政府如何为社会治理搭台？

摘要：在平台时代，政府搭台如火如荼。但政府如何为社会治理搭建多边平台，学界则缺乏针对性研究。为此基于多边平台理论，通过对社区社工服务中心的跨案例研究，归纳政府搭建多边公共平台的机理与进路。治权开放是政府搭台的前提，设置创价关卡并赋权释能是搭建平台的基础，召集多边用户并形成互动合作的价值网络是政府搭台的关键。提供平台基础设施往往是政府搭台的必选关卡，激发网络效应是吸引用户进驻平台的重要策略，平台思维直接影响政府搭台的路径选择。政府有责任为社会治理搭建多边平台，履行着提供基本要素、召集多边用户、授予治理权力、安排治理规则等职责。

关键词：政府搭台；多边平台；社会治理；平台型治理；社区社工服务中心

一、问题提出

近年来，中国各级政府的平台型治理已成为公共事务多元共治的一种典型模式，不仅取得丰富的实践成果，而且成为“中国之治”的常态与“中国之智”的缩影。尤其是在社会治理和社会服务领域，各地政府已搭建了大量的多边公共平台，如新型的公共就业服务中心或劳动力培训服务中心、一卡通、公共政策听证会、教师继续教育中心、创业或创新服务平台、社区服务平台、残疾人服务平台、公共文化服务平台等。平台型治理范式正在公共治理领域兴起[1]。政府为社会治理搭台是平台型治理的前提和基础，由此逐渐成为政界和学界关注的热门话题。

平台经济崛起与平台革命席卷全球，表明当今已进入平台经济时代[2]。在平台经济时代，财富和权力逐渐聚集到平台搭建者那里，“平台将会处于世界的中心”[3]。平台革命正在向公共服务、政府治理领域推进，平台几乎渗透到国家治理的各个领域[4]，平台机制形塑着公共生活的方方面面[5]，政府平台实践构成了治理创新的重要维度[6]，正在创造和协调公共价值[7]。随着平台革命的深入发展，平台型社会已悄然来临[8]。平台型社会对搭建共治平台的需求愈发紧迫，平台革命时代和平台经济社会呼唤政府的搭台。政府平台具有交互、生产、创新等功能，正在彰显重要的治理价值[9]，能够公平高效地向公民提供服务[10]。政府平台正在成为新时代治理能力现代化的重要抓手和推进国家善治的关键场域[11]。由此，政府平台搭建及其基础上的平台型治理逐渐成为国际前沿动态。

政府通过搭台来为社会主体、市场主体参与公共服务多元供给与协作创新提供合作空间与共治规则，已成为政府治理的新模式和公共品供给的策略选择。党的十九大报告也提出，建设公共服务平台来改进公共服务供给。为此，越来越多的政府部门和社会组织正通过搭建平台或连接平台，来提供公共服务并开展合作共治。本研究的主题是政府如何为社会治理搭建多元主体互动共治的平台，研究的问题是政府如何为社会治理搭台，即搭台存在哪些共性的模式与操作路径，政府在其中扮演什么角色以及有何行动策略。

二、理论基础与分析框架

（一）文献简述

在国内，政府搭台思想起源于政社分离的政府职能改革及由此掀开的“政府搭台社会唱戏”的序幕。已有学者就“政府搭台农民唱戏”“政府搭台民间唱戏”“政府搭台企业唱戏”“政府搭台校企联合”及政府为行业发展搭台等现象中政府的职能及政府合作模式开展了研究，刘家明等对中国政府搭台的总体样态与类型进行了描述并阐释了其机理逻辑[12]。对于上述类似“苹果落地”的政府搭台现象，学者们往往承认平台在推动公共服务创新、强化公众参与、加强社会协同治理中的作用，但相关成果主要集中在对个别行业及领域的经验总结，均未涉及政府如何搭台的基本原理与方法论探究。步入信息时代，研究主题主要转向数字平台建设与政府的平台化转型。例如，卢小平分析的公共服务O2O平台建设路径[13]，北京大学课题组与黄璜等研究的平台结构及其驱动的政府转型发展[14]。这些平台虽有涉及政府平台建设机理与路径，但研究对象集中在政府数字平台而非实体平台建设，也没有旗帜鲜明地指明政府多边平台的建设方向。

在国外，政府搭台思想起源于Reilly提出的“政府即平台”思想。Reilly最早认为政府应该向平台企业学习，搭建开放的平台以推动政府系统内外的创新[15]。这在国内外学界引发了政府平台建设研究的热潮，例如，有学者研究了英国等国的“政府即平台”建设愿景[16]以及中国的“政府即平台”建设实践及趋势[17]。这些成果基本上以数字平台为研究对象，更多地视平台为数字基础设施及其促进交互的社会技术系统[18]，甚少涉及多边平台尤其是多边实体平台。不仅如此，大多文献提出的平台搭建路径均指向数字技术基础上的网络平台、智慧平台建设，在路径上过于倚重和依赖信息技术，而技术治理本身并不自带现代化属性，“数字平台并不必然推动现代化，甚至误入歧途”[19]。更直接地，Walravens&Ballon借鉴多边平台商业模式，从治理视角探索了政府的智慧型城市平台建设[20]。Marijn&Elsa主张政府搭建多边平台、推动平台型治理以实现政府精简高效和服务创新[21]。平台型治理要求政府搭台并担负起维护整个平台社会的责任[22]。这些成果虽鲜明地提出政府多边平台建设的方向，但依然没有聚焦平台建设机理与方法。在哈佛商学院的一项关于产品平台化转型路径的成果中，提及公共基础设施和基础性公共产品可以转化为多边平台[23]，为本研究提供了思路启发。

（二）多边平台理论

多边公共平台不同于传统认知上的公共品单边生产平台（如行政服务中心）或纯粹的技术平台（如电子政务）。多边（双边）平台起源于诺贝尔经济学奖得主Tirole提出的“双边市场”概念[24]。在双边市场中，平台是其他主体借以提供互补品的基础性产品、服务和技术架构[25]。多边平台本质是多元主体互动的结构，其核心甄别标准是“合约控制权”的开放、群体间网络效应的存在[26]。多边平台通过汇聚多边用户、匹配供求、降低交互成本以促进高质量交互和价值创造[27]。多边平台在促进多边用户群体价值互动的过程中扮演着利益联结者、供需匹配者、空间或市场的提供者、规则设计者等角色[28]。正是凭借多边平台强大的交互促进功能，多边平台模式能够打败传统的管道式生产经营模式（包括官僚制生产模式）[29]。鉴于此，搭建平台是组织成为平台领导并提升竞争力的基本策略[30]。政府可以利用多边平台的结构及功能优势，实现公共服务的多元供给与均衡化发展[31]。多边协商平台已成为公共治理的重要战略[32]。

在经济学与管理学领域，众多著名学者如麻省理工学院的Cusumano、Gawer、Hagiu，哈佛大学的Eisenmann，芝加哥大学的Evans以及美国平台思维实验室的创办人Choudary纷纷开展多边平台及其治理研究。以多边平台经济学和平台战略学为主要构成的多边平台理论逐渐开拓了平台领导学、平台组织学和平台型治理理论。其多方主体与多边用户有机结合的生态共治体系为政府主政、用户主权的平台型治理结构提供了原型参考，更是平台载体结构搭建转向平台治理结构搭建的精髓所在。随着商业平台实践的拓展及公共领域平台型治理范式的兴起，起初的商业平台建设框架也逐渐演化发展为平台共同体建设框架。由此，多边平台理论为政府搭建多边公共平台的实践及平台型治理研究提供了新的视角和理论基础。据此，多边公共平台是指连接公共部门生态系统中的多类用户群体，在治权开放的基础上促进用户群体间互动的治理结构及支撑体系，其核心特征是政府向多元利益群体开放公共品生产运作、治理参与等治权以及在此基础上的用户群体间的直接互动[33]。

（三）研究分析框架

本研究站在政府治理能力现代化的立场，以多边平台理论为理论基础与分析视角。多边平台实质是互动的结构与合作共治的支撑载体，其运作模式实质是将多类利益相关者连接在一起互动来创造价值。多边公共平台的搭建是平台主办方、所有者及其他主体，供给平台要素、搭建平台结构并形成平台价值网络的过程。政府为社会搭台的使命在于为互动共治提供平台结构和价值网络，最终实现平台型治理——基于平台的公共品多元供给与公共事务合作共治。政府等公共部门作为平台主办方或（和）所有者（统称为产权无法转移的“平台方”）是平台搭建的核心主体，在平台搭建过程中扮演着不可或缺的关键角色。政府在为社会治理的搭台实践中，呈现出哪些共性的过程模式与机理逻辑，承担和扮演何种职责与角色，选择了哪些搭台方式及行为策略，核心流程或步骤是怎样的，这些是分析框架的重要元素。

本研究参考了平台经济学创始人Evans提出的平台共同体建设框架，同时借鉴哈佛商学院的Hagiu提出的商业平台建设的理论框架。Evans认为平台建设首先要识别平台共同体，弄清楚谁需要谁以及有什么需求和为什么需要，平台建设与管理行为主要围绕着促进互动和激发用户群体间的网络效应而展开，据此把平台建设分为四步：识别平台社区，联结价值网络，设计平台规则，启动平台运行[34]。Hagiu认为平台建设分为三步：一是确定平台为用户创造的价值及根本功能；二是确定与这些用户存在频繁互动的另一类用户，从而降低成本或提升价值；三是开放互动的合约控制权，实现单边控制业务向双边互动合作业务的转变来创造价值[35]。他主张在原技术平台、生产经营平台的基础上通过经营控制权的开放，将其转化为多边（双边）平台，尤其是在单边平台的基础上进行设计改造，是多边（双边）平台建设的一种策略模式。结合中国情景下的政府为社会搭台的实践，对多边平台理论中的相关术语进行筛选和提炼，据此对政府搭台的研究主题进行维度分解和概念操作化，构建了政府搭建多边公共平台的分析框架（见图1）。政府搭台是平台方的职责，主办方的治权开放是基础和前提，承办方负责执行搭台并连接与汇聚用户。政府搭台以平台载体与结构的搭建为基本操作变量，以平台要素的供给为基本形式，以联结价值网络为直接目标，以实现基于多边平台的平台型治理为最终目的。直至平台能够正常启动，平台搭建才算完成。其中最关键的是核心平台要素（如资金、基础设施、规则等）谁来供给以及如何设置以创造价值，这些核心平台要素被称为“创价关卡”。政府如何搭台主要体现在以下几个重要元素：创价关卡的设置与价值网络的联结、平台搭建的方式与进路、政府的职责角色与行为策略。该框架为归纳提炼地方政府为社会治理搭建多边公共平台的机理逻辑及操作进路提供分析思路。本文主要通过跨案例研究，对该框架进行验证分析。

三、研究方法与案例呈现

（一）研究方法

本研究从多个案例样本中进行跨案例复制研究，从而实现归纳式理论建构的目的。跨案例复制研究是从不同的途径、方法与维度来对多个个案进行横向比较和归纳总结分析，进而寻求共性的关系和稳定的模式；通过复制逻辑来升华这些初步发现的关系，在此过程中经常回到每个案例中来比较、验证相关概念、变量之间的关系和逻辑是否存在，并进行解释或进一步验证，以发现可靠的理论模式[36]。研究分析时借助二维表来比较多个类别的案例数据。跨案例复制研究遵循复制归纳法则，产生的结果就是一个个命题，然后对这些命题进行分析解释；通过案例之间的共性复制以及将正反案例相结合，总结归纳出一致的规律，这就是要建构的理论[37]。跨案例研究需要对产生的命题进行重复、对比和扩展，理论的构建是通过案例数据、形成的理论及现有文献三者之间的反复循环而进行的[38]。研究结论再与文献对话加以理论验证，必要时还会用样本以外的其他案例进行检验，以保障研究结论的内在效度和外在效度。

在数据收集及分析时，选择实地考察、访谈调查与档案资料分析相结合的方法，多源数据有助于收集更全面准确的信息和探寻更可信的研究结果。本研究通过多种途径、多种方法收集多种形式的数据来保障研究的建构效度。数据来源及收集方式主要包括：一是社工机构的文档记录，包括宣传册、规章制度、机构运作的相关记录；二是有关社工机构的网络信息，包括有关案例样本的网络文章、官方网站信息及相关网络新闻；三是通过实地考察、走访观察、前期非正式访谈所获取的信息，包括一些图片、照片、记忆与相关记录；四是有关社工行业的公共政策文本、行业运作管理规范，包括行业手册、制度汇编等有关信息。由于数据收集的重点是难以观察和记录的政府搭台行为，因此与调研对象开展了正式的访谈。每个案例样本选择23名访谈对象，他们一般为社区社工服务中心平台的创建者、社工机构高管或主办方负责人。

（二）案例选择

本次案例的选取按照理论抽样而非随机抽样的方法，出于理论建构的需要从多边公共平台的总体案例中选择样本。理论抽样首先要确定案例总体，也就是要符合多边公共平台的定义，经得起其识别标准“治权开放”的检验。然后，选择典型的、有代表性的行业案例样本。最后，比较确定最终的案例样本。本研究通过若干个领域的平台案例的初步调研，决定选择社区社工服务中心作为行业样本，是基于以下几点考虑：首先，社区社工服务中心及社工机构的兴起是政府职能转变、政社分开的产物，最能体现政府的共治策略和开放合作思维。其次，社区社工服务中心作为一种新兴事物，社会需求巨大、发展前景广阔，代表着多边平台在社会治理及服务领域应用的发展方向，最能体现多边平台的应用价值。再次，社区社工服务中心发展现状的脆弱性，社工机构起步晚，投入资源不足，离不开市场主体、社会主体的参与建设和运行管理，更离不开政府的平台领导与平台供给。最后，是研究条件的便捷性和优越性①，广东的社区社工服务中心及社工机构发展比较好，吸收借鉴了香港的先进经验。2010年前后，在香港、广东等地兴起的社区社工服务中心——一种脱胎于且有别于作为公共品单边生产平台的社区服务中心，开始兴起并迅速向其他地区推广应用。根据跨案例归纳式理论建构的需要，结合开展研究的有利条件，本研究选择社会治理领域的社区社工服务中心作为调研对象，最终遴选出广东三地的四家社区社工服务中心作为案例样本②。

（三）案例描述

四个案例样本都属于以地方政府为主体的公共部门主办的、社会工作机构运作管理的社区社工服务中心，有别于原由公共部门主办且直接运作管理的传统社区服务中心。社区社工服务中心连接着平台主办方——基层政府或枢纽型社会组织，主管方——民政局或社工委，服务购买方——市政府或（和）区政府，监督评估方——主管方或服务购买方及其委托的第三方评估机构等多方主体，同时连接着负责运营管理的社工机构、互补服务提供者、社区居民等取得部分治权的多边用户。区政府或街道办等基层政府和妇联等枢纽型社会组织为社区社工服务中心提供平台空间与基础设施，通过购买服务项目为其提供经费支持。社工机构直接与社区居民互动，为社区居民提供服务，并与其他互补服务提供者合作参与社区治理[39]。因此，案例样本完全符合多边公共平台的概念及其识别标准。表1对案例样本中的服务对象及职能、服务项目、治权关系等关键信息进行了描述。

四、政府搭建多边公共平台的机理分析

（一）政府搭台的过程及实质

政府为社会搭台的目的就是把供需两侧的多类用户群体联结起来，通过平台空间、规则及运行模式开展互动、合作与共治。政府为社会治理搭建的多边公共平台连接着基础设施的供给者、资金的供给者、信息内容及渠道的供给者、公共品及互补服务的供给者以及监督评价者等主体。这些主体在平台生态系统中，凭借提供生产要素、填补价值缺口，来介入平台的价值创造与价值分配。由此，政府为社会搭台的过程实际上是构成平台载体的各个要素的供给和互动网络结点的连接，实质是多元治理主体及其创价元素联结在一起形成价值网络的过程。因此，多边公共平台搭建的关键是要把公共品生产者、互补服务生产者、监督评价者等多元治理主体连接起来形成社会服务与共治的价值网络。平台主办方和主管方设计治理规则，平台所有者提供平台空间载体并吸引用户群体进驻平台，这些主体互动合作并激发互利互惠、相互促进的网络效应，平台价值网络才算建成。平台吸引相关主体参与搭建的策略是让每个参与者都有自己的一项或多项创价关卡：基础设施、资金、平台规则、公共品生产、互补服务生产、监督评价，每个主体通过自己提供的创价关卡来创造价值、分享权益，平台价值网络与创价关卡模型见图2[40]。设置平台创价关卡以保障平台主办方、所有者与多边用户各施其能、各得其所，是平台搭建的核心。对案例样本中的创价关卡的总结归纳见表2。

从表2可以发现，平台上集结的创价关卡越多，平台生态系统就越繁荣，平台上的产品、服务与互动协作就越多，平台价值网络就越密织、完善。据此进一步分析，并结合跨案例研究的复制归纳法则，可以初步得出如下命题和推论。

命题1：创价关卡及其主体越稀缺或不可替代性越高，该创价关卡就越重要。

在案例样本的生产要素体系及系列创价关卡中，平台规则只能由主办方和主管方来供给，公共品及互补品的生产面向社会和市场公开招投标而不乏竞争性供给者，自然也不乏多边用户之间的相互监督尤其是来自消费者以及平台方对供给侧用户的监督评价，唯有资金与基础设施关卡最稀缺，愿意且能够提供这两个关卡的主体太少。而且，由于平台搭建具有前期基建投入和资金投资规模巨大的特点，具有资本投入密集性质的基础设施本身就构成了平台空间的载体，而资金来源及其规模关涉利益分配和利益激励的敏感性，因此这两个关卡的供给对于平台搭建非常重要。由此在基础设施关卡设置上，平台承办方尽量选择既有的单边生产空间载体，如传统的社区服务中心、妇儿服务中心旧址。广州、深圳的房地产价格高昂，尽管地方政府财力雄厚，但数千万的社区服务项目购买资金也让很多地区财政捉襟见肘。梅州某家社区服务中心就是因为缺乏政府购买服务项目的资金支持而无法运转。但是在梅州，由于社工机构的存量较少，通过招投标竞选社工机构的选择余地也很小，在此情形下政府或政府委托行业协会对社工机构的培育也极为重要。因此，在社区社工服务中心建设的全国推广阶段，社会治理与社区服务的“生产”关卡具有一定的稀缺性，同样面临着平台经济战略中“鸡蛋相生”难题和“无鸡下蛋”困境，由此凸显了多边公共平台搭建早期社工机构等社会组织创建培育的紧迫性与重要性。

推论1a：最关键、最稀缺创价关卡的供给者，往往是政府等平台领导。在案例样本中，地方政府既提供平台基础设施，又提供运作经费，是平台的主办者和治理规则的安排者，在搭台型治理中发挥着重要作用。在公共平台价值网中，政府的经济支持、政策扶持与元治理角色必不可少。因此政府、枢纽型公共组织等公共部门对平台搭建的支持和领导最重要。

推论1b：提供平台基础设施往往是公共部门的必选创价关卡。平台基础设施具有外部性、一定的非竞争性和非排他性；且有了平台基础设施，其他的关卡才能有载体和运行空间，才能发挥具体作用，即“基础设施关卡”发挥着总开关的作用[41]。因此，这一关卡的把持者往往是政府等公共部门。

（二）政府搭台的前提：治权开放

拥有公共品生产、互补服务开发、监督评价等治权是多边用户进驻平台的动力，是“社会唱戏”的根本保障。平台治权的开放伴随着价值的共创、权利的共享，从而能够吸引相关主体提供创价关卡来获取权利。

命题2：治权开放是平台供给的前提，从根本上决定平台型治理的可能性和应用潜力。

首先，社工机构的成立是社会治理权开放的结果。过去政府的大包大揽和行政化管理模式，要么使社会组织无法注册，要么使社会组织难以独立自主运作。全能政府、无限政府无疑限制了公民社会和社工机构的成长空间，剥夺了他们参与社区治理的权利。研究选用的案例样本中的四家社工机构的注册登记均是政府治权开放的产物。

其次，社工机构进驻社区服务中心承接运营管理，是基层政府拥有和管辖的平台基础设施等资源开放的结果。没有基层社会治理权力的开放和相关资源的开放、权利的开放，就不可能产生基于平台空间和规则的多元主体合作治理（见表2的第57列和表3的第4列）。多位学者的研究表明，平台开放对于生态系统繁荣和平台价值创造是有利的[42][43]。

最后，社工机构享有的独立运作管理权，也是地方政府放权的结果。地方政府除了把社区服务中心平台的运行管理权交由社工机构，有些政府还把监督评价权力开放给第三方评估机构，如社工协会、社工师联合会等（见表2的第7列），这些都表明治权开放是多边公共平台供给的前提。

社区社工服务中心等多边公共平台作为一种公共产品，具有正外部性、非排他性和一定程度的非竞争性等特征。由此，供给多边公共平台主要是政府的职责。不仅如此，供给多边公共平台还是政府供给公共品的策略选择[44]。基层政府在原有的社区服务中心引入社工机构后转型为社区社工服务中心，整合了社会资源、提高了治理效率，还促进了社区服务的协作创新与多元供给。因此，政府供给社区社工服务平台而放弃自主生产模式，同样履行着公共服务供给的职责，并且助力提高了服务效率和服务的创新性。

（三）政府搭台的职责与角色

从治理结构的视角看，政府搭台是主办方、主管方、承办方、协办方、监督评估者基于委托代理关系各施其能、各行其责的分工合作过程。主办方是平台及服务项目的委托者，开放了平台的承运管理权及公共服务的生产运作权，主要负责安排平台及服务的治理规则，可能参与平台服务的购买、监督，在案例样本中大多是区政府（仅一家是市妇联）。主管方是主办方的行政上级（如市政府）或业务主管（如市社工委、民政局），主要负责平台所处行业（如社区社工服务）的行业整体规划与制度规范，往往参与平台服务的购买与行业监管。承办方是平台空间载体及基础设施的所有者（如街道办），主要负责供求两侧多边用户的召集、联络与互动促进。协办方（如社工机构及其行业协会）主要协作平台具体事务的承运管理，如社工联参与社工机构的孵化和业务指导。上述四方从各自的职责出发承担着某种层次、某个维度的监督评估，社区服务的供求用户即社工机构与社区居民也是监督评价者，承担着自评、互评及平台生态共治的监督要责。

在搭台过程中，地方政府既是政策和制度的安排者，也是多边平台的供给者及服务项目的购买者，但区分了生产与供给，不同层级的政府从省政府到街道办在委托代理关系中承担着不同的职责及角色。从某种意义上说，政府搭台是安排治理结构及落实主办权、主管权、承办权、协办权、监督权的权责行使过程。对案例中政府搭台的职责归纳见表3。总的来说，地方政府在平台搭建过程中履行着基础要素（平台空间、设施与资金）的提供、治理权力的授予、治理规则的安排、多边用户的召集、监督管制等多种职责角色。此外，由于供给侧生产者的缺位，地方政府还要培育、扶持、引导社工机构，为社工机构提供行业规则和服务政策，吸引社工机构进驻社区服务中心生产社区服务。通过推动相关群体按多边平台模式合作治理，地方政府在激发相关群体力量的同时，履行着社区治理与社区服务供给的责任。

根据表3，结合样本外其他政府平台的发展现状，初步可以得出如下命题：

命题3：政府第三方平台、第四方平台更能代表公共平台搭建的趋势。

我们还是以社区服务中心为行业样本，民政部1995年颁布《全国社区服务示范城区标准》后，地区级以上城市的市辖区和街道办陆续设立了社区服务中心。社区服务中心一般由区政府或街道办委托事业单位管理或直接管理[45]。按照行政化管理模式运作的社区服务中心存在很多弊端。例如，居民参与度不高、民主自治能力弱、社会资源投入不足、服务效果不好[46]。如今在多元共治的平台时代，很多城市都掀起了建设社区社工服务平台的高潮。案例样本均在原社区服务中心的基础上建设而成，但与原社区服务中心（政府第二方平台即单边生产平台）在供给模式、运作管理机制与治理方式方面大相径庭。在社区社工服务中心，政府作为第三方甚至第四方来主办平台、参与建设平台。在政府第三方平台模式中，政府将运作管理权赋予社工机构，政府搭台但不“唱戏”，体现了有所为有所不为的公共品供给策略和政社分离的职能转向[47]。研究表明，所有权归第三方的平台绩效更优[48]。政府第四方平台的治权更加开放，放弃了亲自“搭台”与平台所有权而保留了规则设计、资金扶持等创价关卡，由此更能整合供给侧的资源和调动市场与社会的专业力量来建设平台。因此，政府第三方平台、第四方平台更能代表公共平台的发展趋势。

五、政府搭建多边公共平台的方式与路径

平台主办方开放共享平台空间载体等资源，通过对用户群体的赋权释能以提供动能激励；通过创价关卡的设置让平台参与主体凭借各自的关卡创造价值并分享价值，通过召集多边用户，把用户和关卡联结起来组建平台价值网络从而产生互动的平台结构和支撑体，实现相关利益主体在平台价值网络中开展交互，多边平台的搭建才得以完成。

（一）搭建多边公共平台的方式

多边公共平台搭建方式体现在搭建模式选择、群体召集方式、治权及资源开放、平台选址、搭建步骤等多个维度，对案例样本的归纳总结见表4。

在搭建模式上，四个案例样本总体相同但各有特色。江南家综中心建立在传统社区服务中心的基础上，即由政府生产平台改造而成，同时在广州鼎和社工机构的帮扶下，借鉴移植了广州鼎和社工服务平台的搭建模式，属于平台网络延展模式。海珠长者服务中心、清湖社区服务中心基本遵循改造型平台搭建模式，而妇儿服务中心将新的业务和服务放到妇联原有的活动中心，仍然属于改造型平台搭建模式，既充分利用了妇联的组织优势，同时把服务站点移到学校和社区。通过对各种社区治理平台搭建路径的反复比对及归纳，可以初步发现：

命题4：在搭建平台的多种模式中，改造型模式最容易。

表4的数据表明，各个案例样本普遍选择改造型的平台搭建模式。笔者既有的研究成果将平台搭建模式一般分为三种：始创型、改造型与平台网络延展型[49]。改造型模式是在原来生产平台或基础性公共产品的基础上，通过开放社区治权与公共服务运作管理权，引进公共服务的生产者，使得原来的单边生产平台或基础性公共产品改造为多边平台。这种方式简单易行的原因在于：多边平台可以直接利用原生产平台的基础设施、用户基础及其他资源；产权清晰，平台的多方群体权责与分工明确；建设成本最低，实施成本最小。在经济相对落后与社工事业发展滞后的梅州，江南家综中心作为该市首家社区社工服务平台，建设难度可想而知，但其融合了两种搭建模式，大大降低了平台搭建的难度。然而，梅州另一家社区服务平台仅采用平台网络延展型模式但未能成功。同时有研究表明，将基础性公共产品转化为平台具有结构化的操作步骤，因此简单可行[50]。改造型平台搭建模式实际上沿用了既有的单边生产平台或技术平台的基础设施，由此节省了平台载体及基础设施的建设周期与投入成本，并且共享了既有的资源、能力和需求侧的用户基础，使得平台搭建最容易，但也可能在治理方面存在沿袭单边平台行政化管理、数字化管控的风险。

命题5：激发网络效应是召集和吸引多边用户群体进驻平台的通用策略。

召集和吸引多边用户群体进驻平台是平台价值网络搭建的关键。在召集供需两侧的用户群体方面，平台所有者需要选择“鸡生蛋”或是“蛋生鸡”的搭建策略[51]。具体到社区治理平台，是通过社区居民吸引社工机构的进驻（“蛋生鸡”）或通过社工机构吸引社区居民的进驻（“鸡生蛋”），要遵循跨边网络效应的双向吸引原理。一般而言，谁的吸引力越大，就应该先吸引谁优先进驻。此外，还可以通过核心用户吸引该群体内其他用户进驻平台——即激发同边网络效应；以及通过用户和互补品提供者相互吸引——即激发交叉网络效应来吸引和召集多边群体。例如，社工机构吸引志愿群体、医院、企业前来社区平台提供互补服务，这些互补者进一步吸引居民前来消费。多边平台理论强调，激发网络效应是平台搭建过程中突破用户临界规模继而提升用户流量的关键战略，在平台社区共同体共建过程中沉淀了用户之间相互依赖、互相促进和相得益彰的社会资本。

命题6：用户流量越密集的区位，平台选址定位越具有促进互动共治的潜力。

多边公共平台就是把多边用户连接在一起通过互动创造共治价值的。交易成本是互动频率、互动规模的决定性影响因素。平台选址直接关系到用户连接与汇聚的便捷性和用户参与治理的可行性，因此直接影响交易成本的高低与客户流量的多少。用户流量密集意味着潜在的庞大用户规模及交互规模，这是突破用户临界规模以及维持平台持续用户流量的基本保障。用户汇聚之处的互动频繁、合作潜力巨大，不仅节约了公共服务的平均生产成本，而且节约了信息匹配、互动合作的交易成本。用户汇聚之处旺盛的人气和庞大的用户规模吸引同边用户群体、基本品生产者和互补品提供者等跨边用户群体更多地进驻平台，即网络效应的激发变得更加容易。案例样本均选择在服务对象容易聚集的场所开展服务（见表4）。同时，研究也表明多边平台应建立在用户汇聚之处[52]。

最后，水平联络与开放合作的平台战略思维直接影响平台的搭建路径与发展规模。治权开放是平台供给的前提，但权力开放需要开放合作的平台思维，这种思维要求从整个生态系统出发来共同提升整体的绩效。平台战略思维是在权利开放共享的基础上，让多边群体彼此直接互动、相互满足，而不是控制他们的互动或代替他们之间的相互满足[53]。在案例样本中，无论是社区服务中心创价关卡的供给和价值网络的形成，还是平台搭建模式的选择，或是群体召集方式，都是开放合作思维指导的结果。

（二）搭建多边公共平台的进路

总结来看，社区社工服务平台搭建的基本路径可归纳为：在治权与平台设施开放的前提下，根据行业治理与平台自治规则，政府吸引社工机构、社工机构和用户相互吸引、用户和互补品提供者相互吸引，由此把各边群体及其创价关卡联结起来形成价值网络。

第一，开放共享与赋权释能。多边平台摈弃了集中式命令和控制治理的结构，赋予了公民更多的话语权以重塑公共价值[54]。多边公共平台的核心特质是资源共享与治权开放基础上的多主体联结、互动与共治。因此，平台资源的开放共享与平台对用户群体的赋权释能，是平台搭建的前提。赋权释能是开展平台治理的动力[55]。平台需要生态系统成员的协同共治，同时需要政府保持适度的放权与监管以及利用提高公民话语权、塑造公民价值的方式来开展治理[56]。具体来说，政府搭台首先要放权让利以吸引与整合供给侧资源。其次，提供促进交互的工具体系、一揽子服务来释能。最后，通过平台化的结构设计和机制设计来确保平台的交互性能。案例样本均采用服务流程图和模块化结构来确保平台的开放互动和赋权释能水平。

第二，设置创价关卡。平台搭建实际上是基础设施、扶持资金、治理规则、公共产品（内容）的生产、互补服务的提供、信息渠道及信息资源等基本要素的供给与组合。每一个要素构成了平台价值网络的一个环节，每一个关键环节形成了价值创造的关卡。每一个关卡的提供者凭借自己的关卡行使并获取相关权益或履行责任，这就是多边平台搭建和创价的“密码”。在平台价值网络中，每个参与者都要与其他参与者一起在共创平台体系价值的同时，找准自己的价值定位和创价关卡[57]。政府部门作为多边公共平台的所有者与主办者，一般具有优先选择关卡的权利，然后把其他关卡开放给其他主体来提供。由于基础设施与资金关卡的稀缺性以及平台建设周期中前期投资巨大的特点，因此基础设施与资金关卡是搭建平台的关键环节。作为平台主办方的政府当仁不让地把持着治理规则的创价关卡。信息渠道、内容供给、互补服务等关卡的供给者都可以是社会组织或私人机构。平台主办方在开放这些关卡的同时，需要将监督评价关卡开放给其他主体或社会公众，以实现基于权力的制衡与共治。

第三，召集多边用户。多边公共平台连接着基础设施的供给者、资金的供给者、信息内容及渠道的供给者、公共品与互补服务的供给者以及监督评价者等多元主体。在这些主体中，除了无法转移的平台主办权与平台所有权，其他治权往往可以开放给外部的多边用户。平台主办方一般负责治理规则，而平台所有者负责多边用户的召集与联络[58]。基层政府往往作为平台所有者，根据多边用户群体之间的相互依赖、互利共生关系，先后召集一个又一个的用户群体进驻平台。召集多边用户是基层政府吸引与组织多边用户群体进驻平台的过程。平台搭建的关键之一在于如何把供求两侧的用户汇聚在一起匹配、互动。政府搭台时的用户召集策略往往优先选择生产运作者，必要时需要孵化社会组织等生产运作者。调研发现，区政府往往通过与社会组织、行业机构等主体合作来培育、孵化社工机构，通过服务购买等扶持政策吸引其入驻平台，通过评价机制和激励机制推动社工机构吸引社区居民前来消费。

六、研究结论

政府为社会治理搭台的目的在于为多元利益相关主体的互动共治提供平台空间与互动结构，促成“社会唱戏”并为之提供舞台、规则等运作环境及条件，最终实现基于平台的公共事务良治与善治。政府搭台是落实主办权、主管权、承办权、协办权、监督权的权责行使过程，是平台主办方、所有者等核心主体安排治理结构、供给平台要素、搭建平台结构并形成平台价值网络的过程。该过程实际是构成平台载体的各个要素的供给和互动网络结点的连接，实质是多元治理主体及其创价元素联结在一起形成互动网络的过程。由此，政府搭台的关键是要把公共品生产者、互补服务生产者、监督评价者等多元治理主体连接起来以形成公共服务与社会共治的价值网络。搭台的过程主要体现在平台创价关卡的设置与价值网络的联结、多类用户群体的召集。公共品生产运作、监督评价等治权的开放是政府搭建平台的前提，以吸引用户群体进驻平台。设置创价关卡并赋权释能，以保障用户各施其能、各得其所，是政府搭建平台的基础。

搭建多边公共平台主要是政府的责任，是政府供给公共品与推动社会治理的一种战略。政府在搭台过程中往往履行着提供关键要素、召集多边用户、授予治理权力、安排治理规则等多种职责角色。政府以第三方甚至是第四方的身份出现，更能代表政府搭建平台的发展趋势，体现了政社分离的职能转向及社会治理能力现代化的发展方向。多边公共平台搭建的关键是把创价关卡的主体联结在平台上形成价值网络。在始创型、改造型与平台网络延展型等平台搭建模式中，改造型模式搭建多边公共平台最容易。平台思维直接影响政府搭台的路径选择，激发网络效应是召集和吸引多边群体进驻平台的通用策略。

注释：

①由于笔者的教学研究经历及在广东梅州社工师联合会兼任常务理事并作为发起人的经历，笔者对社工机构有近5年的关注，前期多次走访调研了广州启创、广州明镜、深圳壹家亲、梅州鼎和、嘉应社会工作服务中心、梅州慈爱、梅州市关爱妇女儿童社会组织服务中心等社工机构及其运作管理的社区服务中心，并获得了这些社工机构的合作研究意向和大力支持，为研究提供了诸多便利。在此一并致谢！

②四个案例样本分别是：鼎和社工机构运作管理的梅州江南家庭综合服务中心（简称“江南家综中心”），梅州市关爱妇女儿童社会组织运作管理的妇联服务中心（简称“妇儿服务中心”），启创社工机构运作管理的广州海珠区长者综合服务中心（简称“海珠长者服务中心”），壹家亲社工机构运作管理的深圳清湖社区服务中心。在既有研究成果中已对案例样本进行了详细陈述，为避免重复本文不再赘述。

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How does the Government Build a Platform for Society Governance：

A Crosscases Study Based on Multisided Platform Theory

Liu Jiaming

Abstract：In the era of platform， governments platform foundation is in full swing How does the government build a multisided platform， there is a lack of targeted theoretical pioneering research Based on crosscase study of community social work service centers， this paper summarizes the mechanism and methods of construction The governance rights opening is the premise， setting up values creation barriers and empowerment energy release is the base， and gathering users and forming an interactive and cooperative value network is the key to the platform foundation Providing platform infrastructure is often the required checkpoint for governments， and stimulating network effects is an important strategy to attract users Platform thinking directly affects the path choice of platforms foundation It is governments responsibility to build multisided public platforms， including providing basic elements， convening multilateral users， granting governance power， arranging governance rules and so on

Keywords：Platform Building of Governments; Multisided Platform; Social Governance; Platformbased Governance; Community Social Work Service Center

（责任编辑周巍）