学院级党组织落实主体责任的问题刍议

秦天堂

[摘要]在高等教育事业由数量扩张到内涵提升的快速发展背景下，高等教育领域面临着党风廉政建设和反腐败的新形势和新任务。高校内部，二级学院党组织落实党风廉政建设主体责任，还存在权力约束机制不健全、共同负责两张皮、体制机制有缺陷等问题。借助大学章程的实施，进一步完善学院内部治理结构，推动大学治理现代化，完善党风廉政监督机制和责任追究制度，从源头上规范、约束和监督权力，从根本上促进高校党风廉政建设，是学院级党组织落实主体责任的必然选择。

[关键词]高校；党组织；主体责任；廉政建设；反腐败

落实主体责任是党的各级组织的职责与使命。党的十八大报告指出，“党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒”，阐明了基层组织在党的各项建设事业中的地位和作用。党的十八届三中全会强调，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”。基层党组织落实好主体责任既是党章赋予的重要职责，更是党的反腐败体制机制适应新的形势发展的新要求。高校党组织作为党的重要组成部分，在党的建设事业和高等教育发展事业中都具有十分重要的地位。其中，高等学校二级学院在高校事业发展中具有承上启下的关键作用，研究和解决二级学院党组织主体责任问题，对于加强高校基层党组织建设特别是落实高校党风廉政建设责任制意义重大。

一、体制机制层面存在的不足和问题

在学校层面上，高校实行党委领导下的校长负责制，“高等学校党的委员会统一领导学校工作，”[1]而高校内设二级学院级党组织“与院（系）行政共同负责本单位工作”[2]，保证学院的教育教学、科学研究和学院管理等各项工作顺利完成。由于缺少了明确的规定性制度，“共同负责”的制度设计却留下了二级学院党组织和行政权力的交叉地带。在日常实践过程中，共同负责的实际效果往往取决于党政两个“一把手”彼此间的人际关系、个人素质、性格气质等主观因素。

（一）制度建设的滞后导致权力约束机制不健全

高校是人才培养的重要高地、意识形态的重要阵地、科技创新的重要基地。因此，加强高校权力监督、规范权力运行，是推动高等教育事业发展的重要支撑，也是实现教育现代化的重要保障。权力运行中，好的制度可以规避权力执行、资金使用、职称评聘等诸多方面的问题。现实是高校的制度建设常常滞后于形势发展，对发展中出现的新问题没有及时建立相应的制度来予以解决，加上利益需求的刺激和自我监管的放松，导致权力约束机制不健全，校内监督乏力、社会监督缺失、群众监督受阻。比如，前一阶段频繁出现的科研经费案件，很大程度上反映出高校财经制度的不完善，没有跟上快速发展的科研投入。“大多数高校在科研管理体制上实行的是课题组负责制，各课题组自行计划开支，科研经费的使用权基本掌握在项目负责人手中，缺乏相应的监督机制。”[3]在学术评价方面，行政权力主导作用较大，学院内部治理结构因缺乏有效的学术民主监督，学术权力与行政权力不均衡，权力约束机制也不健全。此外，学院内部“监督制度的不健全，也导致了监督权力弱化和行政权力、决策权力泛化的权力结构失衡”[4]问题。

（二）党政权利的定位不准导致党委行政“两张皮”

“共同负责”在制度设计上留下的权力交叉地带，使得二级学院党委行政在实践中容易出现“两张皮”现象。学院党委主要负责人要“支持行政负责人在职责范围内独立负责地开展工作”，那么，党组织到底要不要参与其中呢？怎么参与？参与程度如何？在缺少明确性的规定时，就极易混淆参与决策和领导决策的区别，也非常容易导致越位争权、关系不睦。因此，在实践过程中，院长、书记往往面对重大利益时极力“争权”，出现一定问题时互相“踢球”，甚至把“共同负责”衍变成“共同不负责”，贻误事业发展。加之公共权力的“公属”性与“私掌”性的分离[5]，在自由裁量权的实践中容易掺杂个人恩怨、个人好恶等不利于团结的因素，导致两个“一把手”矛盾丛生、离心离德，甚至形成“团团伙伙”各行其是、互不相让。学院党委书记和院长不能有效配合，班子之间就不能形成合力共同促进学院事业的发展，党组织的工作也就难以融入学院中心任务之中，主体责任的落实就成了“空中楼阁”。

（三）二级学院内部治理结构的体制机制缺陷

高校二级学院党组织一般按照学院党委、所属党支部的纵向层次构建，这种设置缺乏党组织的横向沟通机制。在二级学院内部治理结构中党委和行政力量不均衡，党组织体系在设置、人员配制等方面得不到应有重视。同时，二级学院党政领导班子究竟保持怎样的关系？学术的权力如何与党组织的权力和行政的权力协同发挥作用？在不同高校有不同的理解和做法，甚至同一学校不同学院之间也有不一样的实践，二级学院内部治理结构在体制、机制上都存在一定缺陷。二级学院党组织往往角色定位模糊、权力边界认识不够清晰，在工作实践中，很容易出现思想认识上的错位、越位和缺位，一定程度上影响主体责任的落实，严重的甚至妨碍中心工作的开展。

二、高校党风廉政建设和反腐败的形势分析

高等教育的发展一直是社会关注的热点。校园之中出现的腐败案件，极大地阻碍了我国高等教育事业的顺利发展，严重影响和破坏了高等学府的形象。在国家全面深化改革的大背景下，高等教育领域面临着党风廉政建设和反腐败的新形势和新任务。一方面，政府在教育资源配置中仍然发挥着决定性作用，权力寻租带来的廉政风险依然存在，高校也就日益成为防范廉政风险的重点部门和领域；另一方面，随着改革的深化，特别是高校管理重心下移后面临日益增多的挑战，预防和遏制腐败发生的任务不断加重。当前，国家对高校反腐败工作的力度是空前的，陆续查办了一批大案要案。中央巡视组对部属高校的巡视工作，发现了监督监管不到位、经费管理不规范、违规现象突出等问题，相关责任人也给予了严肃处理。

（一）各类腐败案件高发多发，高校反腐败形势不容乐观

高校是象牙之塔，原本应是社会良心的所在和道德的制高点。但是由于社会不良风气浸染以及权力约束机制欠缺，高校各类腐败案件呈高发多发态势，一批高校干部边升边腐、锒铛入狱，更有甚者某些成绩卓著的学科带头人沦为贪腐领头人，教训极为深刻。尽管高等学校的反腐工作也在大力推进，校园腐败也在一定程度上得到了有效的遏制，但是，随着高等教育快速发展带来的大规模新校区建设、随着国家科研经费的大幅攀升带来的项目经费激增、随着国家重点學科建设高投入带来的大批量仪器设备采购等等，相关的腐败犯罪发生率持续增长。这种增长趋势的突出表现是“大案要案居多；窝案串案频发；腐败金额越来越多；犯罪主体职位和学历也越来越高；犯罪影响越来越恶劣。”[6]

（二）二级学院党组织和领导干部党风廉政具体责任难界定

《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，明确了党委主要负责人是单位党风廉政建设的第一责任人，领导班子成员则根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负主要领导责任。对责任分工虽有明确提法，但对责任内容的规定仍然比较笼统，在实际工作中，难以对号入座。为了贯彻党风廉政责任制，很多单位逐层签订廉政责任状，但内容要求缺乏个性化，可操作性不强、实际效用不大，大多还是形式多于内容，责任状签订之后就束之高阁，难以发挥预期的作用。二级学院党组织的职责，不像学院行政工作那样可以量化衡量，学生毕业追求就业率，科学研究追求项目数，社会服务追求经费额，这些都是“硬指标”，而二级学院党组织主要的工作对象是“人”，特别是思想工作常被视为“软任务”，工作目标无法数字化，与党风廉政建设具体责任一样难以量化界定。

三、学院级党组织落实主体责任的路径分析

（一）完善学院内部治理结构

完善学院内部治理结构的核心要义，就是建立完善一整套利益平衡机制。按照中央“更加注重制度建设”的要求，进一步扎牢制约权力运行的制度笼子，科学构建高效有序的权力结构和运行机制，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的平衡关系。学院要结合大学章程的出台契机，建立健全制度体系，构建依法办学的制度支撑，制定完善的教学科研、经费使用、职称评聘和项目运作等管理制度体系，同时，要嵌入针对党风廉政建设和反腐败问题的规章制度。只有二者高度契合、科学紧密地联系起来，凝聚力量健全反腐倡廉法规制度体系，才能真正实现用制度管人、靠制度管权、按制度办事，使各项工作有章可循、管理规范有序，主体责任的落实也就水到渠成。

（二）完善党风廉政监督机制

权力滥用的根本原因在于，对权力寻租行为缺乏有效的约束和监督。因此，建立起一整套针对性强、全面并且有效的监督体系，是落实主体责任的抓手。首先，要强化高校内部监督，要重视高校自己的监管人才队伍的建设，进一步完善内部监督体系。其次，要重视外部监督，突出政府主管部门的巡视效果和威慑力，进一步强化群众监督意识，引入社会监督机制。在此基础上，形成科学完善的监督体系，做到上级与下级监督相结合、校内与校外监督相结合，党内与党外监督相结合、专门监督与群众、舆论监督相结合，让权力在阳光下运行，切实保障主体责任的落实。

（三）完善责任追究制度

建立健全权力主体问责制度，切实落实有权必有责、权责要对等，用权受监督、违法必追究，切实将权力关进制度的笼子里。當前，健全高校的权力主体问责机制，厘清内部“权力清单”和“责任清单”，进一步强化校园内部的权力运行制衡措施，是势在必行而条件业已成熟。二级学院党组织要“既挂帅，又出征”，不但要按照清单行使职权，还要对履行权力的情况跟踪观察，对只行权不担责的现象切实问责。建立和完善重大决策的程序体系，把决策行为的后果纳入责任目录，明确什么样的重大决策需要追责，还要明确谁来追责，怎么追责。纪委作为高校纪律检查专门机关，要切实遵循《党的纪律检查体制改革实施方案》精神，抓好“转职能、转方式、转作风”，更加科学高效地履行执纪监督职责，有力推进纪律检查体制改革等纪检监察重点工作，也是保障主体责任落实的关键所在。

[注释]

[1]中共中央.中国共产党普通高等学校基层组织工作条例.http：//www.doc88.com/p-980399110386.html.

[2]江苏省普通高等学校院（系）党建工作基本标准.http：//www.ec.js.edu.cn/art/2002/12/10/art_10054_129029.html.

[3]汪保安，吴忠宁.大学内部治理结构改革与党风廉政建设[J].廉政文化研究，2015（2）：36-40.

[4]赵新亮.论高校内部治理结构的权力失衡与变革路径—基于权力分配的视角[J].国家教育行政学院学报，2015（5）：64-68.

[5]尚水利.公权力的“悖论”与行政主体的责任[J].新乡学院学报，2015（8）：47-51.

[6]周威名.高校腐败犯罪研究[D].湖南大学，2014：10-11.