给予严厉的惩戒处理。（2）村民法治意识的培育。卢梭曾言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”①。诚然，近年来我国广大地区村民的法律意识有了较大提升，但从总体上来看，其遇事找法、办事靠法的观念依然相当淡薄。因此，在乡村治理法治化实践中，加强对村民的法治教育，增强其法治意识，仍然是摆在各地基层党组织面前的一项艰巨任务。这就需要采取多种渠道进行法律宣传活动，譬如视频播放、案例讲解、现场办案等，增进村民对法律的认知。（3）乡村基层公共精神的塑造。公共精神是全体村民对乡村社会发展目标能够予以整体认同的一种反映，也是维系乡村社会治理法治化的基本稳定力量。在乡村治理法治化的运行过程中，因为各个治理主体的利益诉求、价值取向等均有不同，所以需要通过塑造一种公共精神来加以维系，从而凝聚和达成共识。只有各个治理主体都能够认识到自我发展与社会发展的内在关联，自觉地将个体与社会有机地结合起来，充分认同并严格遵循乡村社会治理的价值及其目标，才能保证乡村治理法治化的健康发展。（4）乡村法治文化供给的优化。鉴于当前乡村法治宣传形式较为单一，法制内容不够贴切，基础设施比较薄弱等诸问题，因此，优化乡村法治文化供给尤其重要：一是要创新法治宣传方式。即针对村民文化水平较低的特点，除了对其宣讲法律文本之外，更为重要的是可以采取法治视频、互联网、微信公众号、以案说法等多种形式，促使村民能够随时随地接收最新的法律政策，激发村民学法用法的主动性和积极性。二是要更新法治宣传内容。即要注意选择哪些与农民切身利益密切相关且应知必会的法律内容，诸如《村民委员会自治法》《婚姻法》《土地承包法》等，以便提升村民的法律素养，成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使尊法学法守法用法在乡村社会蔚然成风。三是要强化法治文化设施。即建设诸如法治宣传广播站、法治文化墙、法制报刊栏乃至法治文艺团体等多种形式，使法治文化能够根植于村民内心，外化于其实际行动。

（责任编辑：朱小宝）