党组织引领乡村社会治理的转型：从刚性治理到韧性治理

【摘 要】随着城市化进程的加快，传统农村社会结构逐渐解构，原来刚性的、封闭性的、单一性的管理模式已经不能适应农村新情况和新要求，必须探索出一条促进实现乡村振兴、推动乡村三治融合的治理模式。乡村由刚性治理走向具有更多柔性空间的韧性治理，是适应当前农村新阶段新变化的必然选择。乡村韧性治理与传统强调管控的刚性治理相比，更加注重引导、协商、自治等柔性因素的作用，强调在基层党组织领导下，多元主体间的合作共治，形成协商共治的机制和氛围，整合农村资源力量，提升农村聚合力和发展力，实现常态化治理和应急管理的动态衔接。

【关键词】党组织；韧性治理；乡村；社会治理

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2024.05.015

【中图分类号】D422" 【文献标识码】A" 【文章编号】1009-2293（2024）05-0092-05

党的二十大报告明确指出：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”①党建引领在基层社会治理中具有至关重要的作用，是在党的领导下推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党组织内嵌城乡基层社会治理，是党建的政治化与社会化的有机统一。从政治逻辑来看，党建引领城乡基层社会治理是实现党的合法性建构、治理权威塑造以及统合城乡基层社会的关键机制；另一方面，基于治理逻辑，党建引领城乡基层社会治理能够破解当前治理困境，构建“共建共治共享”的治理格局。②基层党组织与群众接触面最广，是党联系群众的关键节点，通过覆盖城乡基层的党组织作为链接体，党组织的服务性、群众性工作与政府的行政性、管理性工作，以及多元社会主体的自治性工作的整体性联动③，重塑国家与社会底层的链接机制，调整构建国家与社会的关系，激发基层社会治理活力。基层党组织不仅是基层治理的领导者和组织者，还是直接参与者，领导多方参与力量，构建和改善基层社会治理体系和治理结构，发挥政治核心、组织保证、机制构建等功能发挥。在基层党组织引领下，实现乡村社会治理从刚性治理向韧性治理转型，是增强党在乡村执政基础的现实需要。

一、当前乡村社会治理的困境分析

随着农村社会结构的变化，原来科层制下的行政权威性治理，乡镇政府过多的干预乡村自治的刚性管理模式日渐式微，已不能适应当前乡村出现的结构性变化，但当前乡村治理正处于从刚性治理向韧性治理的转型期，乡村治理仍面临不少现实挑战。

（一）农村基层党组织的引领力和组织力仍旧不足

受刚性治理思维惯性的影响，乡镇对村级事务干预过多，农村基层党组织成为科层制中的一部分，自治功能发挥不显著，一定程度影响了基层党组织与人民群众的关系。在农村集体经济改革过程中出现的一些村干部私心重、侵占集体资产、与村民争利等问题，导致基层党组织的群众基础薄弱。近年来，国家对农村基层党建工作越来越重视，但由于基层党组织建设制度不完善，缺乏相应的监督机制，基层党建工作出现了形式化、边缘化等问题，一些党员政治素养、大局意识和服务意识弱化，在思想上和行动上缺乏先进性，有的村干部和党员思想迷茫、处理农村综合治理问题的能力偏弱，对村事务重“管理”轻“服务”，将工作重心放在落实上级要求上，对于群众需求不甚重视，在工作中存在麻痹大意、作风不实等问题，特别是部分村干部存在畏难思想，遇到风险挑战就畏缩。近些年来在基层疫情防控、社会治理等方面工作任务重，出现了部分村干部向组织提出辞职等现象。少数基层党支部建设滞后，个别村支两委在村民中缺乏号召力和威信力。有的村党员骨干力量年龄偏高，年轻干部比例偏低，很多年轻人外出务工或者不想耽误工作，入党的积极性不高，导致农村基层后备力量出现了不足等问题。有的村过分强调村民自治，导致农村基层党组织的领导作用被弱化虚化，有的个别党组织甚至处于软弱涣散的状态。

（二）乡村空心化、去组织化问题日益突出

当前农村正处于结构变化和治理转型叠加期，这种叠加期进一步增大了协同治理的难度。首先治理对象结构发生了变化，随着城市化的推进，大量农村剩余劳动力往城市流入，农村年富力强的劳动力流失严重，农村老龄化和留守儿童问题逐渐凸显，农村出现空心化现象较为突出。受市场经济和多元价值观的影响，部分村民对于基层党组织号召的事情存在“事不关己高高挂起”的心态，组织凝聚力不够。在乡村振兴的背景下，如何巩固脱贫攻坚成果，防止返贫成为基层社会治理必须解决的问题。因此，基层党组织面临的不仅是带领村民发家致富的问题，更是要适应当前农村结构变化，将村民重新组织起来，发展农业生产、推进乡风文明、维护公序良俗、协同治理等深层次的农村社会问题。

（三）部分乡村集体经济存在萎缩态势，施惠于民的能力有待提升

当前城乡融合发展并不均衡，随着城市发展需要，农村低廉要素受虹吸效应影响自动流入城市，然而城市人才、资金等高端要素要回流农村，则需要国家政策的支持、引导和推动。当前，国家正积极实施乡村振兴战略，实施以工促农、以城带乡等政策进一步激发农村活力，如何通过外力激发内生动力是农村发展面临的重大问题。农村面临青壮年劳动力外流较多、农业产业发展缺资金缺技术缺人才缺人手等问题，导致农村产业规模化、现代化程度不高，农产品附加值不够，同质化竞争现象较为突出，由于对产业缺乏风险防控，导致产业链发展缺乏内生动力，部分集体经济处于萎缩态势，带动乡村发展的后劲不足，村集体财政困难，农村基础设施和公共服务发展滞后。因此，在巩固脱贫攻坚成果基础上，进一步发展和壮大新型农村集体经济，谋划出一条“人无我有，人有我优”的特色产业发展之路，既是农村产业可持续发展的基础，也是乡村向韧性治理转型的物质基础。

二、从“刚性”到“韧性”：乡村社会治理的转型

韧性是一个工程领域学术术语，由拉丁语“resillo”转变而来，意思是跳回（原始状态）①；与刚性相对应，韧性强调柔性、灵活和适应。当前，韧性治理被广泛地应用于社会治理层面，强调社会系统面对风险时及时吸收、调整和处置，并快速恢复、更新与发展，实现社会系统的新平衡。随着社会的发展和研究的深入，韧性治理的内涵和外延也在不断延伸，与刚性治理相比，韧性治理具有全流程管理、网络化协同和整体性机制的治理优势①，韧性治理更加强调包容性、冗余度、应变力，通过事前规避、事中调整、事后恢复等途径提升治理水平②。韧性可细分为经济韧性、社会韧性、组织韧性、生态环境韧性和文化韧性等③。乡村韧性治理包含政治（组织）、经济、社会、文化、生态等多方面的综合治理，因此，韧性治理比刚性治理效能更高，在推进乡村经济社会高质量发展的后扶贫阶段更具有合意性。在基层党组织的带领下，发挥乡村韧性治理的优势，进一步提升农村发展力和聚合力，实现常态化治理机制与应急管理机制的动态衔接，要打造美好发展愿景共商、美丽宜居村庄共建、美好生态环境共治、宜居宜业和美乡村共享的基层综合治理模式。

（一）提升农村聚合力和发展力是乡村韧性治理的基础条件

乡村治理是系统性工程，当前乡村治理主体从一元管理到多元治理转变，治理主体包括农村基层党组织、农村自治组织、新经济组织、民间组织、新乡贤及村民等，刚性的、封闭性的、单一性的管理模式已经不能适应农村经济社会发展的需要。农村韧性治理与传统强调管控的刚性治理相比，更加注重引导、协商、自治等柔性因素的作用，强调在基层党组织领导下，多元主体间的合作共治，形成协商共治的机制和氛围，整合农村资源力量，提升农村聚合力和发展力。当前乡村治理主体从一元管理到多元治理转变，各治理主体间缺乏聚合力是基层社会治理创新面临的一大问题，各治理主体间相互扯皮推诿，从而导致内生动力不足，影响农村聚合力和发展力。因此，提升农村聚合力和发展力是实现乡村韧性治理的基础条件，其中增强基层党组织的向心力和组织力是根本，农村基层党组织通过加强自身建设，提高战斗力、组织力、服务力，动员更多力量参与农村治理，形成多元主体协商共治合力，将乡村工作重心转移到为村民提供更好的服务和社会环境。要依托当地资源和自然禀赋，因地制宜，精准规划，走特色产业发展之路，健全人才培育机制，拓宽资金下乡渠道，整合多元资源力量，进一步发展和壮大新型农村集体经济，实现农村企业、集体经济、农户抱团发展，提升农村发展力，增加农民集体收入，为持续改善乡村基础设施、公共服务、社会治理、法治环境，夯实创新社会治理的物质基础。

（二）实现常态化治理和应急管理的动态衔接是乡村韧性治理的关键环节

及时解决农村存在的各种社会矛盾问题，提供更便捷更优质的服务是当前基层社会治理的常态化任务。同时，随着农村社会结构变化，农村面临的各种风险并不比城市少。如，农村集体经济亏损、村民因病因学返贫及自然灾害导致的返贫等经济风险；空巢老人的养老医疗、留守儿童的人身安全、外出打工人员失业及农村社会治安等社会风险；农村传统陋习、精神生活单调、低俗文化、邪教渗透、西方价值观冲击等文化风险。因此，农村韧性治理必须实现常态化治理和应急管理的动态衔接，其治理方式和机制上的转型是关键环节。要完善农村抵御风险、应急处置和恢复常态的机制，提高基层治理的包容性、冗余度、应变力，通过事前规避、事中调整、事后恢复等途径提升治理水平，从命令式的刚性治理惯性中解脱出来，通过民主协商、合作共治等方式处理公共事务。要通过常态化治理提升农村聚合力，当突发事件发生时，各治理主体能第一时间组织起来，形成应急处突合力；通过提高农村发展力，增强农民抵御各种经济、社会、文化等风险的能力，事后能快速恢复生产和生活；通过定期培训和演练，提高基层治理人员的应急处突能力，将提高常态化治理水平和提高应急治理能力有机结合，实现常态化治理和应急管理动态衔接。

三、打造党建引领下的乡村社会韧性治理——以湘江新区雨敞坪镇为例

党的十八届三中全会以后，党越来越重视“党领导社会”这一性质和功能的发挥，如提出“党建引领社会治理”“加强基层党建”等都是对于这一特性的主动回应。党建引领社会治理，既实现了政党政治主动性和社会性的统一，又通过调整政党和社会的关系，实现国家与社会关系的调试。在乡村，党组织可以把基层分散的各类社会治理主体和成员团结起来，通过组织嵌入、结构嵌入、关系嵌入和功能嵌入等作用的发挥，发挥团结和引领基层社会力量的重要作用，实现政治性和社会性的有机统一和内涵式发展。党建引领下的乡村韧性治理应以服务乡村振兴为目标，以乡村公共事务治理为微观实践路径，以农村社会的转型发展为基本场域，融合基层政府管理、农村基层党建、乡村自治、产业发展等工作，不能“一刀切”，更不能盲目推行“标准化”。①

雨敞坪镇总面积77平方公里，辖7村1社区，总人口3.54万，基本农田2.4万亩，林地6.9万亩，现有水面0.45万亩，生态优美，山川秀丽，是湘江新区发展现代都市农业的主要承载地之一，现已建成万亩绿色有机农业园区，曾获评全国环境优美镇、省级文明村镇。在雨敞坪镇，基层党组织发挥着组织者和中坚力量的作用，基层党组织成为乡村韧性治理工作的战斗堡垒，将农村韧性治理与乡村振兴战略紧密结合，将提高农村基层社会治理水平与发展农村生产、改善农村人居环境、提升农村文明风气等方面相互促进，互为基础。

（一）以提升党组织的统领力凝聚乡村治理合力

基层党组织的统领力主要表现为基层党组织领导力、政治动员力和组织力，乡村治理主体从一元管理到多元治理转变，更需要有“主心骨”，要发挥基层党组织总揽全局，协调各方的统领力，以统领力将社会分散多元的力量聚合在党组织周围，凝聚治理共识和治理合力。一要提高党组织的领导力，实现对乡村治理的全面领导，明确基层党组织在乡村治理中的使命和任务，严格按照党的章程、制度、条例和乡村治理相关法律，明确党组织的责任边界，合法使用赋予基层党组织自治的领导权力。要避免以党在乡村的工作代替乡村公共治理事务，避免一肩挑、交叉任职造成的权责混合，将基层党建与基层社会治理有机融合，相互促进。二要优化基层党组织的政治动员力，以村（社区）党支部，党小组、党员为动员核心主体，充分发挥共青团、工会等群团组织动员社会力量的辅助作用，将社会组织、农民群众凝聚在基层党组织周围。三要增强基层党组织的群众组织力，党组织要有效覆盖农村各类基层组织，强化村民代表联系服务群众的能力，通过基层党组织全覆盖和村民代表的桥梁作用凝聚群众共识，将村民重新组织起来，破解乡村治理形式单一、结构单一、主体单一的困境，通过民主协商、合作共治、协同治理乡村事务，增强农民群众主动参与乡村治理的认同感和获得感。在雨敞坪镇，为了进一步发挥基层党组织统领力，将重点放在选优配强各村（社区）两委班子，选用基层工作经验丰富、综合素质高、履职能力强、有干劲的村（社区）干部，各村（社区）严格落实“一周一例会”制度，面对乡村社会中出现的土地纠纷、经济纠纷等问题，基层党组织整合各领域、各部门的治理资源，建立“人人有责、人人尽责、人人享有”的乡村治理共同体，以提升乡村治理合力促进乡村公共服务提升，形成党组织领导协同共治的格局。

（二）以提高基层党组织战斗力点燃乡村治理驱动力

乡村治理要有驱动力，核心在于发挥农村基层党组织战斗力，主要表现为基层党组织的攻坚克难力、应急处突力和治理创新力。一要提高基层党组织的攻坚克难力，当前乡村治理面临的一个重要问题是农村产业发展问题，这是实现“三治融合发展”和乡村振兴的物质基础。雨敞坪镇建立了引领产业发展的党建联盟，成立了全省首个“红色启航党建联盟”，把推动基层社会治理与整治当前农村青壮年劳动力外流较多、农业产业发展缺资金缺人才缺技术等问题结合起来，通过党建联盟将有勇于干事创业的党员与农业企业、农户抱团发展，形成具有一定规模的农村农业合作社28家，种植养殖大户430余户，流转土地7800亩，农业总产值3.2亿元，通过农业企业发展带动村集体经济的逐步发展壮大。二要提高基层党组织应急处突力。通过治理方式和机制上的转型，实现常态化治理和应急管理的动态衔接，在提升农村聚合力基础上提高各治理主体的应急处突合力。雨敞坪镇的农村经济和集体经济发展力强，为抵御风险提供了经济基础，并通过定期培训和演练，进一步提高基层治理人员及村民的应急处突能力，提高对事前规避、事中调整、事后恢复等治理能力，实现常态化治理和应急管理动态衔接。三要提升基层党组织的创新力。在乡村振兴的背景下，需要基层党组织积极发挥创新发展的能力，实现以民主选举为核心的村民自治向党组织领导的协商共治为核心的村民自治转型。在雨敞坪镇，为了进一步提高乡村韧性治理水平，他们积极创新党建带群建工作，按照“就近、灵活、有效”的原则，以村居为单位，将全镇划分为9个党建+治理网格，实现小网格大融合，依托8个村居党群服务站，实现一个党支部拥有一个党群服务点，由镇领导、村（社区）党组织书记、党小组组长、党员骨干和240名网格志愿者组成五级网格先锋工作队伍，发生治理问题和突发事件能快速反应，极大地缩短了应急处突的反应时间，形成合纵连横、闭环协同的基层网络化“党建+治理”工作体系，强化联系服务群众的最后1公里工作力量。

（三）以完善机制保障促进“三治融合”发展力

发展力主要表现为乡村治理可持续发展的能力，要全面构建现代化可持续的“三治融合”发展的乡村治理体系，必须完善统筹协调机制。一要完善物质保障机制，镇党委政府要提高财政资金的配置和使用效率，规范管理村级组织的运转经费，保障村干部的工资发放。建立健全乡村的党群服务中心，做好阵地的维护工作。抓住实施乡村振兴战略的宝贵契机，依托乡村发展有得条件和资源禀赋，壮大乡村的集体经济，①提高村集体的收入，为乡村治理提供更多资金来源。二是完善人才保障机制。强化农村党员干部队伍的培养和配备，建立乡镇干部后备人才储备库，定期组织后备人才开展教育培训，把懂农业、爱农村、爱农民的干部选派到村担任第一书记，加大对优秀乡村党员干部的提拔和激励。雨敞坪镇坚持“重筛选、重培养、重考核”的原则，建立后备人才库，吸纳学历高、能力强、品质优的高素质人员积极参与乡村治理。截至2023年上半年，全镇后备人才库入库人员20名，其中村主任9名，其他两委成员11名。三是完善法治保障机制。乡村治理必须坚持依法治理，一方面要坚持从严治党向基层延伸，扎实推进清廉机关、清廉乡村、清廉敞屋建设，持续抓好党员干部日常监督管理教育；另一方面要提高党员干部和村民运用法治方式化解矛盾、调解纠纷的意识和能力。雨敞坪镇扎实推广律师进村、人民调解员、新枫桥经验等法治形式，引导村民懂法用法守法。四是完善自治保障机制。在党组织的带领下完善多元主体协商共治机制，增强群众民主决策话语权，充分发挥新乡贤、新经济组织、农村自组织、村民代表等主体的积极作用。雨敞坪镇创新推出乡贤参与基层治理新模式，乡贤理事会中，党员占到七成以上，并成立党小组，推动乡村文明、带领帮扶致富、助推乡村发展、提供决策咨询、维护公序良俗、了解村情民意。乡贤理事会推行“345”参事议事工作法，最大程度凝聚各方共识，有效提高了农村重大事项决策效率和村级事务执行力度。五是善用乡村社会的德治传统。推广孝老爱亲、庭院自治、乡贤等乡村德治形式，并采用积分管理制度，积分结果作为绩效考评、民主评议的重要依据。

（责任编辑：朱小宝）