全面抗战时期中共地方政权中的党团制度、“三三制”与党政关系

马思宇

党政关系兼顾民主和集中,是中国共产党治理体系的重要特点。自苏区时期起,中共就已开始探索如何既能够确保党对政权的集中领导,同时又能够扩大民众的政治参与。1937年全面抗战爆发后,这一探索进入新的阶段,“三三制”便是这一时期最为重要的政治举措。中共在设计抗日民主政权时提出:“根据抗日民族统一战线政权的原则,在人员分配上,应规定为共产党员占三分之一,非党的左派进步分子占三分之一,不左不右的中间派占三分之一。”(1)毛泽东:《抗日根据地的政权问题》(1940年3月6日),载中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编(一九二一—一九四九)》第17册,中央文献出版社2011年版,第170页。这项政策被称为“三三制”。“三三制”的选举与运作,都离不开中共的党团制度。

党团是指中共在一切党外和群众组织中进行组织活动的机关。围绕党团衍生出的一整套整合、领导群众组织乃至群众运动的组织制度和行动机制,构成党团制度的核心。其实在建党之初,党团制度便已有雏形;中共创建根据地以后,党团制度逐渐成为处理党政关系的重要抓手。1928—1945年,中共的党团制度基本遵循1928年中共六大党章规定,即在非党组织之各种代表大会、会议及机关中,凡有党员三人以上者均成立党团,其任务是在非党组织中加强党的影响、实行党的政策,并监督党员在非党组织中的工作。(2)《中国共产党党章》(1928年7月10日),载中央档案馆编:《中共中央文件选集》第4册,中共中央党校出版社1989年版,第481页。

全面抗战爆发后,中共领导的根据地政权由工农民主政权转变为抗日民主政权。(3)《中共中央为公布国共合作宣言》(1937年7月15日),载中共中央文献编辑委员会编:《周恩来选集》上卷,人民出版社1980年版,第77页。起初,对于在政府中设立党团的问题,中共中央持谨慎态度。1938年10月,张闻天在中共六届六中全会上指出,中共的主要工作是取得合法权,“张开一个很广泛的合法的行政机关的网”,暂时不在政府中组织党团。(4)洛甫:《关于抗日民族统一战线的与党的组织路线》(1938年10月15日),载中央档案馆编:《中共中央文件选集》第11册,中共中央党校出版社1991年版,第691—692页。尽管中共中央有如此规定,但很多根据地政府其实早有党团。全面抗战爆发以后,根据地政权性质虽有变化,但干部仍以中共党员为主,制度也与苏区时期一脉相承。林伯渠即谓,“我们是苏维埃转过来的,所以不免带来了许多那时适用的意识”(5)《林伯渠同志在陕甘宁边区党政联席大会上的报告——关于新民主主义政治的阶段问题》(1940年3月12日—13日),载《红色档案:延安时期文献档案汇编》编委会编:《红色档案:延安时期文献档案汇编——陕甘宁边区政府文件选编》第2卷,陕西人民出版社2013年版,第114页。。1938年12月,晋冀豫边区便已有政府党团。(6)何英才:《全区党的建设问题》(1938年12月24日),载山西省档案馆编:《太行党史资料汇编》第1卷,山西人民出版社1989年版,第513页。1939年10月以前,陕甘宁边区曲子县乡政府也已设立党团。(7)《陕甘宁边区政府对曲子县8月份工作报告的指令》(1939年10月3日),载《陇东革命历史档案资料选编》编委会编:《陇东革命历史档案资料选编·政权建设》,中共党史出版社2017年版,第46页。作为中共处理党政关系的重要抓手,党团制度的施行要早于“三三制”。

以往研究成果多关注“三三制”与中共政权的民主建设问题,并开始注意到党团制度与“三三制”之间存在密切的关系。(8)徐世华指出,“三三制”为中共多党合作制的开端,是完善中共领导的必要途径。陈先初补充了这一观点,认为坚持党的领导是“三三制”的前提,而党团是实现党的领导的重要一环。黄正林则从党政关系的角度,阐释了党团在党政分开方面所发挥的重要作用。参见徐世华:《中国共产党领导下多党合作制的开端——简论延安时期三三制政权》,《甘肃社会科学》1991年第4期;陈先初:《抗战时期中国共产党民主建政的历史考察》,《抗日战争研究》2002年第1期;黄正林:《中共在陕甘宁边区执政问题研究——以抗日民主政权和“三三制”为中心》,《中共党史研究》2017年第9期。但如果不对中共的党团制度进行深入了解,仅研究“三三制”,难以描摹出抗日根据地党政关系的整体图景。党团制度本身的制度脉络、地方政府中党团制度与“三三制”的选举运作、政府党团与地方党委的关系等问题,仍有待深入讨论。本文拟就以上问题作进一步探讨。

一、党团制度与“三三制”选举

1940年3月6日,中共中央正式提出“三三制”政策。一方面,这一政策的提出有动员民众、获取社会支持的考虑。有研究者指出,“三三制”的政权改革意在缓解根据地的政治压力,获得更广泛的支持。(9)黄正林:《中共在陕甘宁边区执政问题研究——以抗日民主政权和“三三制”为中心》,《中共党史研究》2017年第9期。另一方面,这也是中共加强自身建设、反对党内“左倾”思想的需要。当时,不少共产党干部仍保持着苏区时代的固有思维,在统一战线中只讲斗争,不讲团结联合。通过限制政权中的中共党员数量,可以提高党外进步人士的参与度,培养党员的民主作风。

然而,中共推行“三三制”面临的阻力首先来自内部。党内干部对“三三制”认识不一,部分党员和干部误以为“三三制”是“共产党三分之一,国民党三分之一,无党无派三分之一”,或是“共产党三分之一,国民党三分之一,哥老会三分之一”。整体而言,对于推行“三三制”,新干部较为积极,老干部则相对保守。经历过土地革命的中下级干部和一般工农党员多按经验办事,不敢放手:“从地主豪绅手里夺过来的政权,流了多少血,怎敢又随便让他们进来!”有的干部反映:“大革命时咱们被国民党赶跑,现在实行三三制,敢保不再上当?”(10)林伯渠:《陕甘宁边区三三制的经验及其应该纠正的偏向》(1944年3月25日),载《红色档案:延安时期文献档案汇编》编委会编:《红色档案:延安时期文献档案汇编——陕甘宁边区政府文件选编》第8卷,陕西人民出版社2013年版,第99—100页。在扩大民主参与的同时,更要保证掌握政权,“三三制”本身无法兼顾双重要求,所以必须与党团制度配合推行。

设立党团是顺利实现“三三制”选举的先决条件。为确保党团在政府和参议会的核心地位,各级党委在“三三制”选举之前,即预先布置党团人选。党团成员是参与政府的党员中的精干力量,是政府党员乃至整个政府的领导决策核心。1941年,毛泽东曾致信谢觉哉,提出关于陕甘宁边区政府党团的设想:“党团只须三、五人,任务是掌握政策,有事即谈,谈通了,或拟成了计划,商得西北局同意(或常委通过)就提在政府委员会上通过。党团会由你召集,也不必各厅都有人,以能考虑政策的人为限。”(11)毛泽东:《致谢觉哉》(1941年8月12日),载中共中央文献研究室编:《毛泽东书信选集》,中央文献出版社2003年版,第164页。在中共领导人看来,党团作为政府的领导核心,人数宜少、力量宜强。

党团成员包括书记、干事和普通成员三类。中共六大修改的党章规定,党团选举书记和干事进行日常工作。(12)《中国共产党党章》(1928年7月10日),载《中共中央文件选集》第4册,第481页。党团书记是各级政府党团的核心,负责执行上级政策,统一党团意见,确保行动统一、力量集中。(13)《中共陕甘宁边区中央局关于实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》(1941年1月30日),载中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编(一九二一——一九四九)》第18册,中央文献出版社2011年版,第66页。由于书记作用重大、不容有失,所以党委必须牢牢掌握书记人选。大多数情况下,各级党委在选举前即已指派书记,党团干事和普通成员也基本由党委指派产生。

在“三三制”选举前,上级或同级党委都会预做方案、确定方针。这种大会前开小会的方式,广泛适用于各级政府党团和群众组织党团,确保了党组织对政府和群众组织的领导。时任陕甘宁边区政府主席的林伯渠要求,边区政府的路线、政策和方针问题,必须先由政府党团讨论。(14)林伯渠:《陕甘宁边区三三制的经验及其应该纠正的偏向》(1944年3月25日),载《红色档案:延安时期文献档案汇编——陕甘宁边区政府文件选编》第8卷,第112页。1943年1月15日,在晋察冀边区第一届参议会开会前,中共中央北方分局特地召集参议会党团开会,并规定了参议会党团的任务、工作、组织和纪律。当时出席参议会的很多党员并不熟悉党团的运作方式,也不知道北方分局的布置安排。有鉴于此,北方分局特地印发教材,供参会党员学习领会。(15)《中共中央北方分局关于晋察冀边区第一届参议会的总结》(1943年1月24日),载河北省社会科学院历史研究所等编:《晋察冀抗日根据地史料选编》下册,河北人民出版社1983年版,第297页。

“三三制”选举过程中,党员须进行党团活动,才能达到预期效果。党团活动泛指在政府和群众组织中贯彻党的政策、扩大党的影响的活动,其活动主体也不限于党团成员,每个参与政府和群众组织的党员均被要求从事该项活动。例如,中共陕甘宁边区中央局指示各级党委,党员必须全员参与选举,使每一个党员都能成为选举运动中的“积极活动者”,动员群众,宣传政策,影响选举结果,选拔优秀人才。(16)《中共陕甘宁边区中央局关于实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》(1941年1月30日),载《建党以来重要文献选编(一九二一—一九四九)》第18册,第66页。

尽管在“三三制”选举投票过程中,党团制度展现出诸多优势,但也存在一定问题。由于党团内部的沟通不尽顺利,基层党员也未必全然领会党团意图,执行中难免出现差错。如陕甘宁边区部分地区在参议会选举时,党团成员事先未商量一致,以致在会议上发生争吵。(17)《中共陕甘宁边区中央局关于实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》(1941年1月30日),载《建党以来重要文献选编(一九二一—一九四九)》第18册,第66页。再如在晋察冀边区第一届参议会上,由于党团的决定与指示在会前未向全体党员深入传达,致使有些党员不知党团决定,也不知如何进行党团活动。少数党员未经详细了解,便举手附议党外人士的提案;而经党团指定发言的党员,为党批准的提案辩护时也不够积极。(18)《中共中央北方分局关于晋察冀边区第一届参议会的总结》(1943年1月24日),载《晋察冀抗日根据地史料选编》下册,第299页。虽然存在各种各样的问题,但是总体而言,选举过程中的党团运作达到了预期效果,推进了“三三制”的建设。

从实践效果来看,党团制度是扩大群众政治参与,同时又保证选举结果与党的设想一致的关键环节。晋冀豫边区要求在各级参议会、行政委员会的选举以及各级政府行政人员的配备选拔中,必须切实发挥党的指导作用,以保证“三三制”的比例。无论是自下而上的选举还是自上而下的选拔,都必须做到有组织、有计划。如在村级和区级干部配备中,必须切实保证村、区长的人选掌握在党员和进步分子手中。(19)邓小平:《党与抗日民主政权》(1941年4月15日),载山西省档案馆编:《太行党史资料汇编》第4卷,山西人民出版社1994年版,第235—236页。林伯渠总结,1941年“三三制”选举运动的特点是“反保证”。“反保证”体现在不仅要保证当选的中共党员数量减少,而且要保证中共认可的党外人士当选。凡是党组织有基础的地方,部分地主、士绅和国民党员之所以能够当选,除了与其平日为人公正、有群众威望有关,更重要的是因为有共产党的保证。(20)林伯渠:《陕甘宁边区三三制的经验及其应该纠正的偏向》(1944年3月25日),载《红色档案:延安时期文献档案汇编——陕甘宁边区政府文件选编》第8卷,第100页。通过有意识地准备选举,中共有效保证了“三三制”中党团力量和受党团影响的力量占据优势。

“三三制”的发展从上层到下层、从局部到整体,步步摸索,谨慎实行。1941年1月30日,中共陕甘宁边区中央局发出《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示信》(21)《边区中央局关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示信》(1941年1月30日),载中央档案馆、陕西省档案馆编:《中共陕甘宁边区党委文件汇集(一九四○年—一九四一年)》,内部资料,1994年,第304、305页。,“三三制”开始在局部地区的上层推行,但仍处于摸索阶段。自1942年起,各根据地逐渐加大了推行力度。3月6日,陕甘宁边区政府发布《为充实三三制给各县的指示信》,指出民意机关和政府机关都应实行“三三制”,并要求不符合“三三制”政策的地区,共产党员须退出,由党外人士增补;(22)《为充实三三制给各县的指示信》(1942年3月6日),载甘肃省社会科学院历史研究室编:《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑,甘肃人民出版社1981年版,第158页。随后又于9月1日发出关于发动普遍的乡市参议员改选运动的指示信,要求通过此次改选彻底实行“三三制”。(23)《陕甘宁边区政府关于改选乡市参议员的指示信》(1942年9月1日),载《红色档案:延安时期文献档案汇编》编委会编:《红色档案:延安时期文献档案汇编——陕甘宁边区政府文件选编》第6卷,陕西人民出版社2013年版,第333、334页。这两个指示在实践中都得到了很好贯彻,至1942年底,“三三制”已在陕甘宁边区彻底实现。就“三三制”实行的整体情况而言,新区比老区效果好,上层比下层效果好。(24)谢觉哉:《三三制的理论与实际》,载中共延安地委统战部、中共中央统战部研究所编:《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》,陕西人民出版社1989年版,第446页。陇东革命根据地新正县1942年改选县参议员时,中共“大量让出了政权”,22名乡长中原有党员14名,后改选掉7名,使更多党外人士进入乡政权工作。(25)《新正县实行“三三制”民主政权概况》(1944年11月20日),载《陇东革命历史档案资料选编·政权建设》,第323页。

与陕甘宁边区相似,中共太行区党委领导的根据地也经历了从部署到逐步落实的过程。1940年春,中共中央提出抗日民主政权的性质与任务后,各级政府展开了研究与讨论。1941年,晋冀鲁豫边区进行了边区临时参议会的大选和广泛的村级选举。1942—1943年,经过重新发动群众,“三三制”最终得以落实,并贯穿政权工作的各个环节。可以说“三三制”的执行,可以说“是逐渐进步,并已做出成绩来的”。(26)《中共太行区党委关于政权建设问题给中央的报告》(1944年1月16日),载山西省档案馆编:《太行党史资料汇编》第7卷,山西人民出版社2000年版,第24页。

“三三制”的发展与党团工作的调整基本同步。冀鲁豫边区军政委员会提出,不能机械地实行“三三制”,而要根据具体情况,自上而下有计划地求得数量和质量的双重配合,“保证党的优势”;只有在民主运动深入县政权后,才能在村政权完全实行“三三制”。(27)《冀鲁豫边区军政委员会关于统战、财经、政权、武装等工作问题的决定(节录)》(1941年1月12日),载中共山东省委党史研究室、山东省中共党史学会编:《山东党史资料文库》第8卷,山东人民出版社2015年版,第40页。换言之,在没有绝对把握时,村级政权仍须由清一色的党员掌握。中共的构想是,利用党团制度确保党的优势地位,在党团制度健全的情况下,方可推行“三三制”。

从整体而言,中共通过党团等制度方式,成功推动了抗战时期根据地的“三三制”政权建设。1944年3月,林伯渠回顾陕甘宁边区“三三制”选举时,认为“由于共产党普遍地约束了自己的位置,同时也选进了一些进步分子,确实把三三制建立起来了”。他还转引了华池县一个地主的话,“三七年选举,咱们没有选举权,现在共产党、八路军、边区政府看得起咱们了,又给咱们选举权,咱今后一定要选好人”。(28)林伯渠:《陕甘宁边区三三制的经验及其应该纠正的偏向》(1944年3月25日),载《红色档案:延安时期文献档案汇编——陕甘宁边区政府文件选编》第8卷,第105、98页。“三三制”选举取得了良好的社会效果,团结了根据地的各个阶层。

二、政府党团与地方党委

党团是联系政府和党委的纽带。党团制度的职权分工大致可以分为两类:一类是处理党政关系,如政府党团与“三三制”政权的关系;另一类是处理党内关系,如政府党团与地方党委的关系。理解党团制度与“三三制”政权的关系,必须从考察政府党团与地方党委的关系入手。

党团受党委领导,主要体现在隶属关系、决策流程、人员选任等方面。其一,就隶属关系而论,党团隶属于同级党委,党团须向党委汇报,听从党委指挥。1940年11月,在总结党领导抗日民主政权的工作时,中共山东分局指出:“政府党团是各级党委会实现对同级政权领导的唯一桥梁。”(29)《中共山东分局关于山东党领导民主政权工作的总结与今后任务》(1940年11月12日),载中共山东省委党史资料征集研究委员会编:《山东抗日根据地》,中共党史资料出版社1989年版,第60页。《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》则规定,边区政府党团应“绝对服从”西北局的领导,但政府党团也无需事事请示西北局,“反对不理或一切依赖两种现象”;边区政府党团对下级县区乡党团不产生纵向指导关系,但西北局收到的各级党内政权工作报告可交党团参考和处理。(30)《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》(1942年12月4日),载西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编:《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下),中共党史资料出版社1990年版,第532页。例如1944年3月,陕甘宁边区政府党团会议商讨民政厅提出的婚姻条例,须问过西北局方可作决定。(31)魏协武主编:《黄亚光文稿和日记摘编》,1944年3月13日,陕西人民出版社1998年版,第151页。

政府中的中共组织除政府党团外,还有政府党支部。党团与支部的区别在于:支部是党的正式组织,党员均隶属于支部,党团负责人也不例外,同样要过支部生活;而党团属于工作组织,人数远少于支部,人员也限于政府领导层。以陕甘宁边区政府支部为例,支部虽在政治上受政府党团领导,但组织关系隶属于西北局。支部的职责在于收集意见和问题,观察党员和非党员的表现,进而向党团和党委汇报,但其无权干预行政工作(32)《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》(1942年12月4日),载《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下),第534页。,不应成为“第二党团”(33)邓小平:《党与抗日民主政权》(1941年4月15日),载《太行党史资料汇编》第4卷,第241页。。

其二,在决策流程方面,党委应遵从上级指示,指挥党团工作。邓小平就曾批评太行区党委领导把上级政令“置之高阁”,单凭聪明去指导同级政府工作,简直是“胡行乱为”,“叫政权工作同志犯法”。(34)邓小平:《党与抗日民主政权》(1941年4月15日),载《太行党史资料汇编》第4卷,第235页。同时,党委也不能越俎代庖,绕过党团来干涉政务。党委对党团的领导应遵循抓大放小的方针,把握原则、不涉细微,让党团有“灵活运用之余地”。(35)《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》(1942年12月4日),载《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下),第532页。

党团在服从党委的基础上,有一定的自由裁量权。中共六大党章规定,政府党团可以自由决定自身内部问题及日常工作,党团事务应由党团会议或党团干事会决定。(36)《中国共产党党章》(1928年7月10日),载《中共中央文件选集》第4册,第481—482页。以陕甘宁边区政府党团为例,党团会议分定期和不定期两种,由党团书记提前准备议事日程和参考材料。党团中的政府负责干部应经常向党团书记反映该部门情况、提供相关材料,凡有涉及政策的新措施必须先提交党团讨论,重要措施还必须经西北局批准。党团内部应有民主讨论,但一经决定,必须一致行动,“不能有个人自由,不能对外发表不同的意见”。(37)《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》(1942年12月4日),载《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下),第533—534页。

其三,在人员选任方面,党团书记和成员人选由同级或上级党委指定。如陕甘宁边区政府党团人选由西北局指定,并呈请中央批准(38)《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》(1942年12月4日),载《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下),第532页。,人数最初拟为3—5人(39)毛泽东:《致谢觉哉》(1941年8月12日),载《毛泽东书信选集》,第164页。。晋察冀边区的党团不超过7人。(40)邓小平:《党与抗日民主政权》(1941年4月15日),载《太行党史资料汇编》第4卷,第238页。政权系统中的党员数量变少,相应素质要求变高。在政权系统中工作的党员和干部,必须服从党委和党团的决议、决定和纪律,不得利用自己的地位自由行动。党对“三三制”政权之领导的实现,有赖于党团成员绝对服从党的决定。(41)《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》(1942年9月1日),载中央档案馆编:《中共中央文件选集》第13册,中共中央党校出版社1991年版,第432页。党团书记必须定期向党报告工作,向党委反映各级政府、民意机关的动向。(42)《彭德怀在太行区军队营级、地方党县级以上干部会议上的报告》(1942年12月18日),载山西省档案馆编:《太行党史资料汇编》第5卷,山西人民出版社2000年版,第950页。

党团成员的言行对党委负责,受党委监督。党团成员隶属于党,他们虽是党的代表,但又不能完全代表党。因此,政府的党团成员不可过于频繁地以党的名义提出意见。只有大的问题,才能以党的名义提出主张;只有党正式指定的代表,才有权代表党说话、提案,或与其他党派接头。党代表的一切言论行动更要特别慎重,文章、演说、提案等都必须经过党委会的审查和批准(43)邓小平:《党与抗日民主政权》(1941年4月15日),载《太行党史资料汇编》第4卷,第240页。,陕甘宁边区政府的对外宣传亦由党团统一管理。《解放日报》发表关于边区政府政策的宣传文章,以及政权系统中的党员对外发表涉及原则问题的文章或演说前,须先获得党团同意,重要者还须获得西北局批准。(44)《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》(1942年12月4日),载《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下),第532页。

各级党团不能自成体系,因此各级党委严禁上下级党团发生关联。例如,县政府党团与区政府党团间不存在直接上下级关系,须由党委从中协调。朱瑞曾提出,上下级党团间可以相互关联,中共在华北有半公开的合法地位,如有工作需要,可以打通一部分的上下关系。(45)《中共晋冀豫区委会议记录(一)》(1938年8月),载《太行党史资料汇编》第1卷,第330页。但党团建立系统联系的尝试很快遭到抑制。彭真批评说,党团上下关联,易滋生“独立割据主义”,形成“党内诸侯”。党团应绝对服从党委,党团上下级不应发生领导或组织关系,以免形成双重领导,削弱下级党委威信,否则党团将有形成“第二党”的危险。(46)彭真:《关于晋察冀边区党的工作和具体政策报告》(1941年9月),中共中央党校出版社1997年版,第189、190页。

陕甘宁边区政府党团成立较早、规模较大,且有很多高层领导参与建设,是中共践行党团制度的一个缩影。作为示范性和纲领性文件,《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》对各根据地的政府党团运作均有参考意义。该草案规定政府党团的任务是:“依据中央对根据地领导的统一与一元化的精神,保证党对‘三三制’政权的领导,统一党员在政权机关中的言论行动,把党的政策党的决定,依靠党团的努力,取得行政机关或民意机关的通过,把党的主张变成政府的主张,并使之见诸实行。”(47)《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》(1942年12月4日),载《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下),第531页。

1941年陕甘宁边区政府党团成立时,成员有边区政府主席林伯渠、秘书长谢觉哉等5人。此后党团成员不断增加,扩大至13人。由于党团成员工作繁忙,不熟悉党团工作,政府党团本拟每周开会一次,实际上很难做到。然而,出于强化党对政府领导的需要,党团会议得以一直延续下来。党团会议内容广泛,据谢觉哉记述,仅在1941—1944年,就涉及运盐、征粮、灾荒、加强党性、党政区分、文化教育等党政问题。(48)《谢觉哉日记》上卷,1941年7月11日、9月13日,1942年2月12日,1944年1月23日、2月2日、2月20日、3月22日、5月6日,人民出版社1984年版,第324、337、402、567、570、577、593、617页。

相对于主管单位中共中央西北局,陕甘宁边区政府党团体现出一定的独立性。1941年8月,毛泽东也提出,政府党团应与党委中的政府委员会有所区隔。(49)毛泽东:《致谢觉哉》(1941年8月12日),载《毛泽东书信选集》,第164页。党团最初没有书记,也很少向西北局报告工作。(50)《谢觉哉日记》上卷,1942年2月17日,第354页。面对西北局的指示,政府党团敢于提出不同意见。如1941年夏,林伯渠、谢觉哉二人与西北局书记高岗在根据地的财经政策上出现分歧和争论,边区政府党团多次开会讨论运盐政策中可能存在的增加民赋、强制劳动以及政府预算、纸币发行等问题。

为此,毛泽东花费了很大精力调解林伯渠、谢觉哉与高岗的意见分歧。据谢觉哉日记和有关资料记载,1941年7月24日—8月22日,在不到一个月的时间里,毛泽东写给林伯渠和谢觉哉的信件就达10封,并数次当面长谈。毛泽东在信中劝导林、谢二人理解政策、认清局势,他在指出现行财经政策不足的同时,更强调其在当时环境下的正当性、必要性。(51)胡乔木:《胡乔木回忆毛泽东》,人民出版社2003年版,第138—139页。毛泽东的处理看似公正,实则倾向西北局。随后,毛泽东派李维汉接替谢觉哉,任陕甘宁边区政府秘书长和党团书记,负责沟通党政关系。1942年9月28日,在陕甘宁边区政府党团会议讨论政府简政工作时,李维汉传达了毛泽东关于精简方向的指示。(52)魏协武主编:《黄亚光文稿和日记摘编》,1942年9月28日,第105—106页。尽管党团有权提出不同意见,但服从和执行党委决策仍是其首要任务。

1942年下半年,党的一元化趋向日益明显。党政关系不正常是党的一元化所要解决的重点问题之一。9月1日,中共中央发布《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》,批评“政权中党员干部对于党的领导闹独立性”等现象,“要求每个根据地的领导一元化”。(53)《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》(1942年9月1日),载《中共中央文件选集》第13册,第426页。党团制度和“三三制”政权也随之调整,各项关于政府党团的文件更为强调党委对党团的绝对领导。1942年8月13日,中共中央政治局在关于陕甘宁边区工作方针的决定中指出,政府党团应完全执行西北局的决定。(54)《中共中央政治局关于陕甘宁边区工作方针的决定》(1942年8月13日),载《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下),第1页。《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》明确指出:政府党团应坚决贯彻执行西北局对政府工作的各种决议、决定或指示,讨论出具体实施办法;党团如对决定有不同意见,可以请求重新讨论,但在未改变前,仍须坚决执行,“不得任意搁置或擅自改变”;党团对政府重大问题的决定,必须事先提出办法,交西北局讨论通过后才能施行。(55)《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》(1942年12月4日),载《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下),第532页。这些规定的出台,与之前谈到的政府党团与西北局的矛盾冲突有很大关系。

直至1943年,“整风运动”仍在批评陕甘宁边区政府党团的思想问题。林伯渠连续召开七次党团会议,检讨所谓党团“三风不正”的问题,而其中的核心就是党团与党委关系。针对前文提到的运盐计划,会议总结指出,其根源在于党员和党团向党闹独立,“党团对上既没有完全执行西北局指示,对下又不能保证党员完全尊重自己的领导,因此党团的根本作用,保证党在政权工作中的统一领导遭受了很大损失”。党团不服从党委领导,党政关系也因之失衡,表现在“强调民主忽视集中”,轻视党的领导作用,“误认为党的意见不一定能代表人民”。(56)《陕甘宁边区政府整风总结》(1943年),载陕西省档案馆、陕西省社会科学院编:《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑,档案出版社1988年版,第434—435页。政府党团的整风,实际是对党团制度中党团与党委关系的一次系统梳理。党的一元化强化了党委对党团的绝对领导,同时也在很大程度上决定了党政关系的走向。

相较于党政关系,党团与党委的关系是基础和根本;党政关系的调试,要通过党内关系的调试加以解决。根据地各级党委有意识地调整对政府党团的领导,相关机制在抗战结束前已基本完善。1944年1月,中共太行区党委总结,党对政权的领导“自1940年即已得到很大的改善”,其中一个集中的体现就是党委对党团的领导,从1940年黎城会议以后全盘转变,“把党化政权、党委包办和党团闹独立性的现象,都逐渐克服了”。太行区根据地在1943年召开高干会议后,在党政军民协调一致的问题上“收得了很多的成绩和经验”,自边区至村的各级政府“一般都能在党的领导下,执行党的政策和贯彻党委的决定”。(57)《中共太行区党委关于政权建设问题给中央的报告》(1944年1月16日),载山西省档案馆编:《太行党史资料汇编》第7卷,山西人民出版社2000年版,第26、27页。

三、政府党团与党政关系

党团在政府中的工作涉及党政方针,既是对党政关系的一种建构,也是对既有党政关系的纠正,意义重大。中共山东分局指出,党团工作是党实现对政权领导的“重要桥梁”,因而“党团领导方式上的好坏,决定党对政权领导工作的好坏”。(58)《中共山东分局关于山东党领导民主政权工作的总结与今后任务》(1940年11月12日),载《山东抗日根据地》,第60页。与此同时,由于党长期掌握政权,以党代政现象非常普遍。所以党团制度的落实,也是对党员的一种政治教育。

在相当长的一段时间里,根据地部分地区的党政关系并不正常。鄂豫边区有不少干部认为,“三三制”仅是名义上的制度。(59)陈少敏:《在斗争中建设党》(1942年9月),载《鄂豫边区抗日根据地历史资料》第8辑,内部资料,1985年,第77页。例如,中共北方局太行分局有一个县的县委公开到县政府指挥,县委书记被戏称为“最高当局天字第一号”;河北涉县一个村支书门上挂牌“本干部领导村长”。(60)子荣:《十个月组织工作总结与今后组织任务》(1941年7月),载《太行党史资料汇编》第4卷,第523页。在陕甘宁边区的部分区域,县委书记直接解决问题,县区乡长“反似旁观者”;党的会议决定,不经政府会议就执行;政府会议成为党委会议的“复板”,甚至“说话上也没有分别”。这样做的结果是党政界限不清,“民知有党,不知有政”,“政权的信用建立不起”,“大大妨碍三三制的实现”。(61)《谢觉哉日记》上卷,1942年1月31日,第349页。党团制度和“三三制”的设立,很大程度上就是在纠正这种党政关系。党团作为党在政府中的代表,更具主动性和决定性。陕甘宁、晋察冀等根据地对党团制度与党政关系的规定有其内在一致性,总结起来大致可以分为工作任务、领导方式、人事调动、活动方式四个方面。

第一,工作任务方面,党团主要负责统一领导政府与掌握政策。政府党团应关注重大任务,而非一般事务;应掌握主动,而非被动应付。重大任务有三个标准:原则性、政策性、大政方针性。(62)《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》(1942年12月4日),载《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下),第531—532页。谢觉哉列举了党团应“全力做”且“只能做”的任务,如研究边区财政实施大纲、决定干部学校教育方针和土地政策等。谢觉哉还指出,党团应注意检查工作与总结经验。检查工作是指党团对政务实施可以提出意见、给予帮助;总结经验是指党团应把总结“看作是一件大事”,以便开展以后的工作。(63)《谢觉哉日记》上卷,1942年1月31日,第350—351页。

第二,领导方式方面,党团旨在规范党政关系。作为党委在政府中的代表,党团无权超越政权组织直接下命令,也不能强迫党外人士,而应说服他们服从党的决议。假若党团没有说服参议会及政府的大多数,党团意见未被参议会及政府通过,则必须少数服从多数,不得违反民主集中制的原则,但须继续向党外人士进行说服工作,争取最后仍能通过。然而在很多情况下,党团不尊重政府的领导,随便改变政府的政令,实际取消了政府的领导地位。这样也使党委无形中对政府工作造成干扰,“不免考虑不周”(64)《谢觉哉日记》上卷,1942年1月31日,第349页。,“终日东抓西抓”(65)王任重:《纠正党委包办代替的偏向》(1941年3月15日),载《王任重文集》上册,中央文献出版社1999年版,第28页。,既影响其掌握政策核心,又不能系统巩固党的工作。

党团行事秘密灵活,这是其开展工作的优势所在。从制度设计的角度,秘密工作的党团成员可以说服党外人士主动支持党的政策,既避免暴露党的意图,又使党外人士服从党的政策。所以,党团成员在公文函件上“绝对避免党的术语”,避免“出头露面的干涉”。(66)《关于三三制政权工作初步经验的总结》(1942年6月12日),载《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》,第460页。邓小平则指出,如果党员已公开身份,则以党员面貌活动;若未公开身份,则以进步分子面貌活动。(67)邓小平:《党与抗日民主政权》(1941年4月15日),载《太行党史资料汇编》第4卷,第240—241页。公开党员与秘密党员紧密配合,更利于工作开展。

第三,人事调动方面,中共常常通过人员调动,变党委中的政府工作者为政府中的党团成员,以建立正式组织领导关系。如中共山东分局即令分区党委和支部的政府委员在政府中担任领导职务(68)《中共山东分局关于党的组织领导工作的新决定》(1941年3月25日),载《山东党史资料文库》第8卷,第122页。,这样既可充实政府工作,亦能强化党的优势地位。这实际上通过专职干部的党政兼任,强化了同级党委与政府的联系,提升了政府的地位。同时,专人专任还能确保兼顾专业性与可控性。

在实际工作中,党政干部分配并不合理。党委干部人数众多且多是精兵强将,而政府党团则相形见绌。政府党团成员难免对政府工作不上心,对党委产生依赖情绪,“削弱其能动能力”。(69)《谢觉哉日记》上卷,1942年1月31日,第349页。党委原则上不得随意调动、分配党团成员(70)《中共山东分局关于调动政权中党员干部组织手续的决定》(1941年7月15日),载《山东党史资料文库》第8卷,第373页。,否则政府培养不出在群众中有威信的干部,也不能使之充分发挥职能。但有的地方党委任意将政府干部编成扩军、破路等类工作队,妨碍了政府日常工作。更有甚者,党委歧视政府工作,也歧视政府党团成员。晋察冀边区地方党委动辄批评政府党团“党性不够”,令其“感到莫大的苦恼”。(71)杨尚昆:《党的建设》(1941年2月),载《晋察冀抗日根据地史料选编》下册,第26页。鄂豫边区部分地区派到政府的干部,都是不能做党务工作,仅“能办公事”的党员。(72)易家驹:《区委怎样领导乡的政权工作》(1943年3月31日),载《鄂豫边区抗日根据地历史资料》第7辑,内部资料,1985年,第202页。晋冀豫边区党委书记李雪峰巡视晋中时也发现,政府党团中强有力的干部很少,不太能发挥作用。(73)李雪峰:《李雪峰回忆录》(上),中共党史出版社1998年版,第51页。

第四,活动方式方面,党团在政府内部的活动,遵循自内而外、自上而下的原则。党委作出决定与指示后,党团书记首先召集党团成员,讨论研究如何动员、说服党外干部,使之乐于接受。之后,政府中的党团成员与党外人士协商、讨论,征求党外人士的意见。如果党外人士对中共的主张和政策有意见或误解,党团成员有耐心解释的义务,使党外人士接受其纲领,最终促使民意机关、政府机关全部通过或多数通过。这才是把党的意见变成政府法令、民意机关决议的实际操作。(74)《彭德怀在太行区军队营级、地方党县级以上干部会议上的报告》(1942年12月18日),载《太行党史资料汇编》第5卷,第949—950页。

在处理党团内外关系时,党团还应遵循内外有别、外宽内严的原则。谢觉哉提出,党团成员不应以对待党员的态度去对待党外人士。(75)《谢觉哉日记》上卷,1942年1月31日,第351页。中共对党团成员要求极高,提出党员应该认真、努力、刻苦,虚心学习,对人诚恳,“私人生活要严肃,男女关系要清白”。(76)《彭德怀在太行区军队营级、地方党县级以上干部会议上的报告》(1942年12月18日),载《太行党史资料汇编》第5卷,第951页。而党团成员对待党外干部,则应有包容之心,耐心批评说服,不应讽刺打击。然而,很多党员内宽而外严,对内自成一帮,消极怠工,贪污腐化,互相包庇;对外则盛气凌人,看不起党外人士,不遵守政权的纪律和秩序。(77)邓小平:《党与抗日民主政权》(1941年4月15日),载《太行党史资料汇编》第4卷,第233页。彭真就曾批评晋察冀边区的政府党团成员“一鼻孔出气”,把非党干部“冷冷落落的摔在一边”。(78)彭真:《关于晋察冀边区党的工作和具体政策报告》(1941年9月),第191页。党外人士无权可用,自然对参政议政丧失积极性。

从党团实践效果来看,党团制度的建设有成绩,但也不宜夸大。党团制度是一种自上而下、渐次推行的制度,实施的深度和广度较为有限,落实的时间也不长,执行效果就更难保障。以陕甘宁边区政府党团为例,在第一、二届参议会前,因为政府中都是党员,所以党团会议开得不多,党团基本不起作用。1941年11月边区新政府成立后,党团会议才固定为每周一次。政府党团有三个优点:一是与政府会议内容存在差异;二是只议决重要问题;三是处事灵活,令党外人士感到手里有权。缺点在于不能及时讨论问题,收集问题全靠党团书记,“尚不能表现是个团”。作为具有典范意义的政府党团,陕甘宁边区政府党团规格高、干部多、受重视,尚不能完全顺利开展活动;那些规格低、干部少、不受重视的下级政府党团,处境可想而知。谢觉哉坦言,党团工作难做,“县以下因人才关系恐怕更难”。(79)《谢觉哉日记》上卷,1942年2月17日,第353—354页。由于干部人手短缺,对党团的理解有限,很多县乡一级没有设立政府党团。山东根据地也出现了上层机关尽是共产党员,而下层机构甚至没有党员的现象。(80)《抗战的山东 统战的山东——一九四一年九月朱瑞在山东统战会议上的报告》(1941年9月),载《山东党史资料文库》第8卷,第556页。

政府党团有意识地调整策略,落实“三三制”的民主内涵。到全面抗战后期,党政关系的调整愈趋理想。1943年春,陕甘宁边区政府委员会第三次会议时,主持政府工作的政府党团成员没有与党外人士商议,就拿出预先拟好的条例准备通过,以致会上争论不决。1944年政府委员会第四次会议时,政府党团调整了策略。各主管部门负责人作口头报告后,休会两天,留足考虑时间,然后作总结报告。会议采取座谈形式,让党外人士畅所欲言,以往“党内人只管讲,党外人只管听”的现象不再出现,会议的议题也得到圆满解决。(81)林伯渠:《陕甘宁边区三三制的经验及其应该纠正的偏向》(1944年3月25日),载《红色档案:延安时期文献档案汇编——陕甘宁边区政府文件选编》第8卷,第123、124页。党团制度与“三三制”共同推动了党员与党外人士的团结合作。

四、结语

在全面抗战时期,党团制度逐渐发展成为中共处理党政关系的基本制度。中共以党委为核心,以政府党团为基础,辅以政府党支部和党团成员的活动,逐渐形成一套自内而外、自上而下的政府党团工作机制。这套机制有着绵密复杂的组织逻辑和明确严整的职权分工。

调节党政关系和扩大政治民主,都是中共实施党团制度与“三三制”的题中应有之义。党团是党政联动机制中的传动轴和调节器,党团制度既推动了“三三制”的施行,也平衡了“三三制”的发展。中共以党团为制度载体,一方面要限制党员人数,扩大政治参与,体现民主原则;另一方面,党团还应主持选举,领导政权,集中权力。然而,党团运作的深度和广度都较为有限,很多规定停留在制度设计层面。而且在践行过程中,党团制度常常遭遇党员包办干涉政权、学习落实政策不到位的实际困难。在应然与实然之间,共产党人不断设计、推动、调整,这可能更接近党团制度与“三三制”互动影响下党政关系的整体样貌。