习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任重要论述探析

2024-06-20邓金兰

理论导刊 2024年6期

邓金兰

摘要：党的十八大以来，习近平在推动全面从严治党的实践中形成了一系列关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任重要论述。从生成逻辑看，这一重要论述汲取了马克思主义经典作家的科学智慧，承继了中国共产党的宝贵经验，回应了党委（党组）落实全面从严治党主体责任的现实难题。从核心要义看，其强调“主体责任是主要责任、分内责任、政治责任”，强调“人人有责且书记为第一责任人”，强调“健全责任落实的完整链条”，形成了科学的理论体系。从实践要求看，其在明确责任、落实责任和追究责任上下功夫，坚持“明确客观责任与明确主观责任相结合”，坚持“监督管理与教育培训相结合”，坚持“党内问责、监察问责与自我问责相结合”。

关键词：党委（党组）；主体责任；全面从严治党

中图分类号：D26

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2024）06-0035-06

党的十八大以来，习近平总书记提出了一系列管党治党的新理念新思想新战略，其中包括压实各级党委（党组）全面从严治党主体责任的重要内容。党委（党组）是党的组织体系中的特殊机构，应当时刻对工作负责、对党和人民的事业负责、对自身的特殊使命负责。习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任重要论述，既是对马克思主义政党学说的继承与创新，又是对新时代全面从严治党的回应与调适，为世界政党治理提供了“中国方案”。新时代新征程，依照2023年全国组织工作会议的指示精神，我们有必要深刻领悟和研究习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任重要论述的生成逻辑、核心要义和实践要求，以期为推进党的建设新的伟大工程提供新思路、注入新活力。

一、习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任重要论述的生成逻辑

习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任重要论述具有科学的思想根基和强烈的现实观照，传承了中国共产党宝贵的历史经验，彰显了理论、历史与现实相统一的生成逻辑。

（一）思想根基：汲取马克思主义经典作家的科学智慧

马克思主义经典作家系统阐述了无产阶级政党建设的诸多理论，其中就涵盖党委（党组）落实全面从严治党主体责任的相关内容。由马克思恩格斯起草的《共产主义者同盟章程》就规定了“中央委员会是全盟的权力执行机关”［1］，这一组织设定是确立无产阶级政党党委领导核心地位的最初实践。以共产主义者同盟的建立为开端，再到第一国际、第二国际的发展，马克思恩格斯特别强调的无产阶级政党的责任担当贯穿其中，《国际工人协会的共同章程和组织条例》曾提出“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”［2］，为习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任重要论述提供了理论依据。

在马克思恩格斯思想指导下，列宁创建了新型无产阶级政党。一方面，明确了委员会领导整个组织生活的功能定位。他在《就我们的组织任务给一位同志的信》中阐述了无产阶级政党各级委员会的建立及其工作计划，认为每个城市都要建立一个统一的委员会来领导本组织的整个生活，并指出“组织的总的形式应当是这样：由委员会领导整个地方运动和社会民主党的全部地方工作”［3］。从权责一致的角度来看，委员会领导本组织的整个活动意味着委员会对党的实践负有全部领导责任，厚植了党委负全面从严治党主体责任的土壤。另一方面，凝练了集体领导和分工负责的原则。列宁从党委成立之时就指出“委员会应当尽可能实行分工”［4］，1919年，列宁在《大家都去同邓尼金作斗争！》一文中精辟地阐述了国家管理中的集体领导和个人负责相结合的制度。他明确指出，“任何夸大和歪曲集体管理制因而造成办事拖拉和无人负责的现象，任何把实行集体管理的机关变为清谈馆的现象，都是极大的祸害”［5］，为党委（党组）落实全面从严治党主体责任的具体实践提供了启示。

（二）历史赓续：承继中国共产党的宝贵历史经验

中国共产党自诞生之日起就把全面从严治党的责任扛在肩上，党委（党组）在落实全面从严治党的责任中积累了诸多宝贵经验，为习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任重要论述提供了历史借鉴。

新民主主义革命时期，党初步界定了党委（党组）落实全面从严治党的责任内容与原则。党的二大《党章》规定了中央执行委员会、区及地方执行委员会、委员长、其余委员的具体任务，初步明晰了党委会的职责权限和内部职务分工。党的六大前后，针对各地党组织实行集体领导产生的一系列弊端，通过《中央通告第三十二号——关于组织工作》文件，形成了党委会集体领导和个人分工负责相结合的制度雏形。1948年至1949年，毛泽东先后发表了《关于健全党委制》《党委会的工作方法》等文章，不仅强调“集体领导和个人负责，二者不可偏废”［6］的基本原则，还对党委会的工作方法展开详述，对党委（党组）落实全面从严治党主体责任的相关理论发展产生了深远影响。

社会主义革命和建设时期，党推动了党委（党组）落实全面从严治党责任的具体实践。一是特别强调抓党委（党组）责任落实。新中国成立初期，在整党运动中，提出“各级党委必须采取既严肃又谨慎的态度去进行”［7］。到1958年，毛泽东提到党的领导原则即“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责”［8］355，强调党委不仅要负管党治党的责任还要严格责任落实。二是党的领导干部尤其是党委（党组）“一把手”要敢于担责、担更多责。党的八大上，邓小平指出，“党的各级组织中的骨干，受到了党和人民更多的信任，因此，他们对于党和人民，显然也比普通党员负有更高的责任”［9］。1958年毛泽东特别提出“书记挂帅”的要求，1962年提出“我们的省委书记，地委书记，县委书记，直到区委书记，企业党委书记，公社党委书记，既然做了第一书记，对于工作中的缺点错误，就要担起责任”［10］。三是更加明确党委（党组）集体领导和分工负责的原则。党的八大第一次将“党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合”的原则写入党章，为集体领导原则在党委制运行实践中提供了党内法规依据，同时期毛泽东指出“一直到不久以前，我们才断定一长制不好，集体领导同个人负责相结合的制度好”［8］102。可以看到，这一时期关于党委（党组）主体责任的理论与实践实现了大发展。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，党实现了党委（党组）落实全面从严治党责任的制度创新。1978年，邓小平指出“集体负责，实际上等于无人负责……所以急需建立严格的责任制度”［11］。1980年通过的《关于党内政治生活的若干准则》明确“集体领导是党的领导的最高原则之一。从中央到基层的各级党的委员会，都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”［12］。1998年颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》指出，“党委（党组）、政府以及党委和政府的职能部门的领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任”［13］，并规定领导班子正职负总责和领导班子其他成员负直接领导责任。2010年，修订后的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，更加注重制度创新，力求做到责任明确，监督到位，追究有力。这一系列责任制度的建立，为习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任重要论述提供了制度支撑。

进入新时代，习近平系统总结历史经验，首次提出党委（党组）落实全面从严治党主体责任的基本概念，以前所未有的力度推进党委（党组）落实全面从严治党主体责任。不仅在多个场合反复强调其重要性，还领导制定《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》《中国共产党问责条例》等一揽子制度，推动党委（党组）落实全面从严治党主体责任取得历史性成就。

（三）现实观照：回应党委（党组）落实全面从严治党主体责任的现实难题

习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任的重要论述是对实践中的现实难题给予的有针对性的回应。当前，党委（党组）落实全面从严治党主体责任还面临诸多挑战。习近平指出，“各级建立了党建工作责任制”［14］460，而在具体落实方面“一些地方和部门还难以给出令人满意的答案”［14］460，党委（党组）落实全面从严治党主体责任还任重道远。一是一些党委（党组）对主体责任认识不清。如将主体责任范围缩小弱化为党风廉政建设主体责任；使主体责任追责“聚焦”同化为党委书记“第一责任人”的责任；使主体责任性质变味内化为纪委监委的专门责任；将主体责任置空虚化为“开开会”“签签字”“表表态”的非政绩考核责任；等等。二是一些党委（党组）对主体责任执行不力。如有的没有把主体责任当成分内之事，只做表面文章，流于形式；有的疏于责任的履行，只抓业务不抓党建，不能顾及党组织和党员在政治、思想、作风等方面的建设；有的全然把主体责任置于脑后，甚至带头不担责履责，败坏了风气、带坏了队伍，在党内形成不正之风；等等。习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任的重要论述无疑成为解决此类问题的密钥，是对新时代党治国理政实践的现实思考。

二、习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任重要论述的核心要义

习近平主要围绕党委（党组）落实全面从严治党主体责任的科学内涵、主责模式、主责进路等方面展开系列论述，形成了完善的理论体系。

（一）科学内涵：强调“主体责任是主要责任、分内责任、政治责任”

相较于党的十八大以前的全面领导责任，主体责任内涵更加丰富，而解释“主体”一词成为理解全面从严治党主体责任科学内涵的关键。从词义来看，“主体”一词在现代汉语词典中有三种释义，一是事物的主要部分，二是哲学上所指有认识和实践能力的人，三是法律上所指依法享有权利和承担义务的自然人、法人或国家［15］。

结合第一层释义，在“主要—次要”维度主体责任是主要责任。习近平指出，“党风廉政建设责任能不能担当起来，关键在主体责任这个‘牛鼻子抓没抓住。”［14］463这一重要论断形象地指明了在全面从严治党责任落实中党委（党组）所应发挥的核心作用。过去，一些地方和单位党委（党组）与纪委职责划分不清晰，少数党委（党组）和党的工作机关没有形成主体责任意识，习惯性地认为全面从严治党属于纪委监委的任务，导致纪委代替党委（党组）承担了诸多党风廉政建设和反腐败的工作。《党章》第八章第46条规定，党的各级纪律检查委员会的主要任务之一就是“协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”［14］20，“协助”一词充分体现了党委与纪委责任的主次关系。习近平关于党委（党组）主体责任功能定位的论述与《党章》高度一致，在论及党委（党组）主体责任的同时，多次论述纪委的监督责任，但明确表示二者并非处于同等地位，强调“各级纪委要协助党委推进全面从严治党”［14］474，体现出党委（党组）在落实管党治党责任中的主要作用。

结合第二层释义，在“主体—客体”维度主体责任是分内责任。主体责任更加强调党委（党组）是由有认识和实践能力的人组成的集体，这就要求党委（党组）成员在落实主体责任过程中充分发挥个人的主观能动性，在自己的“责任田”主动尽责履责。基于此，习近平要求各级党委（党组）凡事不能只“开个会、讲个话，或签个责任书就万事大吉了”［14］457，“不能当‘甩手掌柜，要切实把党风廉政建设当作分内之事、应尽之责”［14］464，党委（党组）书记“既要挂帅又要出征，对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办”［14］462-463。这一系列重要论述表明，党委（党组）兼具领导者和实施者的双重身份，既要履行作为领导者的间接责任，又要履行作为实施者的直接责任，更重要的是主动履行分内职责。

结合第三层释义，在“权利—义务”维度主体责任是政治责任。官员责任一般分为政治责任、法律责任和道德责任等，政治责任与其职位在组织中的功能及组织在国家中的功能密切相关，因为“无论是谁，只要他担任了某一公职，我们就假定他有义务履行其所处团体中的特殊职能和利益”［16］。《宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”［17］8，党委作为人民权力的代言人，行使职权时必须以人民意志为依归，对人民负责，受人民监督，要承担相应的政治责任。对此，习近平指出，“各级党委（党组）就要敢抓敢管、严格执纪，把全面从严治党政治责任担负起来”［14］473，“各级领导干部特别是高级干部……要切实担负起党和人民赋予的政治责任”［14］139，突出了党委（党组）肩负政治责任的历史使命。

（二）主责模式：强调“人人有责且书记为第一责任人”

依照党内“集体领导和分工负责”这一基本原则的历史经验，习近平指出：“要明确责任主体，确保可执行、可监督、可检查、可问责。”［14］44他坚持两点论与重点论相统一的方法，既强调党委（党组）人人有责，又重点突出党委（党组）书记第一责任人责任。

一方面，党委（党组）人人有责。习近平指出，“要健全人人负责、层层负责、环环相扣、科学合理、行之有效的工作责任制”［18］，“党的各项工作，所有党组织和领导干部都有责任，要尽心尽力做好”［14］459。他在多个场合强调主体责任是一个责任体系，如完善信访工作责任体系、建立健全党政领导责任体系等等。在党委（党组）这个集体中党委（党组）书记履行第一责任人的责任，其他成员履行好职责范围内的主体责任。这一重要论述在《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》第8条和《中国共产党问责条例》第6条得以细化，形成了较为完整、科学的主体责任体系。

另一方面，党委（党组）书记为第一责任人。党委书记是管党治党的掌舵者、领头人，是落实党委（党组）全面从严治党主体责任的关键。习近平一直高度重视“一把手”作用，在担任浙江省委书记期间就提出“‘一把手是党政领导集体的‘班长，是一个地方和部门贯彻中央大政方针、省委省政府重大决策的第一责任人”［19］，相比普通的党员和一般干部，“一把手”责任更为重大，“要在落实全面从严治党、加强和规范党内政治生活、落实党内监督责任上当模范、作表率”［14］472。为了落实“一把手”主体责任，党中央出台了《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，体现了对“一把手”监管的高度重视。在党委（党组）落实主体责任进程中，习近平深化这一思想，指出“党要管党，首先是党委要管、党委书记要管”［14］457，强调“增强监督实效，关键是各级党委（党组）特别是书记要强化政治担当、履行主体责任”［14］474等等，突出了党委“一把手”作为“关键少数”在落实主体责任中的关键作用。

（三）主责进路：强调“健全责任落实的完整链条”

围绕如何落实党委（党组）全面从严治党主体责任，习近平提出，要“健全责任分解、监督检查、倒查追究的完整链条”［17］458，形成明确责任——落实责任——追究责任的完整链条。

一是明确责任归属。明确责任归属是落实责任的基本前提，既能为责任主体履责提供指引，又能为责任主体追责提供衡量标准。习近平指出，“有些法规制度为什么执行不了、落实不下去？就是因为责任不明确、奖惩不严格”［14］442，即责任需要落实到具体的人和事。对此，习近平把健全责任放在落实党委（党组）全面从严治党主体责任链条首端，指出“中央纪委要抓紧完善并严格执行责任追究办法，对每一个具体问题都要分清党委负什么责任、有关部门负什么责任、纪委负什么责任”［14］458。他强调，落实党风廉政建设主体责任要“进一步健全制度、细化责任、以上率下，层层传导压力，级级落实责任”［14］464，阐明了明确责任归属对落实党委（党组）主体责任的重要作用。

二是严格落实责任。习近平历来重视抓落实，在党委（党组）落实全面从严治党主体责任中他强调了两方面内容。一方面是重视思想建设。习近平指出，“各级党组织要牢固树立不管党治党就是严重失职的观念”［14］469，“各级各部门党委（党组）必须树立正确政绩观”［14］461，同时强调“全党普遍的思想自觉和行动自觉”［14］470。另一方面是重视监督作用。监督是权力正确行使的根本保证，也是层层压实主体责任的利器。习近平指出，“上级党委和主管部门要加强监督，发现问题要及时指出、敦促纠正，对失职失责严重的要加强问责追责”［14］473，要在监督过程中及时纠错。在2022年中共中央政治局全体会议上，习近平指出，“要压实整改主体责任，加强整改日常监督，推动一个问题一个问题解决”［20］，更是明确了责任监督对于责任落实的重要作用。

三是深化执纪问责。落实主体责任的关键在于“问”。2016年，中共中央政治局研究部署党风廉政建设和反腐败工作时强调，“要坚决把全面从严治党的主体责任压下去，加大问责力度，让失责必问成为常态”［21］。习近平强调，“要落实主体责任和监督责任，对失职失责行为严肃问责，督促党的各级组织和领导干部强化责任担当”［14］375。实践表明，执纪问责是责任落实的关键，对党委（党组）落实全面从严治党主体责任发挥警示、震慑、促进的作用。

三、习近平关于党委（党组）落实全面从严治党主体责任重要论述的实践要求

习近平高度重视党委（党组）落实全面从严治党主体责任，以全周期理念构建起责任闭环，这就要求我们立足实践，对党委（党组）的责任划分、责任落实、责任追究进行深度探索。

（一）明确责任：坚持“明确客观责任与明确主观责任相结合”

政党责任包括客观责任和主观责任，党委（党组）全面从严治党主体责任中的客观责任源于党内法规的外在规定和上级党组织下达的任务要求，主观责任来源于中国共产党人基于对党忠诚、不负人民等价值观形成的主观责任意识和责任伦理。

一方面，明确客观责任。要细化责任清单，规范责任主体和责任内容，回答好“谁来负责和负责什么”的问题。《中国共产党问责条例》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等文件对党委（党组）落实全面从严治党的责任主体和主体责任内容进行了概述，内容具有原则性、引领性特征，在具体实践落实中有待进一步细化深化。因此，要结合党内法规制度要求、党中央决策部署以及上级党组织决定、本地区具体形势和任务，坚持问题导向，突出工作重点，细化责任清单，“把目标任务分解到部门、具体到项目、落实到岗位、量化到个人”［21］，确保目标任务可量化、可操作。加强对本地区本单位经济社会发展和全面从严治党的调查研究，在充分了解情况的基础上制定年度任务安排，明确责任分工和完成时限，采取一级一清单、一人一清单的办法，把责任落实到人，防止推诿扯皮现象发生。

另一方面，明确主观责任。要加强伦理立规，明确责任意识和责任伦理，回答好“为谁负责和责任标准”的问题。当前，部分党内法规制度对党委（党组）落实全面从严治党主观责任有所涉及，但党内尚未有专门的党内法规制度对主观责任进行专门规定。因此，可以充分借鉴国外关于伦理立法和伦理立规的相关经验，抓紧制定《中国共产党思想道德准则》《中国共产党思想政治工作条例》等党内法规制度，明确忠诚、干净、实干、担当等优良品质的具体要求，对党委（党组）履行主体责任发挥价值引领作用。

（二）落实责任：坚持“监督管理与教育培训相结合”

在落实党委（党组）全面从严治党主体责任过程中，对于因个人判断力和能力水平不足难以保证党委成员将主体责任彻底落到实处的情形，要通过监督管理的外部力量督促实施，通过教育培训提升主体的主动性、自觉性。

一方面，加强监督管理。一是严格执行请示报告制度。党委应当向上一级党委书面报告上一年度主体责任落实情况，党组应当向批准设立的党组织汇报上一年度主体责任落实情况，常委应当向全会汇报上一年度主体责任落实情况，党委成员应当向同级党委和党组织汇报上一年度主体责任落实情况。二是形成党内外监督合力。以党内监督为主导，推进上级党组织自上而下的监督，层层压实监督责任，同时发挥纪检监察机关专责监督作用，重点加强对党委（党组）落实主体责任的纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督。促进各类监督协调贯通，发挥人大、政协、职能部门等对党委（党组）落实主体责任的全方位监督作用，推动形成监督合力。三是建立健全考核制度。以量化考核为主，制定党委（党组）落实全面从严治党主体责任评分参考表，对照主体责任清单，重点考核主体强化政治建设、统筹谋划部署、抓好宣传教育、深化作风建设、选好用好干部、推进源头治理和坚决反对腐败等方面的内容。对考核结果予以公示，将考核结果作为后续党委选拔任用、实绩评价、激励约束的重要指标。

另一方面，增强教育培训。一是加强党性党风党纪教育，培塑责任意识和规则意识。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，把党性党风党纪教育作为党委（党组）理论学习中心组学习会、党支部固定党日学习活动的重要内容。注重学习内容的分层分类，结合党委（党组）成员个人特点，以菜单式和精准化为特色，防止学习流于形式，提高教育实效。二是重视专业化能力培训，提升管党治党综合能力。习近平将干部能力建设视为治国理政的关键要素，要求领导干部增强“八项本领”，提高“七种能力”，明确了新形势对领导干部的新要求。要充分利用党校（行政学院）、干部学院和网络平台，紧扣党中央和省委、市委要求，围绕全方位推动高质量发展、现代产业体系、金融风险防范、科技前沿、应急管理等方面知识展开培训。党委（党组）成员要下沉到改革发展主战场、服务群众前沿阵地等重点工作一线，在解决实际问题中切实提升专业能力。

（三）追究责任：坚持“党内问责、监察问责与自我问责相结合”

党委（党组）成员作为高级领导干部，承担的责任和义务繁重，要求以党内问责、监察问责与自我问责相结合的多元化问责方式追究失职失责行为，确保问责实效，督促主体责任落实。

一是强化党内问责。上级党委、纪委（纪委派驻机构）和党的工作机关都应该对党委（党组）落实全面从严治党主体责任不力的情况进行问责。要规范问责标准，根据情况动态调整责任清单，严格落实“三个区分开来”，明确领导责任与直接责任、个人责任与集体责任之间的责任边界；要规范问责程序，从启动、调查问责工作，到提出、研究处理意见，再到处理决定的形成、送达和问责对象的申诉等，做到流程规范；要充分运用问责结果，建立问责决定执行制度、问责反思制度、受处分人员教育回访制度、问责典型问题通报曝光制度，将全面从严治党要求融入管理制度，提高制度效力。

二是重视监察问责。监察问责属于异体问责的形式之一，是对党内问责的重要补充。《中华人民共和国监察法》规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”［22］，最大程度实现了对党委（党组）履职尽责的有效制约。具体而言，在纪委监委合署办公的体制下，党委（党组）职责范围内发生严重事故、事件，纪委在给予党纪处分或者重大职务调整的同时，监委需要根据情况给予相应的政务处分，从而实现党内问责与监察问责同向发力，实现党纪国法双施双守。

三是经常自我问责。自我问责是党政领导干部“基于道德自律会对自身的履职行为进行自我评价，对其失职失责行为进行自我追究的一种内在的问责过程”［23］，通常表现为在述职述责述廉会、民主生活会、组织生活会等公开场合进行自我批评，情节严重的还需要承担公开道歉、引咎辞职等责任后果。基于此，要督促党委（党组）在全面从严治党主体责任落实方面带头开展广泛、深刻、常态化的自我问责，不仅要坦诚布公地阐述未履职尽责的具体问题，还要实事求是地剖析问题出现的根本原因，更要有针对性地提出整改方案，形成“自我反思——自我惩罚——自我整改”的自我问责链条。

参考文献：

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