高校学历继续教育监管模式的转型：主体、对象与路径

摘要：高校学历继续教育作为一种特殊的人才培养形式，在人才培养方面具有其特有的优势。进入新发展阶段，高校学历继续教育的监管模式也应适应时代发展，需要进一步创新。在监管主体方面，教育主管部门是当然的主体，在其主导下吸收多元主体协同参与。监管的对象应当实现从招生、培养到就业的全过程监管，此外，学历继续教育的经费使用也应纳入监管范畴。在实现路径上，既要加强学历继续教育监管的顶层设计，构建政府主导下多元主体参与的协同监管体制，也要引入第三方专业机构，对高校学历继续教育质量进行评估。

关键词：新时代；高校学历继续教育；监管模式；多元主体

中图分类号：G72

文献标志码：A

文章编号：1009-4156（2024）04-0001-06

习近平总书记在党的二十大报告中强调指出，“我们要坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动，加快建设教育强国、科技强国、人才强国，坚持为党育人、为国育才，全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才，聚天下英才而用之……统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新”。高校学历继续教育是我国高等教育体系的重要组成部分，自新中国成立以来，学历继续教育为新中国的建设和发展提供了大量的专业技术人才，有效缓解了我国成立初期所面临的人才紧缺问题。进入新时代，基于我国主要矛盾的变化以及我国构建学习型社会的时代背景，建立由学历教育、非学历教育以及学历继续教育组成的终身教育体系尤为重要。“提高终身教育质量，是新时代促进教育内涵式发展的必然要求。高质量的终身教育能够促进个人的全面、可持续发展，能够满足经济社会转型发展需求，能够将我国建成人力资源强国、提高我国国际竞争力”^［1］。高校学历继续教育作为高质量教育体系不可或缺的一部分，也应适应时代发展需要，继续发挥自身优势，为社会主义现代化国家建设输送更多高素质人才，这也是响应党的二十大报告提出的“建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”目标的必然要求。

2022年7月23日，教育部印发《关于推进新时代普通高等学校学历继续教育改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），对普通高校学历继续教育的改革作出了全面部署。如何在保持高校学历继续教育传统优势的同时，实现对高校学历继续教育的有效监管，构建适应新时代需要的学历继续教育监管新模式，成为高校学历继续教育改革的重要一环，也是其在新时代背景下适应终身学习体系构建，更好发挥自身教育优势和成功转型的时代要求。高校学历继续教育监管模式的转型是一项系统工程，涉及的内容十分庞杂，对此，聚焦于监管主体、对象以及实现路径展开初步探讨。

一、新时代高校学历继续教育监管主体的厘定

（一）法理意蕴

要明确新时代高校学历继续教育监管的主体，首先要区分“治理”和“监管”这一组概念。根据全球治理委员会发表的名为《我们的全球伙伴关系》研究报告中为“治理”所下的定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”^［2］追溯“教育监管”一词的渊源，主要是“随着教育市场化的发展，民众对教育公平与质量的诉求日益增长，原有的教育内部检查评估以及专业教育督学不足以应对和解决层出不穷的教育问题，因此‘教育监管’ 便应运而生”^［3］，据此可知，“监管”显然蕴含监管机构对被监管主体的一种自上而下的监督和管理之意。具体到教育监管层面，无论是从立法还是实践来看，对教育拥有监管权的主体，显然是一国政府。基于此，从“治理”与“监管”的内涵来看，很显然参与“治理”的主体具有多样性，既包括政府，也包含社会组织、企业乃至个人，相较之下，“监管”所涵摄的主体范围明显要更小，即限缩于国家的公共机构。由此看来，“监管”作为“治理”的下位概念比较合理。

在厘清“治理”和“监管”的关系之后，可以看出，教育治理的主体可以多元，但高校学历继续教育监管的主体只能是政府。因为一方面，“职权和职责应是统一的、一致的、不可分离和割裂的，依法行政的一个基本原则就是‘权责一致’或‘权责统一’这是‘法律面前人人平等’和‘权利义务一致’原则在行政法领域的具体表现”^［4］；另一方面，从行政机关权力来源来看，行政机关在拥有监管权的同时，必然要忠实地履行相对应的行政职责。“有权必有责”意味着政府在对高校学历继续教育行使监管权的同时，也要承担因监管不力而可能产生的行政职责。这也从反面证明了高校学历继续教育监管的主体是政府，假设赋予其他社会机构和个人以监管高校学历继续教育的权力，其如何承担监管失职而产生的法律责任？基于此，新时代高校学历继续教育的监管主体必然是政府，具体而言就是教育主管部门，而不可能也不应是其他组织或个人。

（二）域外经验

从发达国家关于学历继续教育的发展经验来看，就宏观上的治理格局而言，“日本学历继续教育治理运行机制总的来说是‘自上而下’的治理模式”^［5］。“芬兰学历继续教育有着相对完善的管理体系：教育与文化部为主，各个部门协调配合，共同负责学历继续教育的管理工作”^［6］。“法国的终身教育组织模式是较为典型的国家主导型，同时社会合作伙伴也在其中发挥重要作用”^［7］。而澳大利亚在学历继续教育几十年的实践探索证明“最理想的状态是政府通过间接管理方式将高等教育市场化的发展控制在一定限度以内”。这些发达国家的经验表明，尽管在具体的运行机制和监管方式上存在或多或少的差异，但从整体上来看，政府在高校学历继续教育的监管中均处于主导地位，这一点是毋庸置疑的。

（三）规范依据

《实施意见》作为对新时代普通高校学历继续教育改革的总体部署，以“全面规范、提高质量”为主线，推动形成办学结构合理、质量标准完善、办学行为规范、监管措施有效、保障机制健全的新格局。《实施意见》第20项对新时代高校学历继续教育监管的各方责任进行了从上到下、从宏观到具体的三级统筹管理机制。一是教育部强化对高校学历继续教育工作的统筹管理，不断完善政策体系和管理机制，组建高校学历继续教育专家委员会，加强研究、指导和决策咨询；二是各级教育行政部门要切实落实对本地区学历继续教育的指导和监管职责，将学历继续教育工作纳入主办高校领导班子工作考核体系，及时查处违规办学行为；三是主办高校要严格落实办学主体责任，坚持管办分离，明确所办学历继续教育的归口管理部门，健全招生宣传、学费收缴、校外合作、财务管理、证书发放等方面的程序和要求，完善办学过程中的廉政风险防范管控机制。

《实施意见》体现了对普通高校学历继续教育“监管”是以教育部“统筹管理”和各级教育行政部门“切实落实具体监管职责”以及高校“自我管理”构成的监管体系。从具体规定来看，履行新时代高校学历继续教育监管职责的主体仍然是政府教育主管部门。

综上所述，在新时代背景下，将政府（教育主管部门）界定为高校学历继续教育监管的主体，既有法理依据，也有实践和规范依据。当然，将监管主体确定为教育主管部门并非意味着高校学历继续教育监管工作只能由其来完成，事实上学历继续教育监管牵涉多方利益，涉及多重法律关系，周期长，事务琐碎繁杂，仅凭教育主管部门单方很难完成，必然需要高校、社会组织等多方力量的协作，我们需要思考的是如何在更好发挥政府“监管职责”同时，又可以使高校学历继续教育发挥办学优势和活力，是构建服务全民终身学习教育体系的重要内容，也是人民群众创造美好生活、实现共同富裕的现实需求。概言之，教育主管部门应当作为高校学历继续教育监管的主导力量，由其牵头组织协调多元主体共同参与，而监管的法律责任由教育主管部门承担。

二、新时代高校学历继续教育监管的对象

高校学历继续教育监管的核心目标在于保证学历继续教育办学质量，满足学历继续教育学生学习专业知识的诉求，向社会输送高质量的专业技术人才，而学历继续教育从招生、培养直至就业都与办学质量直接相关，教育经费的使用也间接影响到教育教学质量，因此，高校学历继续教育监管的对象应该集中于招生、培养、就业以及经费使用等方面。

（一）学历继续教育招生

《实施意见》要求新时代高校学历继续教育要“构建与新发展阶段相适应的办学体系”，主办高校可以根据自身专业特点和学生需求等，灵活采取线上线下相结合形式的教学和办学形式。中共中央、国务院于2020年印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》要求深化考试招生制度改革，提出了“探索建立学分银行制度，推动多种形式学习成果的认定、积累和转换，实现不同类型教育、学历与非学历教育、校内与校外教育之间互通衔接，畅通终身学习和人才成长渠道”的考试招生制度改革。

应该看到，现有高校学历继续教育招生制度已经不能满足新时代以及构建终身学习制度体系和“学习型社会”的现实要求。未来高校学历继续教育发展改革方向无论是继续通过统一成人高考入学的招生方式，还是推动多种形式学习成果的认定，实现学历、非学历之间互通连接的招生办学方式，教育主管部门都要以我国学历继续教育的实际情况为基础，制定适合新时代的具体入学办法；以严格管控、惩罚违规招生以及完善相关法律法规的方式介入高校学历继续教育的招生过程中，发挥监管作用。

（二）在读学生培养

从在读学生培养角度看，现阶段教育行政主管部门对高校学历继续教育的监管还存在明显的问题，恰如有学者所指出：“教育行政部门对普通高校学历继续教育的管理基本上是只抓两头，即招生和发证，对中间环节抓得少甚至不闻不问，这种放任式管理导致普通高校学历继续教育质量不高，社会认同率下降。”^［8］高校学历继续教育的培养阶段可以说是高校学历继续教育各个环节的重中之重，但是现阶段由于教育行政部门的监管有所欠缺，高校学历继续教育基本还是以传统的课堂理论知识灌输为主，既没有观照到与就业的衔接问题，也没有体现学历继续教育自身的特色。“因为长期以来我国整个高校学历继续教育缺乏国家层面的评估监管，各级教育行政部门也疏于对高校学历继续教育的管理，论及各高校办学质量，更是参差不齐，办学质量高低已成为考量从事高校学历继续教育工作者的‘良心’标准”^［9］。虽然在新冠肺炎疫情的特殊形势下，网络授课量得以大量增加，但是无论是传统的面授还是网络授课甚至是课程考核考试，高校学历继续教育都没有摆脱学历教育的传统教育模式，与全日制统招学生的培养上并无明显差别。对此，各级教育行政部门要认识到“培养”阶段在整个学历继续教育过程中的重要作用，改变以往只抓两头的监管模式，加强对高校学历继续教育培养全过程的监管，建立学历继续教育教学质量的监管和反馈机制，推动高校创新学历继续教育人才培养模式，制订契合学历继续教育特征和社会需求的培养方案，走出富有特色的学历继续教育发展道路，切实提升高校学历继续教育人才培养质量。

（三）非在职毕业生就业

据教育部统计，“成人本专科招生378.53万人，比上年增加14.77万人，增长4.06%；在校生832.65万人，比上年增加55.36万人，增长7.12%；毕业生277.95万人，比上年增加30.99万人，增长12.55%”^［10］。据此数据可以推知，我国高校学历继续教育事业整体仍然呈现连续扩张的趋势。无论是普通学历教育还是高校学历继续教育，毕业生都希望在接受高等教育之后可以获得更好的就业机会，然而近年来随着全球经济形势的变化，叠加新冠肺炎疫情的影响，就业形势变得更加严峻，学历继续教育毕业生的就业更不容乐观。为此，需要教育主管部门给予更多的关注。

我国现阶段高校学历继续教育在毕业生的就业上还存在一些问题。如前文所述，传统学历继续教育的培养方案、模式没有应时而变，缺乏自己的特色，在人才培养上重理论知识传授轻职业技能培训的影响仍然根深蒂固，虽然在形式上设置了一些与新兴行业相关的专业或课程，但受限于师资短缺的现实，教育质量难以保证，在“互联网+”时代背景下，显然已经满足不了市场的需求。此外，有些高校为了提高经济收益，逐渐脱离了学历继续教育的办学初衷，盲目扩大招生规模，过度追求结业率、毕业率，对于就业则关心不足，这些问题将导致高校学历继续教育培养的人才与其他教育方式人才趋同，但又无法产生学历区分度，最终致使学历继续教育毕业生就业率低下，就业质量不高。

基于此，各级教育主管部门应该积极作为，遏制这种倾向，防止高校只注重学历继续教育招生所带来的“经济效益”而忽视了毕业生的就业。具体来说，可以通过制定相关就业率和就业质量的考核政策，建立奖惩机制，并购买社会服务，委托第三方机构对高校学历继续教育毕业生就业情况进行评估，将评估结果与专业设置和招生规模直接挂钩，借此倒逼高校主动提升学历继续教育人才培养质量。

（四）教育经费管理

高校学历继续教育事业要想实现良性发展，充足的办学经费是基础和前提，而经费的依法合理使用，是保证办学质量的内在要求。高校学历继续教育经费主要来自财政拨款，这些资金本就不太宽裕，一般来说与高校学历继续教育办学实际需求会有一定的差距，正因为如此，有限的资源必须被切实用于教育教学中，对于这部分资金的使用应当加强监管，如果监管不力，很可能就会被挤占挪用，致使“好钢用不到刀刃上”。基于财政资金的属性，教育主管部门应当联合同级财政部门，探索把高校学历继续教育事业纳入政府财政预算的统筹范围内，设立高校学历继续教育专项资金，并加强对高校学历继续教育经费使用情况的监管，可以通过专项检查和动态核查相结合的监管方式，监督财政经费的去向，确保“好钢用在刀刃上”。

需要强调的是，除了财政拨款以外，有些高校利用本校的优质教学资源，在学历继续教育办学中尝试“市场化”运作，开发了许多商业性的培训课程，因此会有创收收入。不过，“高校学历继续教育的市场化并非全面的市场化，而主要是指经营的市场化”^［11］。因此，教育主管部门要引导高校做好学历继续教育的市场化工作，避免出现片面注重学历继续教育所带来的经济效益，而忽略了其发展的社会效益，影响了学历继续教育正常教育教学工作的现象。与此同时，加强对高校学历继续教育市场化的操作过程进行监管同样不可或缺，这也是保证高校学历继续教育人才培养质量的应有之义。

三、新时代高校学历继续教育监管的实现路径

（一）完善学历继续教育监管的规范依据

政府要对高校学历继续教育依法监管，首先要做到有法可依。“英美国家主要通过制定法律法规，以政策形式确立高校学历继续教育的地位和重要作用，引导高校面向市场开展各种类型的学历继续教育”^［12］。我国虽然在学历继续教育领域颁布了许多法律规范和政策性文件，但内容上大多偏向于对学历继续教育事业进行宏观指导，无法应对实践中遇到的具体问题，因此，我国在推进终身学习以及学历继续教育领域亟须立法，并配套相关的操作措施。

近年来，关于终身学习以及构建学习型社会的讨论和研究越来越多，《终身教育法》立法的呼声也越来越高。世界上许多国家都展开了终身教育的立法与实践，并且取得了很好的效果，推动了本国终身教育体系的构建。例如，“美国于1976年出台了《终身学习法》（即蒙代尔法）。日本于 1990 年颁布 《终身学习振兴法》。韩国在1980年制定的《第五共和新宪法》中规定，政府必须提倡终身教育，并于2000年制定《终身教育法》”^［13］。相比于英、美、日、韩等发达国家关于终身学习立法以及治理现状，我国在这方面仍然处于一个相对滞后的状态。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第一部分明确提出我国要“构建体系完备的终身教育”，而且要使终身教育体系在2020年基本形成。终身教育没有立法作为规范性依据，学历继续教育就无法在此基础上制定更具体的政策和措施，那么纲要确立的目标也就无从实现。因此，现阶段要形成全民学习、终身学习的学习型社会，构建终身教育体系，首先要推动终身教育的立法工作，制定《终身教育法》确实是完善新时代高校学历继续教育监管制度的良策。

建议在立足我国现实国情以及教育实践的前提下，制定一部具有中国特色的《终身教育法》，将其作为《中华人民共和国教育法》的下位法，至于高校学历继续教育的发展问题，则可以在《终身教育法》的大框架下，通过专章确立学历继续教育监管制度，为高校学历继续教育监管提供合法依据，明确具体的监管机制和措施。

（二）构建政府主导下多元主体参与的协同监管机制

2019年，《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》强调：“各级政府部门要深化‘放管服’改革，加快推进职能转变，由注重‘办’职业教育向‘管理和服务’过渡。政府主要负责规划战略、制定政策、依法依规监管。”因此可以看出，在新时代高校学历继续教育的监管中，教育主管部门应该处于主导地位，但与此同时，对高校学历继续教育监管的权力不能全部交给政府，“可以说，多元监督主体的出现，与现代社会多元化不谋而合，权力或权利主体的多元化，对于政府权力的制约作用是显而易见的”^［14］。因此，在对高校学历继续教育进行监管的过程中，应该引入高校、社会、企业、公民在内的多元主体共同参与，构建政府主导下多元主体协同参与的新型监管机制。

1.教育主管部门主导：自上而下的多级行政监管

如前文所分析指出的那样，主管教育的政府部门（中华人民共和国教育部），应该主导高校学历继续教育的监管工作。其在对高校学历继续教育监管过程中承担的职责应该是负责总体规划，制定高校学历继续教育宏观层面的发展政策，明确整体的发展方向，依据相关法律法规为高校学历继续教育监管工作提供政策支持和战略指导。

地方各级教育主管部门应该在教育部相关宏观政策和整体发展战略规划的框架下，结合本地经济社会发展实际，在各自的权责范围内制定具体明确的监管措施，并根据这些具体的监管措施对高校学历继续教育进行监管，进而形成一套自上而下纵向的高校学历继续教育行政监管体制。

2.高校自我管理：专门自治机构和治理规则

《实施意见》也对高校学历继续教育规范教学组织作出了规定：“主办高校应重视学历继续教育教学管理制度建设，加强对线上教学和线下面授的全过程管理。”因此，在新型协同监管机制中，高校既是教育主管部门监管的对象，也是内部自治的主体。高校作为被监管对象，有义务配合教育主管部门的监管，积极采取措施贯彻落实教育主管部门提出的监管意见和要求。同时，高校真正重视学历继续教育工作，构建完备的内部治理机制，有助于提升学历继续教育质量，进而提高学校的社会美誉度，因此，高校也有强化自我治理的动力。

首先，高校应该建立专门管理学历继续教育事业的自治机构。该机构的组成人员除了学校党政主要负责人、相关专业技术人员以外，还应该吸纳一部分具有从业经验的企业管理人员以及从事职业教育规划的专家参与其中。学历继续教育自治机构不参与学校学历继续教育的日常管理工作，而是专注于事关高校学历继续教育事业发展的战略规划和重大要务进行讨论并作出决策。对于自治机构经过研讨所形成的决策，高校应该交由专人负责落实，确保其能够发挥实效。

其次，高校应该制定学历继续教育运行与管理的基本规则。规则的制定除了高校自治机构参与以外，还应吸收师生代表参加，以便充分听取各方意见，在集聚多方智识的同时，也能增强规则的可接受性。在具体内容上，应该从高校学历继续教育总体发展规划、具体治理规则、问题反馈机制以及问责机制等方面对高校学历继续教育管理工作进行规范和约束。

3.企业、行业组织参与：多元主体的横向监督

企业、行业组织等在新型协同监管机制中也扮演着重要角色，教育主管部门通过他们对高校学历继续教育工作的横向监督，可以间接地实现对高校的监管。教育主管部门在对高校学历继续教育进行监管的过程中，可以要求高校及时提供相关信息，将学历继续教育招生情况、毕业学生就业信息以及教育经费开支情况等数据提供给教育主管部门，适宜公开的应当通过学校官方平台予以发布，便于外部组织据此进行监督。对于制定涉及学历继续教育学生培养和就业的管理制度或者作出相关决策，应该通过在本校网站上开设“学历继续教育”专门板块等便捷方式，畅通意见反馈通道，以便广泛征求社会意见，将其作为学历继续教育管理的重要参考。如此一来，既能充分发挥各方主体的“外脑”功能，也为外部主体监督高校学历继续教育拓宽了通道。

（三）建立相对独立的第三方质量评估机制

在新时代背景下，要实现高校学历继续教育的高质量发展，需要减少行政过度干预，因此，“由专业评价组织和行业协会等横向评价主体，即第三方评价主体，开展的公开公正的教育质量评价和调查等成为高校和社会的共同需求”^［15］。第三方评估机构是中立于政府和高校的独立评估组织，其对高校学历继续教育所作出的评估带有天然的中立性，因此，高校可能会更加积极自愿地参与评估活动。而且第三方专业评估机构的评估结果相比于政府“他评”，相对而言更为客观、更具公信力。教育主管部门再将评估结果合理地运用到对高校的考评制度中，与教育经费拨付、招生指标调整等直接挂钩，既可以实现对高校学历继续教育的间接监管，保证评估过程的客观公正，也节约了政府资源，提高了监管效率。

《实施意见》对学历继续教育如何“健全监督评估机制”也作出了详细规定，即通过主办高校自我评估、省级教育行政部门综合采取随机抽查进行常态监督；教育部将本专科学历继续教育分别纳入本科教育教学评估、高职院校适应社会需求能力评估的体系等方式来对高校学历继续教育进行监督和评估。据此可知，《实施意见》所提及的学历继续教育监督评估机制基本是参照我国本科教育、高职教育评估机制，并没有建立独立的高校学历继续教育监督评估机制。

毋庸置疑的是，高校学历继续教育与普通高等教育之间存在明显的差异，因此在评估学历继续教育办学质量时，不宜照搬本科教育或高职教育的评价模式，我们主张在现行本科教育和高职教育评价体系内，结合学历继续教育的特点，设定有针对性的评价指标体系，各类指标所占的权重也应有别于本科教育或高职教育质量评价体系，构建相对独立的学历继续教育质量评价机制，这样得出的评估结果才更为科学合理。这就要求教育主管部门在委托第三方评估机构对高校学历继续教育进行质量评价时，对第三方机构提出明确的要求，设计差异化的评价指标体系，经教育主管部门组织相关专家审定后方可开展评估工作。

此外，还需要配套相应的救济机制。如果被评估高校对于本校学历继续教育办学质量评价结果存在异议，应当允许其向教育主管部门申诉，教育主管部门认为其异议确有理由的，应当要求第三方机构作出回应，在必要时可以另行委托新的第三方机构重新评估。

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The Transformation of the Supervision Model of Qualification Continuing Education in Universities in the New Era： Subject， Object and Path

He Jing Xin Qingrui

（School of Law and Administration， Nanjing Tech University， Nanjing 211816， China）

Abstract：As a special form of talent training， qualification continuing education in universities has its’ unique advantages. Entering a new stage of development， the supervision mode of qualification continuing education in universities also should adapt to the development of the times and need to be further innovated. With regard to supervising subject， the department of education is certainly the main body， and under its leadership， more cooperative participation of multiple subjects will be absorbed. The object of supervision should be supervised during the whole process from enrollment， training to employment. In addition， the use of funding which is for qualification continuing education in universities also ought to be supervised. In route of realization， it is necessary not only to strengthen the top-level design of continuing education supervision， to build a cooperative supervision system led by the government and participated by multiple subjects， but also to import the third-party professional institutions to evaluate the quality of qualification continuing education in universities.

Key words：New era; Qualification continuing education in universities; Regulation mode; Multiple subjects