新制度主义政治学的发展源流、主要议题与前沿探索

詹姆斯·马奇 乔罕·欧森 马雪松 陈虎男

摘要：新制度主义政治学将制度作为政治分析的基本单元，在与旧制度主义、行为主义研究路径对话的基础上拓宽政治科学的研究视野，为理解政治现象提供中观层次的分析工具和研究方法。新制度主义政治学阐明制度在政治生活中的特定作用，探讨制度在多大程度上发挥独立和持续的影响，推进政治制度的概念化与理论化。制度通过认同与适应机制，构造政治行动者的行为选择框架，使行动者在特定制度条件下具有展开适宜行动的动机和能力。新制度主义政治学从主体能动性与制度变迁的关系、断续性变迁与渐进性变迁的界限、历史经验与全新规则的抉择等方面，理解制度的变迁方式，并关注不同制度领域的制度分化及相互竞争的原则规范如何导致制度框架的冲突，揭示制度更替的动力机制。从理论完善和方法更新的角度来看，新制度主义政治学是对政治科学其他研究路径的补充而非完全替代。

关键词：新制度主义；制度自主性；制度秩序；制度变迁

一、一种制度的视角①

制度是一组相对而言可以持久存在的规则与组织化惯例的集合，其所嵌入的意义结构与资源结构不仅能够在个体行动者的反复活动下保持相对的稳定，而且当行动者的特殊偏好和期望甚至外部环境发生变化时也能够保持相对的弹性[1]。在各种制度中，既有在特定情境下为特定行动者规定适宜行为的构成性规则与惯例，还有一系列嵌入认同感和归属感中，为人们行动的方向与意义赋予共同目的并进行说明的意义结构。这实际上阐释并证明了行为准则的正当性与合理性。另外，制度还包含一系列为人们的活动提供动力的资源结构。制度通过授予权力和施加束缚，使行动者或多或少地按照适宜规则的规定做事。制度还通过第三方强制执行规则并对未能履约者实施惩罚，使自身得到巩固②。

尽管制度概念对政治分析极为重要，但在不同学科之间甚至同一学科内部，普遍存在关于哪种类型的规则及关系能够构成“制度”的歧异见解[2]。而且，政治制度的不同研究路径围绕以下议题也存在显著的分歧：其一，制度作为容纳现代政治行动者的最具典型性活动的组织化环境所具有的性质；其二，把结构和规则转化为政治影响的过程；其三，把人类行为转化为结构和规则并建立、维系、改变或消解制度的过程。

本文使用的制度主义这一术语，主要指政治制度研究的一般路径，涉及围绕制度特征与政治能动性、偏好及变迁之间关系的一套理论观点和假设。制度主义强调政治制度的内生属性与社会建构的特点。在这个意义上，制度不是追逐私利并工于算计的个体行动者之间维持均衡的一纸约定，或社会各派势力彼此争雄的竞技场，而是政治生活中由结构、规则、标准运作规程构成的能够部分发挥自主作用的混合体。

制度主义的旗帜下从来不乏志同道合者，但这些人在理解和改良政治体系的问题上却持有各异的观点，而且同另外两个从宽泛意义上解释政治活动的研究路径一边展开交锋一边取长补短。其中，一个替代性路径是理性行动者的视角，政治生活被看作由自利而算计的行动者的相互交易组织起来。另一个替代性路径是文化共同体的视角，认为政治生活是由具有共同文化、经验和想法的共同体之中的共享价值与世界观组织起来。然而，上述制度主义、理性行动者、文化共同体的三种视角并不是完全相斥的，不仅大多数政治体系能够被不同组织原则的调和物加以解释，而且各个替代性路径之间往往也难以严格区分。对于三个路径各自的忠实信徒来说，把另外两个路径简化成自己偏爱路径的某种“特殊情况”也是可以做到的。不过在实际应用层面，三个视角还是各不相同的。它们各自关注政治生活的不同方面和相异的解释因素，在运用何种策略以改良政治体系的问题上也聚讼不已。

最显著的区别在于，某一个视角究竟在多大程度上把在政治制度中确立的规则和认同界定为某种附带现象（epiphenomena），这种现象能够反映周遭环境或作为先决条件的个体偏好和初始资源，以及该视角在多大程度上认为这些规则和认同的再生产，至少在一定程度上不会受到稳定或变化的环境的影响。

人们在制度主义视角下提出的一个核心假设是，制度创设了秩序与可预测性的构成要素。当行动者根据适宜逻辑（logic of appropriate）开展行动时，制度实际上塑造了行动者的行动方式，并从积极引导和消极限制两个方面施加影响。制度既是认同与角色的载体，同时标示了政体的特征、历史和愿景。制度作为某种纽带把政体中的公民联结在一起，而不顾那些产生分化作用的因素。不仅如此，它们同样影响制度变迁，并创造了导致“历史无效”（historical inefficiency）的各个要素。

另一个核心假设则是，结构转化成政治行动以及行动转化成制度的连续性和变迁性，主要是由可被理解的常规性过程促成的。该过程产生了循环往复的行动方式与组织模式。从事制度分析的研究者经常面临一系列挑战，既要解释该过程是如何稳固化或去稳固化的，还要解释哪些因素维持或干扰了这一过程。

为描绘制度主义视角的梗概与脉络，本文打算详尽阐释二十年前我们在《新制度主义：政治生活中的组织因素》一文中的观点。这篇论文的主旨是从理论方面阐明政治生活中的制度在某些特定方面的作用，这并非要提出一种有关政治制度的充分发展的理论，这样的理论抱负即使在今天也是无法实现的。二十年来，文中观点受到各种挑战并不断重述，我们在此将继续致力于深入阐述而不是全面审视不同制度主义路径的比较优势，以及它们在这一领域中的无尽争议。

二、政治制度的理论化

在过去的半个世纪里，制度主义在政治科学中的地位经历了戏剧性的变化，从遭受恶言谩骂到很多人宣称“我们现在全都成了制度主义者了”[3]。五十年前的行为主义革命对传统研究方式予以攻击，后者主要从正式的及法律的（formallegal）制度角度理解政府乃至政治本身。对正式的政府制度、宪法议题和公法的关注，被指责为“味同嚼蜡般的流于形式和陈规老套”[4]，更有人似乎持论公允地抱怨传统制度路径“对政治行为的非政治性因素相当不敏感，进而导致了对政府制度的非政治性基础反应迟钝”[5]。因此，行为主义学者主张刺穿政府制度形式化的表层，描述并阐释政治的“真实运作”方式[6]。

在政治制度的理论化进程中，以波尔斯比（Nelson W Polsby）的研究为例，他对立法机关的竞技场型功能与转化型（transformative）功能做出区分。这反映了对立法机关重要性的不同认识；是否强调不同立法机关在外部影响下的独立地位，以及在提案过程中锻造初始材料并转化为决策的能力。在竞技场型的立法机关中，外部力量发挥关键作用；人们不需要了解立法机关内部任何特征，便可解释相关过程和结果。在转化型的立法机关中，内在的结构因素发挥至关重要的作用。波尔斯比认为，某些因素可以或多或少地促使某个立法机关最终成为一个竞技场型或转化型的制度[7]。

在更一般的意义上，政治研究者注意到在政治行动者所处的组织化的环境、集体和社会关系中，存在着非常突出的多样性。现代社会的政体是由众多正式化和组织化的制度配置而成的整体性架构，而政治及治理活动的发生背景受到这些制度的限定。实际上，这样的架构具有极大的差异性；尽管一些研究者不赞成该观点，但大多数政治学者却可能在一点上取得共识，这就是多样化的制度至少有助于解释政治过程和结果中人们所观察到的某些多样化现象。数个世纪以来，最重要的政治环境无疑是领土国家（territorial state）；政治学者孜孜不倦地探索包括立法机关、行政机关、科层机构、司法机关和选举体系在内的各项政治制度。

我们发表于1984年的论文，重新评价了如下议题：政治制度如何才能概念化，在多大程度上发挥独立和持续的影响，将影响哪些种类的政治现象，以及制度怎样生成、维系并变迁。第一，我们论证了政治制度独自发挥影响的相对自主性，还有其组织化特征的重要性。我们在分析中反对把政治仅仅理解为社会的反映物（语境主义），或把政治看成由个体行动者聚合而成的宏观结果（还原主义）。第二，我们主张政治活动之所以被组织起来，正是因为人们对生活作出解释，并对意义、目的和方向的发展进行阐明，而不仅仅是聚焦于政策制定和资源配置（工具主义）。第三，我们感兴趣的是制度化规则、规范、标准运作程序如何影响政治行为，反对把政治行动仅仅视为算计和自利行为的结果（功利主义）。第四，我们提出历史是“无效的”，以此批评了那种标准化的均衡模型，也就是认为制度可以在当前环境的条件下获得一种独立于其自身历史轨迹的特定形态（功能主义）。

根据上述观点，政治秩序是由集合而成的制度创造的，这些制度或多或少同某个具有内在关联的系统（coherent system）相匹配。制度化活动的区间大小随着时间演进而发生变化，制度依据不同原则被构造出来。制度化的不同范围和方式影响集体采取某种行动的动机与能力。政治行动者进行自我组织并开展活动时，会遵循由社会建构且为众人所知的那些被合理预期及普遍接受的规则与惯例。借助这些规则与惯例，政治制度界定人们的基本权利与义务，塑造或规定社会中利益、负担与生存机会的分配方式，为消弭争端和化解冲突而创设权威。

制度为社会关系赋予秩序，降低行为的变易性（flexibility）和变异性（variability），同时限制单方面追逐私利及一意孤行的可能性[8]。行动的基本逻辑为遵守规则，人们按照适宜逻辑与权利义务观念所开出的处方行事即可，而这一逻辑和观念不仅来自政治共同体的认同感以及成为其成员的资格，还来自人们围绕制度而形成的理念、惯例和预期。规则得到遵守是因为它被视作自然、公正、合意和正当的，制度中的成员被要求服从并保卫这些构成制度的基本准则。

制度不是静止不动的，制度化也不是势所必至的过程，更没有单一向度、一成不变或不可逆转的特点。然而，在一般意义上，制度受到内部行动者的保护，并从外部行动者获得确认，加之制度的历史印迹早已融入规则和惯例之中，因此其内在结构与规则难以被强势力量改变。对于发生的变革而言，它很可能仅仅反映了局部经验受到局部调节并做出局部适应，因此这样的变革往往不是最优化的抉择。从无法实现独特的优化安排的角度看，变革更像一个目光短浅且迂回曲折的“无效”过程。甚至当历史相对而言仍是“有效”的时候，调节和适应的节拍同环境变化的节拍相比可能也是不一致的，而制度正是在这样的环境之下不断进行适应并做出改变的。

三、制度对政治行动者及后果的影响

有人指出有关政治制度效果的不少“成规定见”都是脆弱不堪的[9]，但从事政治制度研究的学者通常更重视制度发挥作用的程度、范围、过程、条件及原因，这远远多于其对制度能否发挥作用的关注。在这种研究传统中，制度的作用被认为是在政体的组织进程中，对权威与权力的构成、实施、控制及重新分配发挥某种秩序性效用。通过制度的影响，政治行动者不同程度地呈现积极能动和消极被动的特点，政治体系的治理能力也表现出一定差异。制度让政治生活更为简单，因为某些事情被视为理所当然的。制度给人们提供了适宜行为的规范、情感纽带以及针对正当秩序的信念。规则与惯例指明共同体中哪些事物是规范化的和值得预期的，哪些事项是可以依赖并蕴含意义的。换言之，无论是一位正常、公道和负责（但仍然可能犯错）的公民，还是民选代表、行政官员或司法人员，我们都会对其在不同情境下的行为方式抱有某种期待。

通常认为制度安排和实际政策之间存在因果关系，而这并非什么新颖的见解。一般情况下，其中的因果链条迂回而漫长，并受偶然因素影响，因而政治制度通过限制或促进方式对后果施加影响，而不是立竿见影或直截了当地构成公共政策的原因。相同制度安排如果面对各异情境，也会产生大相径庭的后果。在一个多层次且多中心的制度环境中，大量自发性过程相互作用，试图探究制度的影响机制异常困难。

关于制度的影响机制的若干猜测集中在规则与惯例方面。规则作为构成制度的基本要素，是通过认同感、群体内部成员资格与角色识别而得以联结和维系的。规则及全部的惯例让历史经验更为具体，规范、预期和资源在规则的作用下不仅稳固下来，还对规则与标准化的行事方式予以阐释和证明。受制于资源和能力，组织化的行动为规则所约束。然而，这种约束作用由嵌入语言、经历、记忆和信任的历史过程中的建构性解释（constructive interpretations）所塑造。解释的开放性意味着，当制度构造政治与治理并产生某种“偏向”时，这些制度往往不是通过具体方式决定政治行为或产生某类后果。规则有着怎样的内涵，为特定情境下的特定行动者作出怎样的规定，人们对此不需要全部了然于胸。不同规则可能相互矛盾，对于规则和情境的解释也可能相互抵触。实际上，民主政治制度的合法性正是部分地建立在一定预期基础上的，这就是政治制度应提供开放式的过程而非确定性的后果。

组织理论的要旨是，认同（identification）与惯习（habituation）构成了塑造行为的基本机制。制度化世界里的行动者在社会生活中，受文化基因驱使而追求各自目标，并通过适宜程序追求这些目标[10]。组织成员不仅身怀归属组织的整体认同感，还具有同组织中各类角色相匹配的具体认同感。由于组织成员依据这样的认同感界定自我身份，他们在行为处事时更注重履行自身职责而不是一味算计预期后果[11]。

不难发现，政治行动者不时地会背离规则的规定，制度研究者据此在特定事例中，对制度性规则与实现目标过程中的行为之间的差别予以区分。研究者不断改进理论，揭示各类制度及其演进过程对各种行为方式发挥的选择及构造作用，探寻不同制度在规范意义上获得信赖（normative reliability）的途径及原因，考察政治行动者在何种制度条件下既有动机又有能力按照适宜行为准则展开行动。但适宜逻辑与后果逻辑（logic of consequences）的并立共存也引发一些问题，例如两者如何相互影响，哪些因素决定不同逻辑的显著特点，以及在什么制度条件下某一个逻辑会占据主导地位。

人们的认同感会受诸多因素的影响，比如某个组织中具体划分各类活动的方式，以及个体在组织中所处位置及承担的职责。这些不仅对人们的互动、注意力、经历与记忆的构建产生重要影响，而且对组织成员共享组织目标的程度与组织满足自身成员需求的数量发挥关键性作用。认同还受以下因素的影响：任职和离职条件、老员工相对于新入职者的比率、升迁机会和历次升迁的平均时间、外部提供的工作岗位、外在的物质利益以及不同群体的声誉。

对某个特定组织、制度或角色的强烈认同很可能威胁到更大规模体系的凝聚力。在那些容纳了多种文化的社会中，政治秩序在多大程度上得以实现的问题具有特别意义，因为运用传统的国家建构途径来确立普遍的认同，对这些社会而言不仅是规范意义上的难题，而且很可能是根本无法完成的任务。以欧盟为例，国家认同虽然是其中主导性的认同，但它越来越多地受到跨国议题及网络的影响，在教育、社会化、灌输的控制方面很难找到单一的中心力量。“宪法爱国主义”（constitutional patriotism）的构想代表了这样的信念，即正在形成一种如欧盟这样的共享制度（shared institutions）的能力，公民的政治参与可以继国家认同之后造就出来欧洲认同。尽管如此，在发展出共同的政治制度与保护文化多样性之间保持平衡，仍十分困难。如果以文化同质性（cultural homogeneity）作为欧盟治理的目标，那么这必将陷入僵局；欧盟在不排除转化当前认同的同时，还需要在保护文化多样性的基础上形成政治统一与集体认同的制度。

在过去几年里，政治制度的研究者进一步了解到制度在影响政策和政治行动者方面的潜力与局限。他们还对如下过程有了更深入的认识：个体如何成为具有自律、公正、诚实品质的公职人员和遵纪守法者，如何成为自利、追求效益最大化的行动者，以及如何成为参与政策网络的合作共赢的行动者。此外，制度研究者还考察了公民认同感与公民角色的习得、失落及重新界定的过程。但上述进展在一些未被解决的问题面前显得过于黯淡，这些问题包括：结构和规则转化成政治影响的过程，在不同条件下哪些因素可以影响这样的过程，以及制度秩序如何影响制度变迁的动力机制。

对制度影响进行描述性研究的做法得到了制度设计研究的补充，人们特别重视为民主政治体系设计一套使制度发挥作用的机制。对于民主政体而言，越是难以规定或保持稳定的规则，就越是应当依靠制度的力量，鼓励集体在相互作用、商谈审议和诉诸理性的社会过程中阐释规则。政治论证与政治斗争则在之后把制度原则与制度实践联结起来，将其纳入诸如社会如何组织及治理这一类宏大议题之中。在此过程中，集体认同被不断改写，政治体制的特征也被重新界定，这些特征包括政治体制长期的规范承诺（normative commitments）与因果信念（causal belief），对政治体制的共同善、正义和理性的认知，以及政治体制的组织原则和权力关系。

合法性不仅取决于行动已实现适当目标，还取决于行动者的所作所为符合植根于文化背景中的正当程序。此外，在政治效力（political effectiveness）与规范效度（normative validity）之间不存在完全的正相关。结构和过程的合法性同实际效率并不必然重合。存在不合法但在操作层面上有效的手段，也存在虽然合法但无效的手段[12]。从这一角度来看，对制度和政府的评价在一定程度上需要考虑其是否培养共同体的德性和智慧。换言之，有关制度和政府是如何影响公民的认同、特质和偏好的问题，其实质在于制度使公民成为哪类人，以及公民在制度下希望自己成为哪类人。

四、制度的秩序与变迁

制度变迁的动力机制包括设计、竞争性选择和外部意外冲击等要素[13]。规则、惯例、规范与认同既是保持稳定的工具，又是发生变迁的领域。变迁是制度的常态化特征，而现有的制度安排会影响制度生成、维系和变迁的方式。制度安排可以允许或加速变迁的发生，还可以禁止或推迟变迁的发生。理解制度变迁的动力机制，关键的一个方面就是清楚认识制度在变迁的标准过程中的角色。

在当代各种理论中，大多数观点均假设被描述为制度的规则、惯例、规范与认同的混合体，在对历史经验（historical experience）做出回应的过程中会随时间而发生变迁。变迁不是瞬间完成的，也不会完全满足人们把政治体系提升至某种更优状态的意愿。因此，关于历史效率的假设是有问题的。所谓“历史效率”，主要指制度能够“更好”地适应自身环境，而且面对生存和发展问题时能够迅速获得最佳解决方案。然而，制度、行为和背景之间的匹配不仅需要时间，还是一种多样化和基于路径依赖的均衡状态。因此，适应过程的自主性、连续性和精确性都低于标准均衡模型（standard equilibrium models）所主张的水平，而且适应过程不会必然提高制度的效率和增加制度的生存机会。

在很多文献中，变迁过程被认为是由单方行动者（singleactor）主导的过程（即单方个体行动者或以单一方式开展行动的集体行动者，通过制定详尽的设计方案以实现特定目标），冲突设计（即众多行动者追逐相互冲突的目标，所制定的设计方案体现了政治传统和权力配置状况），学习能力（即行动者获得经验反馈或从别处得到借鉴后，对设计方案予以改善），或竞争性选择（即便是固定不变的规则，为了存续下来并复制自身而同其他构成制度的要素相互竞争，因而规则的混合体会随时间发生变迁）。

从理论角度理解上述各种观点远比从经验角度理解来得容易。制度即使面临激烈的社会、经济、技术及文化变革，也展示出相当程度的稳定性。人们常常假设环境在选择或消解政治制度方面的能力十分有限，甚至有人提出政府制度是否可以长生不朽这样的问题。在民主政体中，政治领域的论争和竞争的重要性体现在其作为变迁根源的地位上。然而，制度却似乎时而鼓励、时而妨碍对于论争与竞争的反思、批评和反对。甚至竞争体制下的政党结构，也会变得“僵化刻板”。

这种观点认为公民及其代表应具备按意愿设计政治制度的能力，同时认为政治能动性（political agency）塑造并重构制度，虽说这仅是一种理想，却在民主的意识形态和相关文献中大行其道。尽管如此，历史上那些经过深思熟虑的设计方案的实际作用，以及政治行动者试图超越既有结构条件的做法，均遭到质疑。现代民主政治在肯定民主国家奠基者的英雄壮举和制定宪法的历史时刻的同时，也限定了制度设计及改革的有限能力，特别是很少致力于根据某种意图来实现重构政治体制的目标。宪法限制了制度设计的合法性。对重要干预活动的需求受到极大克制，因为作为惯例过程的学习和适应活动运转良好；设计能力还受到对因果关系不充分的理解能力以及权威和权力本身的限制。

断续性均衡（punctuated equilibrium）的标准模型假设了一种非连续的变迁。制度在其存续的漫长时段中不断维系自身，而该时段仅能在激烈变迁的关键节点（critical junctures）上被突然打断，政治能动性则在此时构造或重构制度结构。从这个观点来看，制度是包括政治妥协和政治胜出在内的路径依赖的遗产。巨大的失败构成变迁的重要条件。

这种认为制度能够一直持续到当其遭受外部冲击时为止的假设，实际上低估了制度内部以及制度之间的变迁动力机制和根源。通常情况下，在制度理念和制度实践之间持久存在的差距，会导致制度变迁的内在诉求。变迁同样还受制于规则，发生于特定单元或次级单元之中，并由惯例的解读方式和规则的实现方式所催生。具有一定典型意义的是，如果根据构成制度基石的价值观念和因果信念认为现状是没有意义的，这会对制度造成威胁；而那些致力于减少政治生活的矛盾性，并对其提出更具连贯性的解读的尝试，也构成变迁的可能根源[14]。当人们逐渐对制度安排产生或失去信任时，在制度的全部标准运作程序与制度结构之间便发生了常规转变（routine switches）。资源的再分配不仅对不同规则获得遵守和执行的能力施加影响，而且也影响了其他可供选择的制度结构的相对重要性。

因此，对“关键节点”的重视或许低估了那些导致变革性结果的渐进步伐[15]。以二战后多数欧洲民主国家为例，它们逐步朝着介入型福利国家和更大规模公共部门的趋势发展。斯堪的纳维亚各国更是见证了“慢动作革命”[16]。从20世纪70年代末期开始，大多数西方民主国家以渐进方式朝着新自由主义方向发展，强调自愿交易、竞争市场和私人合约，而不是政治权威和民主政治。例如，苏雷曼（Ezra NSuleiman）考察了那些通过累积的改革而逐渐瓦解国家的事例。这反映出一种去除政治归属感和纽带的趋势，在此趋势中公民转变为客户。作为公民，需要某种超越自我私利的承诺以及义务；作为客户，则不需要这类承诺和义务，而仅需要对自身负责[17]。

制度需要解决制度适应理论（theories of adaption）中开采（exploitation）与探测（exploration）的关系平衡问题。“开采”指如何利用蕴藏在历史经验里的已有知识、规则和惯例，而“探测”指如何探究尚有待了解的知识、规则和惯例。规则和惯例作为积累已有知识的载体，通常反映比个体行动者的经验更加广泛和长远的经验。一方面，由于规则和惯例具有长期适应的特点（adaptive character），其后果往往会以相对较高的均值状态（high means）分布，即这些后果出现的概率会相对较高。另一方面，由于规则和惯例同样具有短期稳定的特点及其对个体行动者的塑造作用，其后果的分布也会呈现相对较高的信度（reliability），即这些后果变化的概率会相对较低。一般来讲，个体遵守规则而不是采取随机行动，可以获得更高的平均收益，回报结果的差异也更小。但规则及制度的适应性特点却受到自身稳定性和可靠性的威胁。尽管违反规则不大像一个好的主意，但有时这样做却是一件好的事情；如果缺乏对这一可能性的尝试，那么一系列规则便会随时间失去其效力。

显而易见，任何一个仅致力于“开采”的制度体系在不断变革的世界面前终将落伍，而仅致力于“探测”的制度体系将无法真正认识到其发现物的潜在价值。与此相比，对两者进行最优平衡则没有这么明显，而这实际上也是很难确定的。不确定性源自两者的平衡取决于跨越时间和空间来做出权衡，做到这一点无疑极为困难。制度适应本身倾向于对“探测”形成偏见。这是因为和“探测”相比，来自“开采”的收益通常是确定、迅捷而直接的，因而适应性体系（adaptive system）往往抑制与探测相关的备选项，除非累积的经验足以对这些备选项进行估值。由此导致的结果是，制度变迁研究主要关注探测的来源问题。但在充斥着作为“开采”特征的稳定性和可靠性的制度体系里，究竟该如何做出有利于保持制度的效力却违反现有规则的尝试？

尽管如此，关于制度变迁或适应的大多数理论同人们观察到的现实制度相比，似乎显得精致而简略。制度概念虽然设定制度内部具有连贯性和一致性，但冲突却是广泛存在的。人们无法假定冲突可以通过某种事先协定（如宪法、联盟协议或雇佣合同）而得到解决，更无法假定全部参与者都同意受制于制度的规则。现实中存在一系列的张力、“制度产生的刺激性”（institutional irritants）和对抗体制的力量（antisystems），关于制度构成的基本假设也无法被全体社会成员完全接受。在制度归属感和群体归属感方面也存在不少竞争。例如，作为一种制度的外交蕴含这样的内在张力，一方面要作为特定国家利益和政策的承载者，另一方面还要作为国际交往中国家代表所维护和制定的跨国原则、规范、规则的承载者。

此外，制度运作的环境里密布着其他组织原则和组织逻辑不尽相同的制度。当代民主政体无法接受一套独一无二的原则、学说和结构。“政治体系”这一概念虽然假定制度安排的整体性和一致性，但政治秩序并非一个完整的综合体，常常面对制度失衡和冲突的状况，而且“政治永远需要处理在多样性中实现统一性的问题”[18]。因此，我们不应局限于关注特定制度影响变迁的方式，而应留意于如何根据相互竞争的制度结构、规范、规则、认同与实践中的组织、互动、冲突过程，来理解变迁的动力机制。

由社会共享的一套普遍价值和信念中，现代性造成各个制度领域之间大规模的制度分化（institutional differentiation），使这些制度具有各异的组织结构、有关规范及因果的信念、语汇、资源、历史经验和动力机制。制度间的相互关系也是复杂而多变的。相应地，制度具有专门化、分化、自主和自发生成的特征，通过自我指涉（selfreferential）和自我生产（selfproduced）阻隔来自环境的影响。制度当中存在压力和对抗，在变革性的历史节点上各种制度会直接交锋。在不同时期，经济、政治、组织化的宗教、科学等因素，都能够发挥主导作用或受到影响，其中任何一个因素都不能完全被简化成其他因素，或归为某种超越性的精神因素。

于是，我们必须在相当稳定的制度及规范框架中的变迁，以及该框架本身的变迁之间做出区分。例如，现代社会由于包含若干有关真理与探索真理的标准，造成日常生活中的紧张关系。一项具体议题因此需要被界定为是否一个技术、经济、法律、道德或政治问题，不同问题之间也存在一定冲突。以法律和科学为例，它们对现实的概念界定、初始假设、探索真理的方法以及解释方式都是不同的[19]。同样地，在不同的制度背景之间，那些被人们看作“理性的”“正义的”和“良好的”论证也存在一定张力。不同制度建立在对于程序公正和结果公正的不同理解基础上，在具体实践中，各种制度在如何组织互动以及如何对待行动者的问题上也表现出不同预期[20]。

在某些情况下，与一种制度相关的存在理由、使命、知识、道义、组织、绩效、伦理基础、公正、威望与资源会受到质疑，人们往往提出这样的问题：制度是否如它被期待的那样为社会作出贡献？一些制度受到来自外部的猛烈冲击，在意识形态霸权下被其他制度领域控制，但另一些制度捍卫自身使命与传统并顽强抵御外部规范介入。处于严重冲击之下的制度通常会重新检视其精神内核、行为准则、效忠的首要对象以及同社会成员的契约。这涉及对制度的反思、重组、再次提供动能，而且很可能对核心制度做出新的“根本性”安排或再次调整。一个典型情况是，以往建立在不同原则之上并彼此分开的政治体制或制度领域产生了新的或不断增加的联系纽带，很多被视为理所当然的信念与既有安排由此受到挑战[21]。

当代各种制度体系总是以不同方式处理多样性问题。制度的专门化、分散化、自主性、序列关注（sequential attention）、局部合理性、冲突规避措施，有助于很多矛盾的缓和。这类矛盾在公共领域中引发反复争论，而运行良好的公共领域被视为处理多样性问题的先决条件。现代社会的公民对传统权威不再抱有天真的敬意和情感，相互竞争的原则与结构的合法性必须建立在交往理性和有效声明（claims of validity）上。这些原则与结构的优缺点也必须得到集体理性的检验和证明，在此过程中不仅要将其转换为人们易于接受的论据，还要处理那些可能限制论据范围的特例与不予考虑的情况[22]。

一般而言，制度设计作为一种信念受启蒙运动鼓舞并在进步名义下大行其道，但由于人类在理解和控制方面的有限能力而逐渐放缓了步伐。制度框架不仅容纳政治行动者的行为，还影响其动机与能力，而改革者与其说是制度的工程师还不如把他们看成制度的园艺师。改革者能够重新解释规则和行为准则，影响因果性及规范性信念，培养对公民社会和民主政治的认同和责任，养成有助于建立秩序的能力，以及改善制度的适应性。然而，他们在做这些时却不能过于专横武断，而且很多知识能够让我们了解到在什么条件下，这些改革者将促进制度变迁并产生合乎意图的真实效果。

五、制度主义的前沿

过去二十年里，人们对“新制度主义”研究路径热情高涨，但其在蓬勃发展中也遭到怀疑。有人质问制度主义的阐释方式是否真的提出任何新的东西；制度主义的经验及理论观点能否成立；制度主义的解释内容能否被证伪；制度主义的理论观点在其独特性上能否区别于政治学的其他阐释方式。

尽管如此，事实已经证明如不考虑制度的一系列特点，很难真正理解立法机构、公共行政、法院与外交。有人指出政治科学中的制度研究正在推进[23]；“制度主义研究路径有着光明的前景”[24]；新制度主义的多样性“有能力提出一个整合性的研究框架”，并代表政治科学的“下一场革命”[25]。

“新制度主义”设法避免那些在规范承诺（德性）、认知能力（有限理性）与社会控制（能力）方面对行动者提出过高要求而难以实施的理论假定。一个“制度”的规则、惯例、规范和认同，而非微观层面的理性个体与宏观层面的社会力量，才是分析的基本单元。但新制度主义的要旨是补充而非排斥其他研究路径。对政治制度、行动和变迁这些概念的不同理解在得到合理调和之前，很多东西被保留下来。

当前，虽然现代政治体系倾向认为政治实践优先于理解（understanding）和正当性证明（justification），但也允许对此提出新的见解。政治科学很大程度上建立在对主权、领土国家和威斯特伐利亚国家体系的研究基础上。以欧盟为例，每个国家政治中枢的科层化特点与国家间关系的“无政府主义”特点已发生显著变化。这意味着需要用新的方式描述权威、权利、义务、互动、关注焦点、经验、记忆与资源，是如何克服了科层机构和市场机制的约束而得以组织的。而网络制度主义（network institutionalism）在同时理解制度内部和制度之间关系方面有其重要价值。

此外，还要超越作为制度变迁主导逻辑的理性设计与环境规定（environmental dictates）。需要更好地理解政治行动如何转化为制度变迁的过程，现存的制度秩序如何影响变迁的动力机制，以及哪些因素也发挥决定性的影响。实际上，问题清单可以列得很长：制度的哪些特性有助于制度发生变迁及抗拒变迁？制度的哪些因素有可能瓦解制度维系与制度再生产已经确立的模式和进程？某些制度（或其中的一部分）的变迁与其他制度的存续之间，以及渐进适应与激烈变迁之间的相互关系又是怎样的？渐进变迁在什么条件下能够给变迁提供一致而明晰的方向？关键节点产生的结果如何转化成持续性的遗产？哪类制度（或其中的一部分）能够在充分理解和有效控制下被设计出来并实现预期效果？

注释：

①本文原题为“Elaborating the ‘New Institutionalism”，选自《牛津政治制度手册》（Oxford Handbook of Political Institutions， Oxford： Oxford University Press， 2006）第一章。《牛津政治制度手册》出版于2006年，涵盖政治制度理论与方法、国家制度、国际制度等方面，代表了相关研究领域的前沿成就。詹姆斯·马奇（James G March）与乔罕·欧森（Johan P Olsen）共同从事组织理论、权变理论、决策理论、制度理论研究，他们发表于1984年的《新制度主义：政治生活中的组织因素》一文，被视为新制度主义政治学的奠基作和宣言书，出版于1989年的《重新发现制度：政治的组织基础》一书，被《政治科学新手册》的编撰者誉为当代政治学经典著作。从社会科学的学科背景与制度理论的演进历程来看，兴起于20世纪70年代的新制度主义对行为主义和理性选择理论发起挑战，但在新制度主义的源流脉络、理论特色与发展前景等方面，有着不同学科立场和研究取向的学者依然存在分歧。本文既是马奇与欧森归纳理论要点、提炼核心概念、反思研究局限的承前之作，还是回应理论争议、更新研究路径、展望研究前景的启后之作，在探讨新制度主义政治学的基本概念、分析框架与前提假设的基础上，对政治制度研究的主要内容、演进脉络和经典议题作出系统阐释。马奇与欧森关于政治制度影响行动者和后果的复杂机制、发展潜力与内在局限，以及政治制度维系与变迁的动力机制和深层根源的分析富有启发价值，他们对制度主义的最新探索和未来方向的前瞻性分析，也在一定程度上预见了新制度主义政治学的后续发展。——译者按

②这里要感谢古丁（REGoodin）提出的极具建设性的评论意见。

③一些学者把我们的研究路径归入规范性制度主义范畴。在这里，“规范性”指的是对作为解释变量的规范与价值的关切，而不是从提升某种特定规范的地位的意义上所言的规范性理论，参见DMarsh，GStoker，Theory and Methods in Political Science， Basingstoke： Palgrave MacMillan， 2002： 95

④“适宜性”（appropriateness）是指一种特定的文化，而不是假设某种优越性的规范价值。适宜逻辑可以产生坦诚、公平、正直、信任和慷慨，同样也能在不同文化中导致深仇积怨和族群冲突。

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The Development Source， Main Issues and Frontier Exploration of

New Institutionalism in Political Science

James G March / Johan P Olsen

Trans Ma Xuesong / Chen Hu

Abstract：New institutionalism in political science posits institutions as the fundamental unit of political analysis By engaging in dialogue with old institutionalism and behaviorism， it broadens the scope of political science research， offering mesolevel analytical tools and methodologies for understanding political phenomena New institutionalism in political science elucidates the specific roles of institutions in political life， investigates the extent of their independent and sustained influence， and advances the conceptualization and theorization of political institutions Through mechanisms of identity and adaptation， institutions construct a framework for the behavioral choices of political actors， enabling these actors to have the motivation and ability to act appropriately under specific institutional conditions New institutionalism explores the dynamics of institutional change by examining the relationship between agency and institutional transformation， the boundaries between discontinuous and incremental change， and the choices between historical experience and new rules It focuses on how the differentiation among different institutional domains and competing principles and norms lead to conflicts within the institutional framework， thereby revealing the mechanisms driving institutional change From the perspective of theoretical refinement and methodological innovation， New institutionalism complements rather than entirely replaces other research paths in political science

Keywords：New Institutionalism; Institutional Autonomy; Institutional Order; Institutional Change

（责任编辑方卿）