基层应急治理能力提升：类型、梗阻与策略

温志强 付美佳

摘要：基层应急治理能力体系是国家治理体系的重要组成部分，基层应急治理能力直接彰显了国家治理体系和治理能力现代化水平。主体、情境与技术是基层应急治理能力提升的关键要素，通过建构“主体—情境—技术”分析框架，将实践案例归结为主体协同型、情境主导型与技术主导型三种基层应急治理实践类型。在基层应急治理能力提升过程中，仍面临“科层—社会”存在张力与应急信任合作机制缺失，常态预防预警能力欠缺与非常态响应机制运转不畅，数据共享链条易被阻断与“技术决定论”思维固化等现实困境。为切实提升基层应急治理能力，需要打造“一核多元”协同应急格局，灵活调适“常态—非常态”应急治理重心，增强基层智慧应急治理实效。

关键词：基层应急治理；治理能力；协同应急；应急情境；智慧应急

基层是国家安全运行的基石，统筹推进基层应急治理能力建设是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出了推进基层应急治理体系和治理能力建设的总目标和具体任务要求，为新时代基层应急治理体系和治理能力建设指明了方向。党的二十大报告指出，要完善国家应急管理体系和风险监测预警体系，提高公共安全治理水平，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。2024年2月19日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第四次会议，强调“要进一步提升基层应急管理能力，推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移，有效防范化解重大安全风险，及时有力有效处置各类灾害事故，筑牢安全底板，守牢安全底线”。这为新时代新征程推动基层应急管理高质量发展提供了根本遵循。值得一提的是，据《国家防灾减灾救灾委员会办公室应急管理部发布2023年全国自然灾害基本情况》，2023年，全国自然灾害共造成95444万人次不同程度受灾，直接经济损失34545亿元。基层区域分布较为离散，灾害事故频发，不安全因素多，当下的基层治理充分体现了“应急”的向度，有效化解应对突然发生的需要紧急处理的事件是稳定社会的必要手段和确保人民群众生命财产安全的核心环节[1]。突发公共事件是基层社会系统里的潜在“变异部件”，一旦显现便会对整个基层乃至城市系统产生不同程度的扰动力和杀伤力，包括政治系统、经济系统、环境系统以及安全系统等。基层应急存在多元主体协作不力[2]、应急情境把握不准[3]、技术悬浮[4]等诸多问题，给基层应急治理额外增加了应急成本与难度，阻碍了基层应急治理体系的完善和应急治理能力的提升。基层应急治理能力不仅关乎基层社会的安全与稳定，更关乎基层民众是否真正实现“安居乐业”，能够有十足安全感、满意感与幸福感，这是基层应急治理需要高度重视的课题与现实问题，对加快推进国家治理能力现代化具有重要的意义。故而，本研究试图建构一个适用于提升基层应急治理能力的分析框架，探讨基层应急治理实践有何具体体现，基层应急治理能力提升面临的现实梗阻有哪些，又该采取何种可行的行动策略。

一、文献追溯与分析框架

（一）文献追溯

伴随着基层社会结构与社会秩序的不断调整与重构，提升基层应急治理能力是维护基层社会安全稳定和国家长治久安的必然要求。基层社会场域下的应急治理能力提升逐渐获得了学界的重视和关注，相关研究内容主要聚焦于主体协同、治理情境、技术嵌入等方面。

第一，主体协同是释放应急治理效能的基础支撑。从内涵视角来看，基层是“乡镇、街道、村庄、企事业单位、社区、小区以及邻里等层面的社会领域”[5]，是一个有机整体，由不同的社会元素共同组成的复杂社会系统。基层治理将突发公共事件应对、社会稳定以及人民群众生命财产安全摆在了同等重要的地位[6]。应急治理是多元主体面向突发公共事件时，借助科学技术、综合管理等手段，注重事前预防准备、事中处置救援与事后恢复重建的全周期管理，以维护人民生命财产安全和公共安全的一系列治理活动[7]。从协同视角来看，多元主体在合作中实现效率与价值的双重契合，释放由上到下与由下至上的协同效能，是基层提升预警预防、救援指挥等能力的重要驱力[8]。具体而言，基层政府作为核心主导者，要充分发挥“元治理”的功能，联结作为中坚协作者的社会组织、重要协助者的企事业单位、能动参与者的民众等，从监督、动员两个向度保证多元应急主体“在场”[9]。因为多元主体能够在预防、准备、应对、恢复等不同阶段[10]，充分运用政策、案例和技术工具等应对各类突发公共事件和公共危机，在外在推力和内在拉力的共同作用下，充分调动各自的应急资源，在统一指挥、响应迅速、协调有力、运转高效的常态化应急运行机制支撑下，打造高质高效的协同应急格局，提高应急治理质量[11]。

第二，不同治理情境是倒逼应急治理能力提升的促推动力。常态情境与非常态情境是社会治理的两种不同情境表现，有学者指出，常态治理是日常状态下的治理，非常态治理则是在紧急状态下，通过运用指挥体系和制度体系等应对突发公共事件[12]。常态化应急是衡量基层应急治理能力的直接标尺，具体表现在格外关注突发公共事件发生前的日常风险隐患排查，深度剖析突发公共事件发生的深层次原因并加以经验总结，以及常态化评估各个子系统的脆弱性等[13]。非常态情境是突发公共事件引起的基层运作系统紊乱与失衡，对基层社会安全稳定与人民群众生命财产安全造成一定的危害[14]。突发公共事件作为强烈的外部干扰因素，对基层常态化运作系统造成巨大的冲击[15]。此种情境下，政府作为单一调控主体的弊端暴露无遗，坚持协同应急原则，吸纳社会组织力量形成有效应急合力极为必要[16]。政府灵活制定非程序化政策是多元主体开展应急行动的关键，所以对非程序化政策制定进行调适是提振基层应急治理能力的重要举措[17]。

第三，技术嵌入是形塑应急治理能力的有效推手。智慧应急与基层治理的融合发展，促进了基层应急治理从理论到实践的转化，基层应急治理需求为技术嵌入提供了机会[18]。技术使得应对突发公共事件的手段更加智能化、高效化[19]：一方面，技术不仅赋能信息采集、核查、共享以及运用全过程，也能对主体间利益均衡起到作用[20]；另一方面，技术更能实现线上应急与线下应急的协同融合[21]。当然，在注重技术使用的同时，也不能忽视应急治理主体与技术工具的内在耦合关系[22]。新时代的应急治理不同于传统的应急管理，仅仅依靠政府的行政主导式应急模式在基层应急治理中是行不通的，需要多元主体协同联结，有序、充分、合理地借助互联网、大数据、人工智能等技术，共同构造“智慧+”应急场景[23]。同时，政府、企事业单位、社会组织、乡镇（街道）等主体形成的协同参与式应急模式[24]，于技术嵌入应急治理而言是一把“利剑”，能够切实保障协同合作达到最优化，快速掌握应急资源信息、快速查询受灾地点、满足应急需求等[25]。

（二）分析框架

对上述理论素材进行逻辑整合不难发现，基层应急治理能力提升是一个融合系统，场域是基层社会，多元主体协同是根本依托，精准识别社会治理情境是有效保障，技术嵌入是重要手段。主体的协同化、情境的复杂化和资源的共享化，与互联网、大数据、人工智能、云计算和区块链等技术结合，让基层在理论与实践双重导向下提升应急治理能力成为可能[26]。基层应急治理主要有三个维度的内涵：一是多元主体的协同化。多元主体的协同化实质是形成一种共建共治共享的基层应急治理模式，该模式囊括政府、企事业单位、社会组织、乡镇（街道）、村（社区）、民众等多元主体[27]。基层通过纳入多元主体资源、准确认领各自职责，消除利益梗阻[28]，以价值观念一致和相互信任为桥梁，致力于实现化解突发公共事件与保障人民群众生命财产安全的双元目标。二是应急情境的异质性。基层应急治理既包括对无紧急事件的常态化治理，也包括对突发公共事件发生的非常态化治理。基层以不同的应急情境为靶向内容和系统架构，构建风险识别、风险研判、隐患排查、预防到位的常态治理体系，以及响应及时、指挥得当、调度有力、评估科学的非常态应急体系，持续释放基层应急治理能量[29]。三是技术嵌入的智慧化。基于大数据和区块链等技术，对应急信息、资源、需求进行识别、搜集、处理、反馈、服务，是优化基层应急治理格局和实现应急“善治”目标的有力推手，为推动基层治理现代化注入“智慧动力”。

从解释框架看，基层应急治理能力提升既需要遵循多元协同治理模式的主体逻辑，又要遵循社会治理的情境逻辑，以及推进基层治理现代化的技术逻辑。“管理”向“治理”的转型给基层应急能力提升带来了系统化思维，注重构建更具有针对性的应急治理方法，让多元主体愈发关注“协同”“共治”“危机”“应急”等。多元协同应急可以加速消解基层应急治理现实与理想之间的张力，形成高质量的应急治理闭环，不断在实践中更新优化基层应急治理能力。从风险与危机共存的角度，在“乌卡时代”①背景下，风险特征更为明显[30]，灾难具有周期性，且有内在发展和演进过程，即所谓的“风险—灾害—危机”连续统[31]，这说明应急不仅在时间、阶段等维度上有变化，在不同情境中也有变化。而技术嵌入加速了基层智慧化应急步伐，技术经过高度集成散发出“能量条”，进入应急治理全过程并卓有成效，形成“嵌入—释放—互溶—赋能”的应急格局，保证基层应急行动有效化和精细化。

综上，学界十分关注主体、情境与技术分别在基层应急治理能力提升中的作用与优势，它们皆是基层在预防、准备、应对、恢复等阶段必须考量的要素。但现有研究多从单一角度诠释基层应急治理能力，鲜有将“主体—情境—技术”系统纳入同一框架内，探寻基层应急治理能力提升的复杂样态。因此，本研究试图聚焦基层社会场域，在“主体—情境—技术”分析框架下，以基层应急治理实践为考察窗口，分析基层应急治理的实践类型，剖析基层应急治理能力提升面临的现实梗阻和行动策略，以期加速推进基层治理现代化，进而助力实现国家治理现代化。

二、基层应急治理的实践类型

基层应急治理能力提升离不开一些关键要素，主要包括主体、情境和技术。其中，主体协同激活了基层应急治理模式变革的内生动力，情境强化了基层应急处突的现实能力，技术加快了基层智慧化应急转型的步伐。以“主体—情境—技术”为分析框架，归结基层应急治理实践类型极为必要。为了充分展现基层应急治理实践特征，同时保证实践案例选取的科学性和相关性，首先，以“智慧应急”试点建设名单和首批联合国“创建韧性城市2030”国内入选城市，以及全国综合减灾示范社区为筛选范围；其次，通过检索文献资料，框定在主体协同应急、常态与非常态应急、技术应急等方面实践有效有质的乡镇（街道）或村（社区）；最后，进一步深入梳理、归纳和总结，对基层应急治理实践类型勾勒深描（见表1）。

（一）主体协同型

主体是基层顺利开展应急行动的核心要素，基层应急治理能力首先是多元主体协同应急能力的塑造。政府、企事业单位、社会组织、乡镇（街道）、村（社区）、民众等多元主体围绕突发公共事件的应对与化解，以协同合作与平等对话为基本方式，在监测、预警、预防、救援、指挥等过程中形成浓厚的应急意识，构建“应急合作联盟”，并在其中找到归属感、责任感和使命感。协同应急旨在打破传统单一、线性与粗浅的应急模式，以集体行动推动基层应急治理走向规律化、立体化、多维化、现代化，进而提升应对突发公共事件和维系基层公共安全的能力。多元主体协同是基层应急治理的“灵魂内核”，确保了应急资源统筹的有效性和应急需求的即时响应性，赋能突发公共事件应对全过程。由于突发公共事件的发生往往伴随着对人民群众生命财产安全造成危害和损失，两者很多情况下是一种链生裙带关系[32]，为了实现化解突发公共事件和保障人民群众生命财产安全的双元目标，多元主体协同应急是极为必要的条件。例如，江西省赣州市崇义县上堡乡竹溪村在基层应急管理部门的指导下，协同志愿队伍入户宣传应急知识，联合消防员开展民宿消防安全检查，充分利用多元应急力量精准排查各类安全隐患，合理布局应急避难场所、安全应急标志或指示牌等减灾基础设施，全面保障村民安全。又如，湖北省武汉市江岸区百步亭社区致力于将风险控制在源头，精准识别复合风险叠加的危险性，在社区党组织领导下，建立三方联动（物业公司、居委会、业委会）机制，将民警、网格员、志愿者、居民等全部纳入社区治理网络中，培养社区居民自救互救能力，构建“多元主体共应急，每个居民会应急”的良好格局，提高社区应急治理能力。

（二）情境主导型

应急情境对基层应急治理而言是外在压力也是内在推力。基层统筹考虑应急能力与应急情境的匹配度，不同应急情境下基层应急治理重心有所不同：常态情境下，即无紧急事件发生的情境下，防范、准备与预警是应急重心[33]。基层注重日常对风险源、风险因素、风险事项的常态化排查，拥有完备的预案体系、充足的应急物资储备、合理科学的应急场所等[34]，确保在面对突发公共事件时能够跟得上、拿得出、调得快、用得上，形塑从被动“遇见”到主动“预见”的能力。此外，有效运作的常态化预警机制至关重要，全天候、全时段、全覆盖的信息监控、搜集和报告能够切实保障基层做到应急治理工作经常抓、抓经常，同时为精准识别突发公共事件的诱发条件、演化规律、复杂程度等要素提供坚实的基础[35]，进而为开展应急行动提供科学的参考依据。非常态化情境下，即突发公共事件发生的情境下，响应、恢复与评估是应急重心。基层重点加强应急响应能力和防灾减灾执行能力建设，是有效开展应急救援行动、做到精准快速应急、防止危害扩大化的重要保障。在多元主体释放一致性与能动性的前提下，借助应急关系网络和应急技术工具，发挥叫应响应效能，是保证基层应急组织有序化的关键[36]，也能够为基层恢复和重建创造良好的窗口条件，有助于加快基层应急系统的常态恢复与韧性建设[37]。面对突发公共事件的不确定性，基层开展评估工作能够发现基层系统的脆弱性[38]，也能反映出应急行动与措施是否奏效，通过总结经验、吸取教训，不断改进和及时调整应急治理策略，防止事故的发生。例如，天津市武清区大黄堡镇务滋甸村在面对洪水灾害时，由于前期开展了应急演练，摸清了辖区底数，在党员、村干部和志愿者的共同排查下，只用了一个半小时就将422人全部安全转移。又如，江苏省南京市栖霞区太平村社区不仅注重预案的编制、培训、演练，动态评估社区的脆弱性和风险因素，最大限度地阻断风险扩散链条，同时借助“一网统管”平台充分发挥应急响应指挥功能，为实战情境下应急提供坚实保障。

（三）技术主导型

技术嵌入推动基层应急治理效率倍增，基层应急治理能力的提升也是技术嵌入的具体创新实践。技术嵌入不仅能让基层加快实现“智能化”排查、“高效化”治理、“智慧化”护民等目标，还能为基层强化应急思维、科学执行预案与快速应对舆情等提供重要支撑，打破传统应急管理模式的局限性，促进基层应急治理提质增效。基层依托大数据、5G、人工智能、区块链、云计算等现代科学技术，在地理信息技术、监测分析技术、风险感知技术、预警预防技术等支撑下打造线上线下、互通融合的应急综合应用平台，形成“监”“备”“防”“报”“救”“减”“复”应急闭环治理链条，延展了基层应急治理的创新实践手段，增强了基层智慧化应急“韧性”，使非常态下的“常态治理”成为可能。同时，技术嵌入撬动了“一元”中心应急局面，“政府—企事业单位—社会组织—乡镇（街道）—村（社区）—民众”等多元主体在内的横纵联动网络逐步形成，智能化技术的使用也可减少民众对政府应急的过度依赖[39]，缓解基层应急治理压力。例如，上海市长宁区江苏路街道以“一网统管”系统为抓手，开发出“人工智能巡兵”，建设好“数字地图”，小到玻璃幕墙，大到建筑工地，对风险因子精准分类监管，全方位感知市民的“安全性”。又如，四川省眉山市天府新区锦江镇莲花社区借助智能化技术手段，建立预警发布系统，让居民足不出户便可获得灾害信息，同时，在关键部位与地段安装多处高清摄像头，推进家居“智能慧眼”工程，消除风险隐患于无形。

三、基层应急治理能力提升的现实梗阻

基层是应急治理的前线与关口，基层应急治理能力事关国家治理能力。上海、天津、武汉等城市皆十分注重基层应急治理能力的培育，并进行了一系列的尝试与实践。但从整体上看，基层应急治理尚处在发展阶段。因而，在“主体—情境—技术”框架下审视基层应急治理实践中的不足，深挖基层应急治理能力提升中的现实梗阻极为必要。

（一）主体维度：“科层—社会”存在张力与应急信任合作机制缺失

主体协同型下的基层应急治理致力于实现多元主体共应急，每个民众会应急。但由于动员模式的僵化、多元主体的异质性，以及信任的割裂等皆会阻滞基层应急治理能力的提升。

其一，基层是国家治理的延伸与抓手，在日常治理中承担着较多的事务，使其在应对突发公共事件与保障人民群众生命财产安全方面出现“心有余力不足”的现象。在基层应急处突中，科层力量的介入是十分必要的，但政府部门囿于对基层场域环境不熟悉、应急物资储备情况不清楚等容易影响研判与决策结果。尤其是在非常态情境中，单纯依靠科层力量是不够的，需要社会活力的大量介入[40]。然而，目前基层应急社会动员能力总体偏“硬”，主要以政府行政型动员为主，带有一定的强制性、导控性与短暂性，企事业单位、社会组织、民众等在内的大量应急动能也由于彼此之间的异质性未能被系统纳入应急场域中。聚焦到社区应急层面，参与突发公共事件应对的大多是党员、老干部和退休人员，在行政动员下无法将社会力量转化为持续应急力[41]，科层力量与社会力量的张力阻碍了基层多元主体协同应急格局的形成，阻滞了基层应急治理效能提升。

其二，信任是多元主体形成协同关系的关键要素。在基层突发公共事件处置中，政府容易出现对社会力量信任不足的情况，社会力量嵌入基层应急治理难度与成本较大，有时受到“政策壁垒”的影响，建构“应急行为共同圈”受阻。政府与其他主体的目标存在差异性，所涉利益、需求等都有所不同，这种情况下往往会降低应急主体之间的信任度，各主体采取“单打独斗”式应急行为，“一核多元”应急模式难以形成。同时，民众在面对突发公共事件时对信息共享与需求反馈往往要求较高，呈现出突发性、偶发性等特征。政府倘若不能及时通过信息媒介向民众与利益相关者公开输送真实信息，抑或回应的及时性与透明度不足，与民众应急需求错位，更易加剧非常态时期的信任割裂[42]，影响多元主体协同应急效果。

（二）情境维度：常态预防预警能力欠缺与非常态响应机制运转不畅

情境主导型下的基层应急治理坚持常态与非常态应急相结合，但面对不确定性的突发公共事件，原有的基层运行系统必然会受到冲击。在基层应急治理全过程中，做不到预防在先和预警信号清晰明确，可能会让“针尖大的窟窿”漏出“斗大的风”，导致应急响应在第一时间跟不上或者跑偏，给基层应急治理带来极大挑战。

其一，基层作为国家治理的“最后单元”，在公共危机频发的“新常态”背景下，应急治理工作更加繁重复杂，“重应急、轻预防”倾向明显，应急预警能力孱弱[43]。风险预防离不开应急准备，某些政府部门由于对常态化治理下的风险隐患排查、日常监测、资源统计等应急前端工作不够重视，预案管理、应急演练、宣教培训等工作存在漏洞，风险感知与监测预警之间缺乏高度衔接，应急预警容易产生偏差，以至于风险防范的目标导向被弱化。突发公共事件一旦发生，原有的基层应急系统即便会被触发，也难以对突发公共事件的源头、成因、特性、演变趋势等作出科学判断，相应地，发布何种级别警报也可能出现偏误，直接影响应急响应处置工作的正确性，容易让基层应急陷入被动局面[44]，甚至引发突发公共事件的进一步恶化。

其二，突发公共事件发生后，主动及时响应是破解基层抗击力孱弱的“钥匙”，能最大程度地消解事态恶化趋势，直接关系着是否能平稳度过危机。然而，由于前端风险研判不足，预警数据与信息报告迟缓，造成预警与响应失衡，使两者处于割裂分置状态，应急叫应响应失灵。加上社会力量参与应急响应机制不顺畅，尽管企事业单位、社会组织、民众等的参与是政府有效应急的“添加剂”[45]，但政府在非常态情境下受主客观多种因素影响，可能会迟疑不定，其他应急主体不知如何有效有序地参与救援处置。如此一来，应急响应行动的不及时与不精准便会大大增加基层应急救援处置的难度，导致多元主体错失最佳“响应时间窗口”。尤其是在基层对外部情境感知能力较弱的情况下，突发公共事件这一外部扰动因素“入侵”时，应急响应行动往往是被迫开启的，从感知力、反应力、行动力、执行力、协同力等而言都处于被动劣势，对基层应急处突工作造成较大冲击。

（三）技术维度：数据共享链条易被阻断与“技术决定论”思维固化

技术主导型下的基层应急治理注重“防”“救”并进，充分利用技术这一有力推手加快智慧化应急转型。但在充分考量技术释放优势动能的同时，也要观测到其在数据共享方面的局限性与实践应用中的固化性问题。

其一，技术作为资源性手段，已然成为基层应急处突的重要赋能工具，是实现智慧应急的核心动能。数据共享是技术嵌入基层应急治理的深层次动因，但基层数字化应急平台建设稍显滞后，数据共享程度往往较低。尤其在海量信息数据得不到处理的情况下，加之相关部门之间条块分割特征明显，容易出现负荷运作、多头填报、端口重复等问题，应急数据采集重复化、迟缓化与失灵化，对应急决策与应急行动起不到理想化的支撑作用，导致基层应急治理环节脱钩[46]。值得一提的是，虽然大数据、5G、物联网、云计算、区块链等技术对基层数据共享能力的提升成效显著，但多元主体对技术存在认知差异，导致面对外部冲击时不知如何释放数据共享效能。技术是客观的，而技术使用者则具有主观性，如若不能充分理解它在数据共享中的“功能菜单”，便会造成人为切断数据共享链条的情况。

其二，基层在应急实践中对技术存在过度依赖行为，“技术决定论”倾向明显，认为技术万能且可被复制。在基层应急管理改革中，很多地方普遍性地使用“一张图”等新技术手段，存在盲目推崇的倾向[47]，未能真正明晰属地应急需求。技术被视为“为我之物”的工具，常被用来“应急”而不是“治理”，技术与基层应急治理尚未达到深度融合，造成技术力量和应急力量的双重稀释。在近年来各类突发公共事件中，某些信息技术系统难以满足应急实际需要，多次出现运行崩溃情况，影响了应急信息传输的及时性与有效性，对正常生产生活秩序造成干扰。

可见，并不能将技术视为全面支撑应急治理有效性的“唯一”。

四、基层应急治理能力提升的行动策略

针对当前基层应急治理能力提升面临的现实梗阻，应循沿“主体—情境—技术”的逻辑应对思路，分别从每个维度探寻可行的提升策略，以期实现基层应急治理能力的“迭代升级”。

（一）瞄准协同共治目标，打造“一核多元”应急格局

风险社会下单纯依靠传统的、自上而下的行政应急模式显然是行不通的，基层必须具备立体化、多元化与全面化的风险识别、危机应对与应急处置能力。基层应急治理全过程离不开政府、企事业单位、社会组织等多元主体的互相合作与互动调适。一方面，政府要做好“掌舵者”，不仅要厘清自身应急治理职责，注重运用市场手段与社会规范，让企事业单位、社会组织、民众等在内的被动员者能够积极主动参与基层应急治理，尽量让行政动员“退居后位”[48]；也要与其他主体形成良性互动，培育其他主体的应急能力，将权力资源转化为有效的应急资源。同时，其他主体要厘清应急边界与规则，如社会组织要知道服务谁、怎么服务等问题，志愿者、网格员和民众等在政府引导下应发挥主观能动性，助力政府实现应急信息、资源与人才等多方面的协同整合，与政府打好“组合拳”，形成开放式、兼容式、互动式的应急治理格局，避免出现互相推诿、“踢皮球”等问题导致应急治理低效能。另一方面，建立应急协调信任机制，助力多元主体凝聚应急合作信心。通过设定共同应急目标，强化应急协作共识，整合利益冲突和规整目标差异，明晰多元主体应急需求的异质性，有利于在非常态情境下释放“常态应急信心”，合力应对化解突发公共事件。尤其是政府要坚持信息公开化、行为透明化、回应及时化，消除应急惰性，避免消解主体间的信任度，凝聚社会活力，提高民众向心力，营造“大信任—大应急”的良好基层应急治理氛围，实现从信任缺失到信任合作的转型。

（二）厘定应急情境，调适“常态—非常态”治理重心

情境可以视为场景，如何在不同应急场景下做好常态应急与非常态应急之间的衔接与转换十分关键。一方面，将风险防范放至重要位置，坚持风险预防原则，延展基层场域的监测触角，形成包括政府、乡镇（街道）、村（社区）在内的基层组织网络，无延迟、无死角、无障碍地收集信息，摸清基层潜在风险隐患的底数与应急资源储备的短板。同时，建构责任明确、运作高效的“网格化+预警”体系，将社会力量整合起来，形成与政府角色互补、互动的合作伙伴关系[49]，将预警数据、信息等全部下沉至网格中去，实现从“模糊预警”向“精准预警”转型、从“碎片式预警”向“整合式预警”转型，解决预警信息发布的“最后一公里”问题。另一方面，要“实化”响应救援能力，保证应急响应的每一道程序和流程具体化、可操作以及可落地，把救援处置任务落实分配到相对应的具体部门或者责任主体，把做什么、如何做、谁来做等以清晰的流程化形式标示清楚。充分借助社会力量开展应急指挥调度工作，确保基层在接收到应急管理部门相关通知时，能有效发挥指挥救援、人员调度等功能，在协同应急框架下有效、有序、有据开展应急救援工作。此外，多元应急主体不仅要加强自身调适性，进一步增强忧患意识和责任意识，将“防”做在前端，从源头上化解风险，还要主动进行沟通与协作，减少信息不对称，夯实非常态情境下的横向到边、纵向到底的应急治理网络支撑。同时，基层要在常态化治理中优化“预防—预警—响应—恢复”的“条线”应急机制，在非常态情境中统筹做好“风险识别+日常事务”的“块状”应急内容，这是基层应急治理能力可延续的重要举措，也是常态治理与非常态治理实现顺利转换的切实保障。

（三）扩容技术赋能价值，增强基层智慧应急治理实效

推动技术在基层应急治理体系的深度嵌入，是提升基层应急治理能力与“智理”能力的必要途径。一方面，借助大数据、5G、物联网、区块链和通信技术等搭建大数据应急平台，优化应急数据的获取、更新、匡正与使用[50]，逐步摒弃传统人工统计处理数据方式，将潜在风险源、物资、人员、设备等基本信息标准化处理纳入应急平台并进行实时动态更新，可以有效地避免因条块分割或多头管理引起的信息重复、缺失等问题，有助于实现应急数据集成和信息共享。基层应急治理的智慧化转型并非一个简单的技术嵌入问题，与技术使用者也有着直接关系。所以，要大力提升应急主体的技术素养，建立常态化应急技术培训与学习机制，提高信息技术的运用水平，打破技术壁垒，确保数据共享链完整顺畅，让“数字”“数治”真正在惠民、便民、利民中发挥作用。另一方面，不同阶段和不同情境对技术运用要求与需求呈现异质性特征，所以基层要打破“技术决定论”思维壁垒，精准判别技术应用场景画像。立足于实际应急情境需求，感知、分析、整合基层应急系统的各项关键数据和信息，深刻把握突发公共事件的发展趋势和发展规律，避免普遍使用“一张图”等技术手段应对所有突发公共事件。同时，政府要大力支持基层应急数字化设备设施建设和智能产品的开发应用，夯实基层应急治理“压舱石”，真正推动“技术为民、技术护民、技术惠民”，让基层实现精细化、动态化、智慧化应急。

结语

基层应急治理是国家治理的重要组成部分，提升基层应急治理能力对于推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要的理论价值与实践意义。如今，社会发展面临着风险频发的现实情境，基层成为风险防范与突发公共事件应对的第一线，抗逆力、应变力、回应力等皆成为基层应急治理的“必修课”。基层应急治理是一项系统性工程，不是节点性、脱节性的。“主体—情境—技术”分析框架是探寻基层应急治理能力提升的理论支撑，也是实现基层应急治理“善治”目标的坚实保障。诚然，在“主体—情境—技术”分析框架下，基层应急治理能力提升的过程中存在诸多短板，对此要明确以下行动要点：于主体维度，要瞄准协同共治目标，打造“一核多元”应急格局；于情境维度，要厘定应急情境，调适“常态—非常态”应急重心；于技术维度，要扩容技术赋能价值，增强基层智慧应急治理实效。当然，基层应急治理能力非短期内可大幅度提升，而全面深入地审视基层应急治理能力提升亦是一项持续性和系统性工程，譬如，顶层设计不完善、制度悬浮、技术伦理等问题依然存在，基层应急治理能力指标体系构建、量化研究、模型构建等研究相对匮乏。因此，针对基层应急治理能力提升这一重要的时代课题，需要开展多视角、多层次、多维度的探究，以期充分释放基层应急治理能力，切实为推进国家治理体系和治理能力现代化提供最强动能。

注释：

①乌卡（VUCA），是Volatility、Uncertainty、Complexity、Ambiguity四个英语单词的缩写。乌卡时代就是易变性、不确定性、复杂性与模糊性合一的时代。

参考文献：

[1]马彦涛，于永达中国应急管理现代化的基本内涵、主要挑战与实现路径[J]学术探索，2020（4）：5563

[2]李瑞昌，侯晓菁一网联通：技术赋能海上应急救援协作的策略[J]南京社会科学，2021（8）：4855

[3]张鑫智慧赋能应急管理决策的范式转变与使能创新[J]江苏社会科学，2021（5）：5562

[4]陈涛，罗强强韧性治理：城市社区应急管理的因应与调适——基于W市J社区新冠肺炎疫情防控的个案研究[J]求实，2021（6）：8395

[5]顾盼，韩志明基层协商民主的比较优势及其发展路径[J]行政论坛，2016，23（6）：2024

[6]韩自强应急管理能力：多层次结构与发展路径[J]中国行政管理，2020（3）：137142

[7]颜德如，张玉强习近平应急治理观的生成逻辑、基本意涵及其重要价值[J]理论学刊，2021（5）：1423

[8]徐顽强基层应急治理效能优化：赋权模式、内在机理与实现逻辑[J]求索，2021（1）：130140

[9]颜德如构建韧性的社区应急治理体制[J]行政论坛，2020，27（3）：8996

[10]徐淑华，陈建新，祁慧基层网格化应急治理：主要问题及改进路径[J]中国安全科学学报，2021，31（1）：817

[11]冯晓畅应急管理工作领导小组的组织特性及其制度建构[J]宁夏社会科学，2021（1）：6271

[12]朱德米强化非常态治理的决策体系和决策能力建设[N]学习时报，2020—04—06（5）

[13]董幼鸿系统脆弱性理论视阈下重大事故的生成机理探讨及运用——以25起特别重大事故为例[J]甘肃行政学院学报，2018（1）：1532

[14]容志让基层应急系统运转起来：城市生命体视角下的融通型结构[J]中国行政管理，2021（6）：136144

[15]李志强，杨彩萌社区应急治理“情境—策略”视角的组织行动及路径研究[J]中共天津市委党校学报，2023，25（2）：6574

[16]周雪光权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J]开放时代，2011（10）：6785

[17]容志，宫紫星理解韧性治理的一个整合性理论框架——基于制度、政策与组织维度的分析[J]探索，2023（5）：119133

[18]LOU HAn emergency management system for government data security based on artificial intelligence[J]Ingénierie des systèmes d'information，2020，25（2）：207213

[19]周珣提升突发公共危机中公共传播体系的治理能力——以“共识”形成机制为视角[J]上海行政学院学报，2023，24（2）：6574

[20]吴新星，叶继红基层应急管理如何提高效能——基于利益政治学的分析框架[J]探索与争鸣，2020（4）：184194

[21]文宏，林彬应急需求、技术赋能与政务服务创新——对“健康码”数据流转的考察[J]电子政务，2021（1）：1220

[22]HYUN P C，W J EIntentionally building relationships between participatory online groups and formal organisations for effective emergency response[J]Disasters，2019，43（3）：634657

[23]毛文璐市域社会治理现代化的体系建构与推进路径[J]北京社会科学，2022（6）：120128

[24]刘纪达，麦强自然灾害应急协同：以议事协调机构设立为视角的网络分析[J]公共管理与政策评论，2021，10（3）：5464

[25]唐玉青大数据时代公共突发事件中政府的跨域协同治理[J]江汉论坛，2022（5）：6065

[26]金莹，刘艳灵抗逆力塑造：乡村社区应急治理新框架[J]农业经济问题，2022（2）：2940

[27]翟校义“以人民为中心”引领基层治理[J]人民论坛·学术前沿，2021（Z1）：7079

[28]颜德如，张树吉基层党组织统筹社区应急治理的组织化整合路径[J]探索，2021（1）：125138

[29]李志强，曹杰组织适应性视域的城市社区应急治理——“过程—情境”式解释范式的案例分析[J]南通大学学报（社会科学版），2022，38（2）：8494

[30]BARTSCHT JWhy systems must explore the unknown to survive in VUCA environments[J]Kybernetes，2015，44（2）：253270

[31]童星，张海波基于中国问题的灾害管理分析框架[J]中国社会科学，2010（1）：132146

[32]吴锋，仲建琴基于多圈层耦合的重大突发风险事件媒介化治理能力体系建构[J]探索，2022（3）：176188

[33]温志强，李永俊“常态安全”与“非常态应急”：基于双螺旋递升模型的应急文化研究[J]上海行政学院学报，2022，23（5）：2838

[34]雷晓康，刘冰应急管理常态化体系构建：框架设计与实现路径[J]甘肃行政学院学报，2020（6）：5765

[35]王永明事故灾难类重大突发事件情景构建概念模型[J]中国安全生产科学技术，2016，12（2）：58

[36]MC ENTIRE D ADisaster response and recovery：strategies and tactics for resilience[M]New York： John Wiley &Sons Inc，2007：32

[37]张毅风险样态转换下的动态韧性与科层化协同[J]南京社会科学，2020（9）：1623

[38]安士伟，万三敏，李小建城市脆弱性的评估与风险控制——以河南省为例[J]经济地理，2017，37（5）：8186

[39]周利敏，罗运泽数字时代应急管理的理论基础与实践图景[J]广州大学学报（社会科学版），2023，22（6）：5160

[40]罗强强，陈涛党建引领共同生产：城市社区应急治理共同体构建的驱动机制——以武汉市F社区“共同缔造”实践为例[J]地方治理研究，2023（4）：4254

[41]易外庚，方芳，程秀敏重大疫情防控中社区治理有效性观察与思考[J]江西社会科学，2020，40（3）：1624

[42]王倩，徐顽强应急管理效能的价值回应审视与重塑——基于社会认知逻辑的分析[J]理论月刊，2024（2）：6270

[43]王磊，王青芸韧性治理：后疫情时代重大公共卫生事件的常态化治理路径[J]河海大学学报（哲学社会科学版），2020，22（6）：7582

[44]张海波，童星中国应急管理效能的生成机制[J]中国社会科学，2022（4）：6482

[45]张海波中国应急管理的适应性：理论内涵与生成机理[J]理论与改革，2022（4）：99113

[46]罗强强，陈涛，明承瀚风险视域下的超大城市社区韧性：结构、梗阻与进路——基于W市新冠肺炎疫情社区治理的多案例分析[J]城市问题，2022（5）：8694

[47]胡重明，喻超技术与组织双向赋能：应急管理的整体智治——以杭州城市防汛防台体系数字化转型为例[J]浙江社会科学，2022（7）：5967

[48]杨安华，江发明应急软实力：城市软实力的新向度[J]南京社会科学，2022（9）：6574

[49]孙峰，郑雨涵，邓炜，等“互联网+”时代我国应急管理吹哨预警机制优化研究[J]电子政务，2021（9）：93104

[50]温志强，付美佳大数据赋能政府应急管理模式变革：类型归结与未来向度[J]行政论坛，2023，30（4）：7986

Improvement of Grassroots Emergency Governance Capacity：

Types， Obstacles and Strategies——Based on the Analytical

Framework of “SubjectSituationTechnology”

Wen Zhiqiang / Fu Meijia

Abstract：Grassroots emergency governance capacity system is an important part of the national governance system， and grassroots emergency governance capacity directly reflects the modernization level of the national governance system and governance capacity Subjects， contexts and technologies are the key elements for the improvement of grassroots emergency governance capacity By constructing the analytical framework of “subjectsituationtechnology”， the practice cases are categorized into three types of grassroots emergency governance practices： subjectassociated， contextled and technologyled In the process of improving grassroots emergency governance capacity， we are still facing the tensions of “hierarchysociety” and the lack of emergency trust and cooperation mechanism， the lack of normal prevention and early warning capacity and the poor functioning of nonnormal response mechanism， the easy blockage of data sharing chain and the solidification of “technological determinism” thinking， and other realities The real dilemma is that the data sharing chain is easily blocked and “technological determinism” thinking is solidified In order to effectively enhance the capacity of grassroots emergency governance， it is necessary to create a “onecore， multiple” collaborative emergency response pattern， flexibly adjust the “normalunusual” focus of emergency governance， and enhance the effectiveness of grassroots smart emergency governance

Keywords：Grassroots Emergency Governance; Governance Capacity; Collaborative Emergency Response; Emergency Response Scenarios; Smart Emergency Response

（责任编辑王玉）