闲置宅基地使用权入股的制度困境与优化路径

2024-11-10高欣婷孟存鸽

山东农业大学学报(社会科学版) 2024年3期

［内容提要］随着工业化和城镇化的推进，宅基地闲置问题愈加严重，传统的宅基地使用权制度亟待改善。宅基地“三权分置”的立法确认，使得闲置宅基地使用权入股成为一种新的流转方式。通过对闲置宅基地使用权入股的制度梳理及实践考察，发现其存在法律规定分散且不健全、评估作价标准有缺陷、收益分配制度不完善及破产处置方法有风险的问题。应在明确闲置宅基地使用权入股所遵循的原则下，发挥宅基地的经济价值，提高农民财产收益，助力乡村振兴。

［关键词］宅基地使用权；作价入股；评估标准；收益分配；破产风险保障

［中图分类号］F321.1；D922.3

［文献标识码］A

［文章编号］1008-8091（2024）03-0001-07

【收稿日期】2024-01-23

【基金项目】国家社会科学基金项目“全面乡村振兴下闲置宅基地和住房利用方式研究”（21XFX012）的阶段性成果。

【作者单位】西安财经大学法学院，陕西西安，710000

【作者简介】高欣婷（2001— ），女，陕西西安人，硕士研究生，研究方向：民商法；孟存鸽（1980— ），女，陕西周至人，副教授，研究方向：民商法土地，本文通信作者。

一、问题的提出

我国的宅基地使用权制度从设立之初就承载了社会保障和经济价值两大功能^[1]。为了农民能够安居乐业，社会保障功能在一定历史时期内受重视，经济价值功能受冷遇。随着社会变迁和经济发展，越来越多的农村人口选择在经济发达的城市谋生，这使得农村宅基地闲置问题越来越突出。显然，传统的宅基地使用权制度已经与农村现阶段的需求相背离，社会呼唤更能体现宅基地经济价值的制度出现。党和国家深谙这一需求并进行积极探索，2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”即指所有权、资格权、使用权分离的思路^[2]，在这一政策指导下，闲置宅基地使用权入股制度应运而生，它是指所有权归集体享有，资格权归村民享有，使用权经入股后由使用者享有的一种制度。然而，闲置宅基地使用权入股制度存在法律规定分散且不健全、评估作价标准有缺陷、收益分配制度不完善、破产处置方法有风险的问题。这些问题阻碍着闲置宅基地使用权入股的深入探索，解决这些问题是发挥宅基地经济价值，提高农民财产收益，助力乡村振兴的前提。

二、闲置宅基地使用权入股的制度梳理及实践考察

（一）闲置宅基地使用权入股的法律依据

目前，我国还未制定有关闲置宅基地使用权入股的直接规定，有一定关联的规定散见于各类法律中。如《中华人民共和国宪法》第十条的规定，土地的使用权可以在符合法律法规的前提下被转移，任何使用土地的组织或个人都应当合理运用土地。由此可以推导出，既然土地的使用权可以转让且必须合理利用，那么国家就应注意到农村宅基地的闲置问题并以其使用权的流转为切入点，出台相关法律解决问题；对于土地的合理利用，《中华人民共和国民法典》第三百三十九条予以明确规定，土地承包经营者有权利自由选择是否将土地入股或是以其他形式将经营权移交给第三方。这进一步为宅基地使用权的流转提供方法，既然土地承包经营权可以采用入股的方式，那么宅基地使用权也可以采用入股方式进行流转；对于入股的财产形式《中华人民共和国公司法》第四十八条最新规定：股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权、股权、债权等可以用货币估价并依法转让的非货币财产作价出资；宅基地使用权属于财产权的范畴，用货币可以衡量并且依照《中华人民共和国民法典》的规定可以流转，完全符合入股条件。并且《中华人民共和国农民专业合作社法》第十三条与《中华人民共和国公司法》规定相似；这也说明以宅基地使用权这一财产形式入股存在先例。

文章从《中华人民共和国宪法》对土地合理利用的大原则入手，发现《中华人民共和国民法典》中有以入股的方式对土地经营权进行流转的先例，可以在宅基地使用权流转中借鉴，并且宅基地使用权符合入股的两个条件，加之在我国的两个部门法中都有非货币方式出资的规定。推导出宅基地使用权可以入股，以上规定为其入股提供了法律依据。

（二）闲置宅基地使用权入股的政策规定

从党的十八届三中全会开始，宅基地制度改革就进入了新阶段，2017年《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》指出要探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）中提到了多种盘活农村闲置宅基地和闲置住宅的方法，包括出租、入股、合作等。除此之外，2024年中央一号再次强调，综合运用增减挂钩和占补平衡政策，稳妥有序开展以乡镇为基本单元的全域土地综合整治，整合盘活农村零散闲置土地，保障乡村基础设施和产业发展用地。这些政策规定在实践中起到了重要的指导作用。

（三）闲置宅基地使用权入股的实践考察

1.闲置宅基地使用权入股的法律界定

目前学界对于闲置宅基地的内涵有两种观点。第一种观点认为，如果宅基地上没有房屋及相关建筑，而其本身可以用来建造房屋用于居住，却没有被合理地利用，处于荒废的状态，那么这块宅基地就可看作闲置宅基地。还有一种观点认为，虽然宅基地上建有房屋，但一直处于无人居住的状态，影响宅基地的利用价值，也可以视为闲置宅基地^[3]。所以闲置宅基地是指未被利用或未发挥实际作用的农村建设用地。综上，闲置宅基地使用权入股是指宅基地使用权人以享有宅基地使用权为前提，将欠缺使用或居住功能的闲置宅基地使用权作价入股，以股份获利的法律活动。入股的形式主要是有限责任公司、农民专业合作社和农民股份合作制公司。

2.闲置宅基地使用权入股的实践考察

（1）闲置宅基地使用权入股有限责任公司

闲置宅基地使用权入股有限责任公司是利用评估机构并采用市场比较法和基准地价系数修正法等估价方法进行评估作价，实行“入市主体+实施主体”相结合的组织架构，制定公司章程以明晰股东权利义务，制定收益分配规则以确定分红。这一模式增加了农民的收益，一定程度上解决了土地闲置问题^[4]，鸡西密山市太平乡庄兴村就采用了宅基地入股有限责任公司的模式，为当地带来了巨大收益。农民用其住宅用地权益参与有限责任公司这种方式已经成为一种新的土地利用策略，也是推动乡村经济增长的新动力之一，它的背后是国家政策法令的支持，也是新时代下乡村振兴的重要探索成果。

（2）闲置宅基地使用权入股农民专业合作社

农民专业合作社的使用权投资入股是闲置宅基地使用权入股的另一种方式。山东省兰陵县苍山街道南码头村利用村内闲置宅基地创办了南码头村新居客空闲宅基地发展合作社，引导村民用闲置宅基地入股，并委托旅游公司建设民宿，发展民宿经济，实现了农民、集体双增收。我国《中华人民共和国农民专业合作社法》第五条、第七条和第十八条规定，农民专业合作社具备法人资格，对由成员出资或其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以这些财产对债务承担责任。农民专业合作社承担有限的民事责任，其法人地位以及有限的民事责任对于鼓励农户充分利用闲置宅基地使用权和房屋所有权，及以宅基地使用权或宅基地使用权连同房屋所有权入股起到了促进作用^[5]。

（3）闲置宅基地使用权入股农村股份合作制企业

采用农民持股的方法，玉环市创建了一个农村股份制合作企业。通过对村里的集体资产体制改革，他们成功地把村庄内未被充分利用的土地转变为了有利的资源，使村民们成为了公司的股东并且享有收益。到2022年为止，该地所有的乡镇都超过了每年二十万的盈利门槛，这大大提升了当地的发展潜力。这个投资模式提取了股份制与合作制的各自亮点，明晰了资金的所有权，同时也激发了农村住宅用地的潜在财富动能。农户们可以选择用他们的空置土地的使用权来购买企业的股份从而变成股东并获取对应的权益。这样的投资方法不仅拓宽了村集体及其成员的收入来源，还推动了乡村振兴战略的执行，值得其他地区学习参考。

三、闲置宅基地使用权入股的问题审视

（一）法律规定分散且不健全

文章从我国部门法中推导出了宅基地使用权可以入股这一结论，但现有的法律规定依旧存在一些问题。

首先，我国现行的宅基地相关法律制度十分分散，具体表现在效力层级的分散。我国法律体系的四个层次均涉及土地使用权的相关规定。《中华人民共和国宪法》具有统领作用，所以将各类土地使用权一概称之为土地使用权，将细化分类的任务交由其他普通法进行。以《中华人民共和国民法典》为首的普通法中确有宅基地使用权的相关规定，但并未详细载明使用权流转的方式及流程。此外，我国的诸多地方性法规、规章中均根据不同地区、不同类别的宅基地特点制定了相应制度，但都相对分散^[6]。由于这些法律法规的制定机关不同、法律层级不同，其法律效力和适用范围也相应地存在差异。对于普通民众来说，没有进行系统学习就难以准确适用法律。同时，制度的分散性将进一步阻碍宅基地使用权流转的创新发展。

其次，我国还没有制定关于闲置宅基地使用权入股专门的法律规定，并且现有的法律规定也不健全。首先，尽管《中华人民共和国宪法》作为国家的根本法，确立了土地使用权可以转让以及土地应当合理使用的原则，但在实际的操作层面，如何将这一原则具体化、标准化，使之适应现代社会经济发展的需求，尚未有明确的法律规定。其次，《中华人民共和国民法典》作为调整公民日常生活中民事关系的基础性法律，对于宅基地使用权的规定却显得过于简略。在《中华人民共和国民法典》中，关于宅基地使用权的规定仅有四条，这些规定主要明确了宅基地使用权的用益物权属性，即宅基地使用权人对自己的土地有权依法占有、使用和收益。然而，《中华人民共和国民法典》并未对宅基地使用权的流转问题作出具体规定，这无疑增加了宅基地使用权流转的不确定性，也使得闲置宅基地使用权入股缺乏直接的法律依据。再次，《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国农民专业合作社法》虽然都涉及到出资问题，但是这些法律并没有明确指出宅基地使用权如何以货币形式衡量其价值，以及在出资过程中转让的具体界限是什么。这种法律规定的不明确性，对于希望将闲置宅基地使用权作为资本入股的农民来说，构成了实质性的障碍。

（二）评估作价标准有缺陷

闲置宅基地使用权的评估作价是入股的第一步，它关系到农民是否可以凭借使用权出资成为股东，是否可以获得合理的份额享受分红。因此，一个公平合理的评估标准必不可少。然而，宅基地的评估作价标准目前还存在缺陷。主要体现在以下几个方面：

首先，我国目前还没有形成一套全国统一、明确具体的宅基地使用权评估作价标准。现行的引用标准包括《城镇土地估价规程》（GB/T 18508-2014）、《城镇土地分等定级规程》（GB/T 18507-2014）、《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）、《农用地估价规程》（GB/T 28406-2012）和《标定地价规程》（TD/T 1052-2017）等。这些分散的评估标准将会导致不同地区、不同情况下的土地评估结果出现差异，这对于宅基地相关利益方来说可能产生不公平的现象。除此之外，缺乏统一的评估标准可能导致土地交易过程中的谈判和决策变得更加复杂和低效。同时，投资者难以准确判断土地的真实价值，会降低投资积极性。一旦出现评估错误就会损害整个土地评估行业的公信力，影响市场的健康发展，甚至产生法律纠纷。

其次，评估方法不科学：由于缺少系统的评估标准，评估人员往往采用传统的比较法、收益法和成本法等评估方法。但我国幅员辽阔，据第一次地理国情普查数据，我国平原地区占国土面积26.62%，丘陵地区占国土面积20.39%，山区占国土面积43.65%。不同地形的宅基地使用权价值分异规律不尽相同^[7]。显然，传统的价值评估方法在评估宅基地使用权时可能无法准确反映其真实价值。

最后，我国依旧缺乏专业评估机构和人员。专业评估机构和人员是土地评估行业发展的基石。一个拥有丰富经验的评估机构，能够为客户节约大量的时间精力，创造更多的利益，降低财产损失风险。这对于没有专业知识的农民来讲是必不可少的。此外，相比于非专业机构或个人，专业评估机构和人员拥有更专业的眼光，能够准确地评估出宅基地的真实价值。因此，缺乏专业评估机构和人员势必会影响宅基地使用权流转的创新脚步。

（三）收益分配制度不完善

在我国闲置宅基地使用权入股的试点中，各地基本采用“风险共担”或“固定收益+分红收益”的模式。这两种模式均存在弊端，需要在综合评估两种模式的前提下进行制度创新。

1.“风险共担”分红模式

“风险共担”的分红模式是指股东共同出资经营、利润共享、共担风险和损失。通过这种方式，可以降低单个参与者的风险压力，提高整体的经营稳定性。在实际操作中，风险共担的分红模式需要合作各方进行充分的沟通和协商，明确各自的权利和义务。将这种模式应用于宅基地使用权入股中，意味着将流转到公司的宅基地进行合理作价，将使用权转化为股权、资金转化为股金，实现风险共担、利益共享^[8]。这是一种完全的股份化改造，各个股东之间的风险相同，具有一定公平性。但宅基地失去了基本保障功能，农民所要承担的风险较大，这与探索闲置宅基地使用权入股的初衷相背离。

2.“固定收益+分红收益”分红模式

“固定收益+分红收益”模式是指农民拥有最低的收益保障，至于分红的收益则依赖于公司经营的利润情况，如果经营收益高，投资者可能会收到额外的分红；如果经营不善，投资者则只能获得固定收益。采取固定收益与分红收益相结合的方式将农民变股民，这种模式可以减少经营风险对农民的影响，但是“固定收益+分红收益”将风险转嫁给了其他股东。市场经济中，公司的经营必然是有盈利和亏损存在，因此当公司的经营出现亏损时，按照法律“无利润不分红”的规定，各个股东都应承担经营风险。这种方式势必会导致其他股东对分红的不信任，进一步影响公司经营的积极性。目前，我国还没有一个明确的收益分配规则和法律规定能够保证农民股东与其他股东之间的平衡。

（四）破产处置方法有风险

在公司进入破产清理阶段时，农民的宅基地使用权与房屋作价入股的股权会有被保全或处置的风险，对于这些特殊股权如何处置的问题，学界依旧争论不休。

首先，将宅基地使用权入股的股权与其他股权等同的方法显然不可取。宅基地不仅是农民的重要财产，更是维护社会稳定的重要基石。农民之所以愿意将宅基地和房屋作价入股，是出于对经济利益的期待和对企业发展的信心。然而，当企业面临破产清算的困境时，将农民的股权视为一般股权会面临一系列复杂的问题。首当其冲的就是宅基地的资产属性，宅基地使用权不同于一般的流动资产，它具有不可移动和非流通的特殊性质，因此其价值评估和处置方式绝不能“一刀切”，否则将是对法律的根本违背。另外，宅基地承载着社会保障功能，农民的居住安全是高于其经济价值的。如果对宅基地的处理不当，可能会影响农民的基本生活保障，从而影响社会稳定。因此，在破产清算过程中，必须考虑到这些资产对于广大农民的生活和社会稳定的重要性。

同时，我们也不能盲目地将这些资产排除在企业的债务负担之外，以免损害债权人的合法权益。债权人投资的目的是获取稳定的回报，而非承担无法预料的风险。市场经济中，公司的经营必然是有盈利和亏损存在，因此当公司的经营不善面临破产时，债权人当然有权主张债权，这是法律赋予债权人的权利。相对的公司的各个股东都应以出资额为限承担债务，而农民股东在其中应承担怎样的义务才能保全自己的宅基地也是一个问题。因此，为了确保各方的权益，必须维持债权人债权和农民股东宅基地的保障功能的必要平衡^[9]。

四、闲置宅基地使用权入股应遵循的原则

（一）保障农民居住安全

调查显示，农村人幸福感高于城市人，这得益于我国实施的农村宅基地制度，有效解决了农民居住问题，增强了他们的归属感和安全感。在现行农村宅基地使用权制度框架下，农民可以经过审批无偿获得一块宅基地，而后根据自己的经济实力建造适合自己家庭需要的住房，构筑起家人的私属生活空间；相较之下，现今的城市人，在高涨的房价和几十年的高额银行贷款的重压下，缺乏幸福感。我们研究闲置宅基地使用权入股能否容忍农民失去宅基地？是农村闲置宅基地使用权入股需要审慎考量的问题，如果答案是否定的，那么在尊重农民自有的生活、生产方式的前提下，就应将保障农民居住安全作为农民宅基地使用权制度完善的一项重要原则。

（二）确保农民财产权益

于2013年11月12日中共第十八届中央委员会第三次全体会议上发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到了要研究如何拓宽农村居民获取非财产性的收益途径这一主题。因此新的实践能否保证亿万农民的根本利益尤其是物质利益，增加其财产性收入；能否促进农业全面协调可持续发展，维持农村的长治久安，应成为宅基地使用权改革的根本原则。这对坚持宅基地使用权的社会保障与社会福利功能的平衡提出更高标准，对给予农民作为用益物权的宅基地使用权，以保护农民利用宅基地获取收入的权利提出更高要求。在农民愿意走出来，大量宅基地空置的今天，强调禁止宅基地流转，实际结果只是抑制了宅基地的资产价值，导致的后果一方面是对农民收益不利，另一方面是大量的农村宅基地得不到有效利用。让农民的宅基地获得财产性收入，必须建立健全农村宅基地资源的流转制度，关键是要借助资本市场，创新农村金融制度，探索农民房屋抵押融资的途径和方式，建立相应的农村宅基地投资和担保公司组织，把农村宅基地货币化、基金化、债券化，放大宅基地的价值，使潜在的资源变成现实的资产^[10]。

（三）合理放权给予自由

在由近代民法向现代民法的过渡中，被学界普遍视为三个主要表征之一的“所有权不再绝对”在以土地为客体的财产权领域尤为凸显，即土地财产权的强烈社会化趋势。农村宅基地使用权制度是规范土地利用关系的一种法律制度，自然也无法脱离土地财产权制度的总体发展趋势而独立自行。由此，农村宅基地使用权的整个制度建构都应当坚持遵循一个合理限度的自由原则。关于农村宅基地使用权的自由处分问题，是目前学界争议最大的问题之一，合理限度的自由原则要求在农村宅基地使用权制度的完善中对这个问题根据区域划分的不同，进行不同的处理。对适宜的地区，就应当在一定限度内予以放开；对那些不适于放开宅基地使用权流转的地区，就应当对宅基地使用权的处分施加必要的限制。

五、闲置宅基地使用权入股问题的完善路径

（一）建立系统的法律规范

成文法国家一般有三种立法模式：统一立法模式、特别立法模式、分散立法模式。统一立法模式通俗地理解就是法典化。特别立法模式的表征则是对某些特殊领域进行特殊立法，弥补了统一立法的不足。分散立法模式则是由不同的法律文本进行必要的零散规定，这就导致相应的社会经济关系在立法文本中的分散性。我国农村宅基地使用权制度的立法模式在国家层面上长期以来采用的就是分散立法。笔者认为，随着市场经济的深入发展、城市化进程的加快，在迄今之后一个相当长的历史时期内，农村宅基地问题必将成为继农村承包地之后出现的一个新的农村焦点问题。虽然各省市都针对性地制定了地方性法规，但多侧重于从土地管理的视角进行规定，由此导致的问题是无法周全地顾及宅基地使用权应有的财产权属性，无法周全有效地保护农民应有的权益。因此，建立系统完善的法律规范迫在眉睫。

1.整合分散法律

想要建立系统的法律规范首先要解决法律规定分散问题。

首先，可以通过法律整合与编纂的方式，将分散在各个法律、法规、规章和地方政策中的规定汇总到一起，形成一套系统的法律文件。并将有关的法律文件整理在一个统一的法律信息检索平台上。这样可以向公众清晰地展示各法律规定之间的关系，包括它们的层级、相互之间的联系，这样可以进一步确保法律适用的统一性。同时也更有助于法律从业者和公众查询和参照，大大节省时间成本，减少了经验差异带来的影响。其次，政府应推动跨部门协作：鼓励不同政府部门之间进行沟通合作，共同解决法律分散问题，确保法律制定和实施的一致性。通过上述措施，可以逐步解决法律规定分散的问题，提高法律体系的效率和效力，促进法律的公正、公平和统一适用。

2.完善法律漏洞

鉴于农村宅基地所关涉问题的重要性、多样性、复杂性和长期性，对某些关涉农民居住权利的宅基地问题，有必要在解决法律分散问题的基础上完善现有法律的漏洞。解决法律规定不健全问题是一个系统性工程，需要立法机关、政府部门、法律实务界和学术界共同努力。

首先，应加强法律的规划预测。立法机关应当及时听取法学学者对社会发展进行前瞻性研究，对未来可能出现的新情况、新问题，做到提前研究、提前规划，以适应社会经济发展的需求。其次，应完善立法程序，改进立法过程，确保立法的透明度和公众参与度。可以通过举行听证会、向公民公开征求意见的方式，收集不同领域不同视角下的意见和建议，提高法律的科学性和民主性。最后，应加强法律实施和政府执法监督；政府应在确保法律规定有效执行的前提下，加强对自身执法活动的监督，防止徇私舞弊、滥用职权等违法行为。通过社会各界的共同努力，法律规定不健全的问题会逐渐改善，我国的宅基地使用权入股制度也会有更进一步的发展。

（二）制定科学的评估标准

文章认为，为了解决评估标准的问题，需要从宅基地评估作价的目的入手，明确是为了入股还是其他目的。并且始终遵循公平公正、独立客观的标准，确保评估结果能够真实反映宅基地的价值。在此基础上从以下三方面着手：

首先，制定统一的宅基地使用权评估作价标准，明确评估的基本流程和方法。在普遍使用的标准框架下，因地制宜允许地方根据实际情况进行适当调整，评估方法的选择应该根据宅基地的特点和市场情况来确定。同时，政府部门应对调整限度进行监管，对评估过程和结果进行监督和审查，确保评估活动的规范性和评估结果的公正性。

其次，推广科学的评估方法，结合宅基地的特点和市场情况，采用多种方法综合评估。针对现在的评估方法，国家应当在进行系统调查后按照地理位置、自然环境、人口、行政区划、产业现状等一般因素；繁华程度、交通条件、环境条件、基础设施条件以及公共服务设施条件等区位因素；宗地位置、宗地面积、宗地用途、宗地容积率、宗地形状等个别因素对其进行细分。同时可以建立宅基地使用权流转平台，对评估过程中收集的大量市场信息和数据等进行公开，方便社会公众查询监督。

最后，培养专业的评估机构和人才。应当发挥政府作用，积极与高校、职业培训机构合作，开设相关课程，培养具有专业知识和实践能力的宅基地评估人员。同时，可以参照律师行业，建立和完善宅基地评估师的资格认证制度，确保评估人员具备必要的专业知识和道德素养。最后，可以成立行业协会或组织，制定行业准则和标准，引导评估机构和人员遵守职业道德和行业规范。

（三）创新收益分配制度

保证农民股东与其他股东利益平衡是公司收益分红中的难点。因此，文章倡导引入优先股，建立农民股东持有优先股的倡导性规则体系辅以保底垫付制度。

优先股是落实农民收益的重要工具，但这并不代表要采用立法的方式明确优先股。首先，优先股应该依据股东之间的协议并经由公司的章程来授予，这是一种契约性质的行为。此外，考虑到对公司整体利益的影响，并不建议通过法律明确规定农民作为优先股持有人。再者，由于农业与非农业股东之间利益关系的持续演变，他们之间的利益平衡是需要双方在市场环境中进行灵活调整的。因此，我们更倾向于构建一种，以意思达成一致为前提，鼓励且推动当事人采用特定的行为模式的引导型规则系统。第一，设置数个优先股范本供股东选择，并辅以政策和税收的支持，使得设立优先股的公司可以获得优惠。第二，要求公司财务定期公开，以公开促公平，推动优先收益权持续合理落实^[11]。

在公司的经营过程中，股东以其股权为限获得分红。而公司经营瞬息万变，如果公司不具有剩余利润是无法对股东分红的。这时可以由其他股东对农民股东进行垫付，垫付的限额以满足农民的“保底收入”为准，在公司有能力分配利润时再向其他股东偿还。这样既满足农民住宅财产功能需求，保证了农民股东的“保底收益”也避免了非农股东和农民股东的冲突。

（四）设立破产风险保障制度

在维护债权人债权的同时保障农民股东的宅基地不会被拍卖、变卖，我们可以将金融主体引入其中，分担破产时的风险，细化政府的监督以提供进一步的保障。

目前，农村土地相关的金融创新主要依赖于商业银行，同时也辅以资产评估机构和担保机构的协助。这种以银行为核心的模式很难通过系统性的金融工具和金融思维来有效地解决问题。因此，文章认为可以将商业保险机构一并引入其中，形成“银行+”模式。利用金融机构的资本优势来推动农村土地资源的市场化进程;在对宅基地估值的过程中，更应该关注其“投资属性”而非仅仅是“市价”；对于保证人来说，需要继续强化他们的信贷增益功能以降低潜在的风险；而在保险行业中，保险公司应当完善保护措施，研发一系列适用于闲置宅基地权益参与股权交易及企业破产过程中的保险方案。鉴于“银保合作”模式具有明显的政策导向与利润追求的特点，这种类型的保险产品可以在运作方式上采取混合型策略，即既包括商用也包含政府补贴性质的保险项目^[12]。同时，还应加强相应的政府保险监管进行兜底。在宅基地保险领域中商业保险公司有很大的自由裁量度，自由裁量度大就容易滋生违法违规行为。所以更好的方式是将行为的内容制度化，通过将这些内容制度化可以变无序为有序，减少违法违规行为的发生，并确保商业性保险公司在宅基地保险领域的经营行为符合相关法律法规的要求。

闲置宅基地使用权入股制度，作为一种创新的土地流转方式，正在逐步显现出其激活农村沉睡资产、助力乡村振兴的重要作用。通过允许农民将闲置的宅基地使用权转化为股份，积极参与集体或企业的经济活动，可以构建紧密的利益共同体。这一制度不仅有效增加了农民的财产性收入，更提高了他们的生活质量。同时，该制度也激活了农村大量的闲置资源，使土地资源得到更为合理、高效的利用，为农村经济的持续健康发展注入了新的活力。

随着乡村振兴战略的不断推进和农村土地制度的深化改革，闲置宅基地使用权入股制度也在不断完善和优化。展望未来，这一制度有望成为解决农村土地问题、推动农业现代化和农村全面发展的重要创新举措。

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