老挝2023年回顾与2024年展望

刘鑫 吴雅莹 张天翼

[摘要] 为避免2022年经济困难形势的继续恶化，2023年，老挝高层人事调整变动较大，新总理正式就任，与之配套的是主管财政经济等重要部门、重点地区的部长、央行行长和省长进行了更换。年内召开的老挝人民革命党中央十一届六中全会、七中全会和第九届国会第五次会议和第六次会议均主要聚焦社会经济发展的问题。外交上，老挝与中国、越南、柬埔寨等邻国关系不断加强。通过政治、经济、外交上的努力，老挝在2023年扭转经济发展颓势，通货膨胀率下降，基普价值稳定，经济实现了正增长。展望2024年，政府总理宋赛领导的政府将保持稳定，继续实施中央财权部分转移给地方的计划，加强落实法律的具体执行，提高司法效率。政府将继续解决汇率下跌、通货膨胀严重、物价高企三大经济问题，外汇管控将更加严格，税收义务将增加；将重点发展旅游业，深入改革国有企业，对矿业和能源等重点行业的政策趋于稳定，营商环境将会得到进一步优化。东盟轮值主席国项下的东盟峰会等系列主场外交活动是2024年老挝外交的重心，与周边国家围绕国际物流和电力开展合作将有力拓展老挝国家利益。乘着中老铁路快速发挥效益、中国与东盟互联互通增强、东盟轮值主席国、老挝旅游年等有利之势，可以预期，老挝将在2024年迎来强势发展。同时，老挝需要警惕世界局势的突发事件和防范突发的自然灾害。

[关键词] 老挝；东盟轮值主席国；通货膨胀；东盟；老挝旅游年

［中图分类号］ F134.1;F125;D734.1     ［文献标识码］ A        ［文章编号］1003－2479（2024）03-088-14

2023年老撾经济社会发展的总体特点是维稳求进。由于世界形势的变化，2022年以来飙升的通货膨胀率和急剧贬值的老挝基普导致老挝物价飞涨，生活成本大幅增高，油荒多次出现，民众深切地感受到了经济的下滑。为了稳住经济、降低通货膨胀率（以下简称通胀率）、稳定基普价值，维护社会安定安全，不让老挝朝向更坏的情况发展，2023年老挝采取变动高层人事、收紧外汇政策、加强立法、加大违法犯罪打击力度等措施，有力抑制了经济继续下滑的趋势。至2023年年底，老挝通胀率降低、基普价值趋向稳定，实现国内生产总值（GDP）增长4.2%，为2024年的经济发展奠定了良好基础。同时，老挝在2023年开展积极外交，与中国、越南、柬埔寨、泰国等邻国关系进一步加强，为2024年的发展创造了良好的外部环境。2024年是老挝第3次担任东盟轮值主席国，第44届和第45届东盟峰会将在老挝举办，老挝将作为主办方主持一系列主场外交活动。2024年也是老挝第4次举办老挝旅游年。中老铁路在2023年开通跨境客运为老挝带来了世界各地的游客，为老挝经济注入了活力。随着2024年中国与泰国、新加坡互免签证，老挝万象与泰国廊开府铁路客运开通，中老铁路作为发展之路的效应会进一步显现。由中老铁路作为经济发展的“火车头”，在东盟轮值主席国和旅游年双引擎的带动下，可以预见，2024年将是老挝社会经济发展的大好之年，老挝将会在社会经济、外交领域取得多项重要成果。

一、政治：寻求经济困难的政治解决

（一）人事变动频繁

2022年12月15日，时任政府总理潘坎·维帕万向国家主席通伦·西苏里递交辞职信，由于年龄和身体健康原因，要求辞去总理职务。其辞职时年龄为72岁，自2021年3月22日被国会选举担任总理至2022年12月30日正式离任，担任总理共1年9个月，没有履行完该届政府的5年任期。2022年12月30日，老挝第九届国会第四次全会通过议员投票选举宋赛·西潘敦为新总理，新总理的选举原本不在第四次全会的计划议程中，属于特别议程。宋赛·西潘敦就职时年龄为56岁，此前担任政府副总理。此次政府总理变更之际，正是老挝面临数十年来最艰难的时期。宋赛总理在就职发言中表示，将保持政治稳定和安全，不断革除社会弊病，通过各种措施加强宏观经济管理，特别是国有企业改革、财政预算和货币系统1。新总理当选后不到一个月，2023年1月30日，老挝国会宣布批准3名政府部长的任命，2023年10月5日，华潘省与阿速坡省举行省长换任交接仪式。在新政府总理选举前的2022年6月20日，根据老挝国会的批准，老挝央行原行长宋赛·西帕赛调任总理府部长，财政部原副部长本勒·信赛沃拉冯获任老挝央行行长。在不到一年的时间内，总理更换、央行行长更换、多个部委的部长及省份的省长更换（表1），主要目的在于通过人事的变动，寻找经济发展的新方案、新思路，解决面临的经济困难。

（二）老挝人民革命党十一届六中、七中全会聚焦稳定与经济

2023年6月5—9日，老挝人民革命党十一届六中全会在党中央办公厅召开，会议讨论的重点是稳定与经济。针对解决当前的经济困难，本次会议具体提出了一些措施：第一，从思想层面注重党委、党员、工人、军人、警察和群众的政治思想教育工作，继续坚定地保持内部团结；第二，从国防治安层面创造良好发展环境，各级党委要提高警惕，切实引领国防保卫和平工作，维护有利于经济社会发展的秩序和环境；第三，提倡发展生产的新方式，创造多种发展模式，以产品生产解决贫困，为人民创造更多收入；第四，更加注重从宏观层面进行调控，出台细化措施；第五，拓展国家收入渠道，开源节流，着手探索和创造新的收入基础，防止预算超出；第六，注重市场管理，发展旅游业和服务业，刺激经济以及人民的生产；第七，获得外部支持，继续积极落实外交政策，寻求友好国家和国际组织的合作和援助，发展、恢复和扩大老挝的经济、生产和商业；第八，吸引侨民为国作贡献，继续开展海外老挝裔的工作，以发挥他们的优势和条件，为国家发展作出贡献1。2023年10月23—26日，老挝人民革命党十一届七中全会在党中央办公厅召开，本次会议指出2023年能够保持4.2%的经济持续增长，通胀率从2023年2月的41.26%下降到9月的25.69%，对政府工作给予了高度评价2。可以认为，这也是对宋赛任政府总理以来的工作给予的肯定。会议要求继续解决经济发展中的问题，对2024年的工作提出要求，注重筹备好东盟轮值主席国和2024年老挝旅游年3。

（三）国会加强立法并提出经济发展建议

国会大会是老挝政治的重要组成部分。根据老挝《国会法》，国会每年度召开两次由全体国会议员参加的大会，第一次在上半年举行，第二次在下半年举行。每年国会大会重要议程主要包括：第一，政府总理、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长、国家审计署署长、部分部委部长进行工作报告，并由国会议员进行询问和审议；第二，国会表决政府提交的法律草案；第三，国会审议国家发展规划。此外，老挝各官方媒体对国会大会的报告和询问进行实时直播，工作报告过程中公开的半年度国家经济社会发展的具体数据，往往成为媒体的热点头条，老挝民众热情参与观看和评论。

1.国会立法聚焦优化经济发展环境

老挝国会2023年围绕创造较好的经济发展环境，全年共通过17部法律（含法律修订），其中第九届国会第五次会议审议并通过《公共卫生法》《就业法》《土地税法》《青年团法》等10部法律及修正案4。《土地税法》为老挝首部土地税法，旨在通过土地税增加国家财政收入，该法已于2024年1月1日生效。《商业银行法（修订》）旨在通过提高银行的注册资本，加强商业银行的管理来管控外汇的使用。第九届国会第六次全会审议并通过《卫生保健法》《医疗法（修订）》《知识产权法（修订）》等7部法律及修正案5。本次会议上首次出现政府提交的《经济特区法》法律草案未获表决通过的情况，国会议员认为其内容仍需要完善，未予表决通过。第九届国会第五次会议上还通过了《到2030年矿业发展战略与2040年远景规划》《到2030年水和水资源管理战略与2040年远景规划》，针对矿业的发展和水资源的管理作出长期规划。

2.国会聚焦问题回应民众提出建议

第九届国会第六次全会上，政府总理作工作报告后，国会对政府就经济社会发展、国家预算、银行工作、国家议程四个方面提出建议，回应民众对国家社会经济发展问题的关切。相较于人民革命党十一届六中全会的八项措施，国会的建议更为具体化，例如建议提供技术工艺、植物品种、动物品种、肥料和优质动物饲料等生产要素，鼓励促进激发农业生产潜力，减少农业进出口等。国会的直接回应也反映了经济困难的迫切，以及国会力图为解决经济困难所做的努力。

二、经济：困难中实现增长

（一）基普贬值与外汇紧张

1.保持基普稳定

由于进口商品（特别是汽油柴油燃料）对外汇的需求不断增加，1997—1998年亚洲金融危机以来，老挝基普兑泰铢和美元遭受了最大的贬值，基普已跌至数十年来的最低水平。2022—2023年美元兑基普汇率如下图1所示。2022—2023年，由于没有足够的外汇进口燃料，老挝全国多地加油站面临油料短缺危机，民众排长队长时间等候加油的情况出现多次，每次油料短缺持续三四天。

为了抑制基普贬值和保持基普稳定，老挝政府采取了一系列措施，其中最为重要的是关闭货币兑换店。货币兑换店是老挝存在已久的货币兑换机构，主要提供美元、人民币、日元、泰铢、韩元等多种外汇与老挝基普之间的兑换服务。老挝央行在2022—2023年先后颁布了《商业银行与货币兑换店换汇服务的决定》（第449号）、《汇率决定》（第779号）、《换汇服务决定》（第1026号）、《汇率决定》（第116号）、《汇率决定》（第553号）等多份部门规章。对货币兑换店的政策经历了几个阶段：第一阶段要求对货币兑换店的汇率进行规定；第二阶段要求货币兑换店必须与一家商业银行签订协议，作为银行货币兑换代理机构；第三阶段只允许货币兑换店购买外汇，不得出售外汇，并限定每日额度。最后在2023年1月31日，全国113家货币兑换店的经营许可被老挝央行取消。目前，在老挝能够合法经营换汇业务的只有商业银行。除此之外，老挝政府还采取了包括提高基本利率及存款准备金利率、發行政府债券等措施，实行更加灵活的汇率政策，将外汇资源用于燃料进口，在老挝央行设立外汇管理部门等措施。

2.控制外汇使用

老挝境内的个人、法人、组织持有美元、泰铢、人民币等外汇的情况非常普遍，在老挝的商业交易和日常生活交易中以外汇直接支付极为频繁。外汇为民众所持有，政府却缺乏足够的外汇储备，燃料短缺的重要原因之一即是老挝境内的燃料商无法换取足够的外汇去采购进口燃料。控制外汇使用，规范外汇使用、维持老挝基普稳定、是老挝政府采取调整的另一重要方面。2023年7月14日，老挝政府总理宋赛·西潘敦签署第10号《外汇管控总理令》，对现行《外汇管理法》1的规定作了进一步的细化。例如，在老挝境内的公民、商人，以及境内外的企业家在老挝境内以各种商品和服务交易一律仅以基普计算，如购买和出售土地、土地租赁、车辆和贵重物品买卖、建筑承包商费、交通运输费、港口费、教育和科学费、体育费、治疗费、药品费、医疗产品费、媒体费、导游业务费、酒店住宿费、餐饮费、工资或劳务费、消费品费、咨询服务费等一律以基普支付2。

（二）通货膨胀

老挝的通货膨胀是从2022年4月开始的，到2023年2月41.26%的通胀率是老挝自1998年金融危机以来的最高值。尽管政府试图遏制不断上涨的物价，但物价仍然创过去几十年来的新高。高物价对老挝民众，特别是困难民众的家庭造成了较大的影响。基普兑美元和泰铢贬值，加上燃料价格高企，是推动通货膨胀的关键因素。基普不断贬值是政府遏制商品和服务成本上涨的主要障碍，特别是用于计算价格上涨的商品有三分之一是进口的（图2）。

针对通货膨胀，老挝政府总理在第九届国会第五次全会上表示会采取措施，包括短期措施和中长期措施。短期措施包括重点逐步保障国际收支平衡、管理汇率、规范商业银行间汇率、鼓励通过银行体系兑换货币等；中长期措施包括加强外汇市场管理，严格控制进出口企业和境内外投资者的支付汇划活动。 此外，政府还将针对直接影响人民生活的项目采取措施，例如管控食品、化肥、饲料等商品价格和服务费。在第九届国会第六次全会上，老挝央行行长曾向国会议员表示，要尝试在2024年年底将通胀率降低至个位数以内。直到2024年年底，通胀率依然保持在高位（图3）。

（三）经济总体上实现增长

根据老挝政府在第九届国会第六次全会上的工作报告，老挝2023年上半年经济继续保持持续增长，平均增速达到4.03%，2023年全年预计达到4.2%，人均GDP有下降趋势，预计2023年为1824美元，2023年人均国民总收入（GNI）预计达到1712美元。2023年前9个月总投资可落实78.69万亿基普，相当于计划的151.05%，预计全年将达到90.8万亿基普，相当于计划的174.36%。国内预算投资已拨付2.4万亿基普，相当于计划的56%，由于计划批准延迟，预计全年实施4.2万亿基普，相当于计划的98.84%。官方发展援助投资已落实8.3万亿基普，相当于计划的66%，预计年底将落实9.8万亿基普，约合5.089亿美元，相当于计划的75%。国内外私营部门投资即实际注入资金已达68万亿基普（约合36.7亿万美元），超出计划120.13%，预计全年将落实约76.8万亿基普（约合40亿美元），超出计划148.62%。其中，车辆及设备进口约占实际进口资金的70%1。2023年前9个月，农林业增长3.4%，占GDP的17.3%，年底预计增长3.4%，占GDP的21.4%。工业增长3.5%，占GDP的34.5%，年底预计增长3.1%，占GDP的32.2%。服务业增长5.6%，占GDP的37.2%，年底预计增长5.6%，占GDP的35.9%。产品关税税收增长3.9%，占GDP的10.6%，年底预计增长3.8%，占GDP的11.0%2。

2023年前9个月，货物出口额59.5475亿美元，完成计划的72.94%，预计全年将达到80.3699亿美元，完成计划的97.71%；进口额完成50.1097亿美元，完成计划的70.58%，预计全年完成69.3708亿美元，完成计划的97.71%3。导致经济增长达不到目标的因素包括生产成本增加，能源部门的产量也因干旱等自然灾害的影响而出现下降趋势，导致一些水电大坝无法发电，但服务业仍然是经济增长的重要因素，特别是批发和零售业、交通运输业、住宿和餐饮业（旅游业）增长较好（表2），另一个持续良好增长的行业是农业。

三、外交：积极作为

（一）老挝与中国的关系

2023年是中老关系走深走实的一年。第一，双方高层来往亲密。不到一年时间内，老挝人民革命党中央总书记、国家主席通伦3次访问中国，中老关系可谓亲密，进入中老关系的最好时期（表3）。通伦主席在访问中国期间，于2023年10月20日与中共中央总书记、国家主席习近平共同签署《关于中国共产党和老挝人民革命党关于构建中老命运共同体行动计划（2024－2028年）》，对两党两国在政治、经济、安全、人文、生态等领域的合作作出安排。

第二，中国与老撾贸易额大幅增长。2023年前6个月，两国贸易额飙升至 31.8 亿美元，同比增长17.2%1。中老铁路仅2023年运输货物就超过300万吨，其中从中国进口到老挝的货物超过34.5万吨，从老挝出口到中国的货物超过270万吨。2023年1—9月，乘坐中老铁路出行的旅客超过175万人次，比2022年同期增长103.7%2。老中铁路公司还购买了一列新的电力动车组列车（EMU），以满足国内和国际游客日益增长的需求，特别是为2024年老挝担任东盟轮值主席国和老挝旅游年做准备。

第三，中国是老挝外国投资最大来源地，中国在老挝特许经营区和经济特区的投资额达136.7 亿美元，分布在921个项目中，在老挝全国有超过21000家企业。

第四，中国积极开展对老挝援助。在投资的同时，中国政府和中国企业积极开展的老挝医疗卫生、人文教育领域多项援助项目在2023年取得重大进展。中国援建的老挝玛霍索综合医院项目一期2021年移交，二期2023年4月封顶。2023年3月22日，援老挝远程教育工程（技术援助部分）启动。2023年3月30日，援老挝万象市皮瓦中学项目移交。2023年10月12日，中国援建老挝铁道职业技术学院移交。2023年11月22日，中国援建老挝万象纳塞通中学项目移交。2023年11月23日，中国援建老挝人民革命党青年团中央活动中心项目移交。2023年12月26日，中国援建老挝乌多姆赛职业技能发展中心项目开工。

（二）老挝与越南的关系

2023年，老越关系持续加强。第一，高层互动频繁。老挝新任政府总理宋赛就任后，越南政府总理范明政是首位来访的外国总理。越南在2023年经历了国家主席的重大变更，在新任国家主席武文赏上任后，首次出访也是选择老挝。年内，除了越老之间的领导人互访，在印度尼西亚雅加达、越南河内、中国北京、沙特阿拉伯利雅得、日本东京等地共同参加国际会议时，两国领导人又以共进工作餐等形式进行频繁的互动，以加强双方的特殊关系（表4）。老越关系中突出的一点是在国际形势巨大变局中，越南更加重视与老挝的特殊关系，因此越南国会主席王庭惠访问老挝时对老挝总理宋赛表示，“越南给予老越特殊关系最高优先3。

第二，双向投资加强。截至2023年年底，越南在老挝共实施了245个项目，总价值约55亿美元。2023年，越南在老挝投资1.166亿美元，同比增长65.3%，累计到位资金约27.5亿美元；越南投资者在老挝缴纳的税收约2亿美元，为老挝社会公益活动捐款1.5亿美元。同时，老挝在越南投资了18个项目，总投资额达1.1亿美元。2023年双边贸易额约为16亿美元，同比略降2.1%。迄今为止，越南电力公司（EVN）已与投资者签署了19份购电协议，从老挝26个水电项目中购买电力，总计2689兆瓦4。许多合作项目已加快推进，包括 2023年5月移交给老挝的华潘廊康机场。老越经贸的突出特点是老挝作为一个典型的外国投资进入国，需要依靠外国投资带动经济发展，却对越南投资多个项目。老挝对越南的投资集中在越南永安港，主要因为老挝需要在越南中部寻找一个出海口，从而可以将老挝的矿产通过海运方式更多地输出到世界各地。2023年，万象—永安港铁路（即老越铁路）老挝段快速获得老挝政府的审批。

（三）老挝与柬埔寨的关系

2023年2月13日，老挝国家主席通伦·西苏里在老挝万象会见柬埔寨首相洪森，后者正在老挝进行正式访问。5月4—6日，应柬埔寨诺罗敦·西哈莫尼国王的邀请，通伦·西苏里抵达柬埔寨金边，对柬埔寨进行国事访问。8月8日，老挝国家主席通伦·西苏里与柬埔寨人民党主席洪森举行视频会谈。老挝政府总理宋赛·西潘敦于10月2日在老挝万象会见柬埔寨王家军总司令翁比塞上将一行。12月2 日，柬埔寨王国国会主席昆索达莉及其高级代表团抵达万象，对老挝进行正式访问。12月17日，在日本东京举行的东盟—日本友好合作50年纪念峰会上，老挝政府总理宋赛·西潘敦和柬埔寨总理洪玛奈共进工作早餐，同意继续加强在确保国家安全和国家建设与发展事业方面的团结。2023年老挝与柬埔寨实现领导人的互访，并在老挝万象签署《老柬全面持久战略伙伴关系行动计划（2023—2027年）》，以及通过2023年12月5日在老挝万象举办的第一届柬老越国会峰会建立的合作机制，老挝与柬埔寨的多领域合作得到加强（表 4）。

（四）老挝与其他国家的关系

1.与其他东盟成员国的关系

2023年5月9日，老挝政府总理宋赛·西潘敦会见印度尼西亚总统佐科。6月27日，老挝国家主席通伦·西苏里在万象会见马来西亚总理安瓦尔。应老挝政府副总理兼外交部部长沙伦赛的邀请，菲律宾外交部部长马纳罗于8月3—5日对老挝进行工作访问。10月2日，通伦·西苏里会见在老挝进行国事访问的文莱苏丹哈桑纳尔·博尔基亚，双方签署了《关于老挝—文莱战略伙伴关系的联合声明》。10月30日，老挝政府国家主席通伦·西苏里会见来访的泰国总理赛塔。2024年1月12日，泰国公主诗琳通应老挝国家副主席巴妮·雅陶都的邀请，抵达万象访问老挝。2023年，老挝与越柬以外的东盟成员国继续保持联系，泰国新任总理赛塔、马来西亚新任总理安瓦尔均实现对老挝的访问，老挝与文莱关系上升至战略伙伴关系。2023年老挝与缅甸没有部长级以上的高层领导访问，2024年1月9日，老挝政府副总理兼外交部部长沙伦赛宣布老挝前政府总理府部长、资深外交家阿伦乔·吉迪坤（Mr.Alounkeo Kittikhoun）为东盟缅甸问题特使，缅甸问题是老挝从印度尼西亚接过东盟轮值主席国一职后所面临的重要议题。

2.与俄罗斯、古巴的关系

乌克兰危机发生后，俄罗斯希望重建在东南亚的军事影响力，加强与老挝的军事关系。2023年5月23日，统一俄罗斯党主席、俄罗斯联邦安全会议副主席梅德韦杰夫在万象会见老挝国家主席通伦·西苏里。9月10—13日，老挝国家副主席巴妮·雅陶都出席在符拉迪沃斯托克举行的东方经济论坛（EEF）。9月11日，老挝国家副主席本通·吉马尼接见对老挝进行工作访问的古巴全国人民政权代表大会副主席安娜。老挝与古巴同为社会主义国家，近年来双方部长级以上领导互訪增多。2023年9月14日，古巴国家主席米格尔与前来古巴出席 “77 国集团+中国” 峰会的老挝国家主席通伦·西苏里举行正式会谈。11月15日至18日，老挝最高人民检察院检察长赛萨纳·阔普同会见古巴最高人民法院院长雷米希奥。

3. 与美国、日本、韩国、澳大利亚等国的关系

2023年老挝与美国、韩国高层互动较少。2023年5月16日，老挝总理宋赛·西潘敦在万象会见澳大利亚外长黄英贤。5月25日，老挝国家主席通伦·西苏里在日本东京参加第28届“亚洲的未来”国际交流会议之际会见了日本德仁天皇。在9月5—7日印度尼西亚雅加达举行的第43届东盟峰会及相关峰会期间，老挝总理宋赛·西潘敦与澳大利亚总理安东尼举行双边会谈。10月11日，应老挝副总理兼外交部部长沙伦赛的邀请，日本外务大臣上川阳子对老挝进行工作访问。2023年12月11日，老挝与博茨瓦纳签署《老挝人民民主共和国与博茨瓦纳共和国关于建立外交关系的联合公报》，正式建立外交关系，老挝新增1个建交国，建交国总数增至149个1。

四、2024年老挝发展展望

（一）政治：保持稳定

第一，高层人事趋向稳定。2023年的经济增长已经确保政府总理宋赛任职的延续性，2024年老挝政府高层人事将保持稳定，政府领导人出现异常变动情况的可能性较小。为保证2024年东盟轮值主席国系列活动的安全保障，老挝公安和军队系统大概率也不会出现高级领导的异常变动情况。随着宋赛政府总理权力的稳固，会继续加强经济问题的解决，中央各部委和省级政府具备优秀经济才能的干部会获得任用和提升。

第二，关注解决农村贫困问题。中国农村精准扶贫、脱贫的宝贵经验启发了老挝，近年来老挝派出多个代表团前往中国学习脱贫经验，让老挝对扶贫、脱贫有了基本概念和政治认识。在老挝人民革命党十一届六中全会决议和2023年老挝政府第二次扩大会议中均提出要解决农村贫困问题2。解决农村贫困问题不仅限于经济层面，已经上升至政治层面，是一项重要的政治任务。

第三，注重法律实施和提高司法效率。老挝国会负责法律的制定，政府负责法律的实施。在2023年召开的政府和国会的会议中，国会强调要加强法律的实施，在2023年老挝政府第二次扩大会议中，政府同样要求在2024年要通过多制订下位法规为法律的具体实施提供指导，可以预见，2024年政府层面和各部委将会制订大量的政府法规和部委规章来具体明确法律要求。此外，老挝国会和政府明确要求老挝法院、检察院和司法部下属的执行局系统加快案件的审理，防止案件超期，同时对已经生效的判决，执行局要加快执行，不得拖延。司法效率的提高就是营商环境的改善，经济的发展会推动老挝政府要求司法效率不断的提高。

第四，明确中央与地方权责，中央财权向地方政府转移。在通常由政府内阁成员参加的政府月度会议之外，老挝政府分别在2023年7月和12月由政府总理主持召开了两次政府扩大会议，参加扩大会议的除了中央政府各部委领导，还包括各省政府领导、部级群团组织领导、党的部级组织领导，政府扩大会议的目标即在于明确中央与地方的权责。会议同意将由中央批准的投资项目，交由地方在后期进行监管，对私营投资项目在中央和地方进行划分，预算和收入同样划分给地方1。2023年财政部已经将部分中央监管的企业划转给省级政府，2024年这一进程将持续，或许加快。

（二）经济：继续解决经济困难和促进重点行业高质量发展

第一，继续解决经济困难。在2023年基普汇率下滑、通货膨胀严重、物价飙升三大核心困难得到一定程度的缓解，2024年该问题依然存在。老挝政府将会从两个方面进行解决。一是外汇控制。2023年老挝央行共出台了9项规章，对商品及服务进出口、外商投资环节的外汇账户进行管控，2024年外汇的管制会进一步加强，特别是外汇的使用和持有方面，按照老挝新《外汇管理法》外汇强制结汇的规定，也就是收到外汇后强制兑换为老挝基普，2024年也许将采取最为严厉的外汇管控措施。二是改革税种，提高税率，增加税收。除了新颁布的《土地税法》，2023年老挝政府还出台了修订后的《自然资源费主席令》《部分商品消费税税率调整主席令》和《出口货物清单与出口税率主席令》，对《服务和手续费的主席令》部分条款进行单独修订，调增稀土矿、金矿、铁矿等自然资源费税率，原来不收取关税的部分出口产品例如铁矿开始征收出口关税，部分商品消费税税率提高，总体来说就是提高税率，增加税收。此前财政部一直在研究将增值税的税率由7%调至10%，不排除在2024年颁布法令开始实施。作为外汇控制和税收管理的加强措施，可以预测老挝在2024年还将积极打造银行外汇系统与税务系统的关联。

第二，重点促进旅游业发展。2023年11月23日，“2024老挝旅游年”在首都万象正式拉开帷幕，这是自1999 年以来老挝第4次命名老挝旅游年，由老挝政府为东盟轮值主席国专门设定打造。2024老挝旅游年的主题是“老挝文化、自然和历史的天堂”，该主题也恰如其分地概括了老挝旅游资源的最重要特点。老挝优质的旅游资源是被世界所认可的，给老挝带来极为重要的外汇收入。新冠疫情暴发生前的2012—2019年，老挝旅游业发展极为活跃，每年的游客人数都超过300万，在游客人数最多的2019年达到近480万，创造外汇收入9.34亿美元（表3），旅游业产值排名仅次于矿业和电力行业。新冠疫情暴发后，中老铁路的开通为老挝带来了世界各地的游客，特别是来自中国、越南和泰国的游客，老挝旅游业在2022—2023年缓慢复苏，有希望在2024年迎来旅游业快速发展、重回高峰。2024年5月老挝首都万象与泰国边境廊开府的铁路将开通，老挝万象与越南胡志明市之间的直飞航线也将开通。在中国和泰国、新加坡、马来西亚互免签证的政策推动下，老挝跨境旅游业的发展将得到极大的促进。2024年，老挝全国范围内将举办79项活动迎接旅游年，包括14项国家级活动和65项在各省举办的省级活动，老挝的目标是在2024年吸引超过270万国际游客，创造4.01亿美元的旅游收入，并在2025年吸引290万游客，创造4.34 亿美元的收入2。老挝政府将加强设施建设，丰富旅游产品，提高服务质量。为了满足国内外游客的需求，老挝政府正积极推动改善酒店住宿、旅游资源、产品、交通和医疗设施。

第三，促进本地生产。老挝的商品主要是从泰国、中国、越南等国家进口，本地生产产品欠缺。老挝人民革命党中央、老挝政府、老挝国会都在建议加强老挝本地生产，在遭遇外汇紧张后，更加强调本地商品供应的重要性。老挝国会还为此提出了一些具体措施，例如通过提供技术工艺、植物品种、动物品种、肥料和优质动物饲料等生产要素，鼓励促进激发农业生产潜力，减少农业进出口，建议采取保护国内生产的措施，通过颁布相关立法来确定哪些可以在国内生产的产品禁止进口，以加强国内生产并减少外汇流出。保护老挝能够生产的产品，以鼓励和促进国内产品生产，减少进口，从而带来更多的外汇，为生产者获得低息融资来源创造有利条件，使生产具有竞争力。完全依赖进口不利于老挝的长远发展，实现商品的自给自足是老挝制造必须要实现的，可以认为老挝政府会在2024年通过具体的措施来促进本地生产，特别是农业生产。

第四，促进重要产业的高质量发展。2022年，为了紧急解决经济困难，老挝政府颁发政令实施稀土、铁矿、大理石矿的试开采项目。试开采相比于正常的项目周期缩短很多，提前向政府预缴纳一笔费用后就可获得矿业权，无需详细的勘探和可行性研究，即可进行为期3年的开采。对矿业项目的粗放发展，在国会会议上，国会和国家监察委员会对此提出了建议，例如建议对试开采3年期的铁矿投资项目进行严格审查和重新评估，对违规者要果断采取措施，对环境影响不利的项目应予以终止，指导有关方面及时解决，要为下一代储备矿产。位于城市附近，特别是首都万象市的钾盐矿开采应受到密切监控，以免造成不良后果。根据矿产管理战略计划，矿产投资应与加工挂钩，减少原材料出口。矿产税费的征收必须遵守相关法律法规，不能让国家损失太多收入。2023年4月13日，老挝总理府发布第620号通知，暂停金属矿开发项目的审批。2023年9月15日老挝能源矿产部发布第3630号通知，暂停风电、太阳能、抽水蓄能、氢能开发项目的审批。这两份暂停通知就是老挝政府的初步回应。但是这種暂停不能是长期的，矿业和能源是老挝的支柱产业，也是其打造东南亚蓄电池构想的基础。在经过多年发展之后，老挝开始重视矿业和能源行业的高质量发展，可以预测2024年老挝政府在对存量项目审视之后，将停止解燃眉之急的矿业试开采的政策，并向优质投资者重新开放能源和矿业项目，也会要求投资者将更多的收益留在老挝当地，造福当地的民众。

第五，优化营商环境，吸引投资者。2024年担任东盟轮值主席国和老挝旅游年是吸引外国投资者的重要机会。在2023年12月22日，老挝工业与贸易部发布《企业注册工作实施的指导意见》，根据该意见老挝工业与贸易部将开通线上企业注册，缩减投资者的时间和费用成本。在此之前，老挝修订《企业法》，老挝税务系统与工商系统并联，将企业注册的时间从以往的近一个月缩短至10天，2024年开通线上注册之后，将进一步缩短至3天以内。除了企业注册程序简化，可以预测老挝政府在2024年还将围绕投资申请线上系统的开发、商务人员出入境、税收缴纳支付、政府服务等多方面简化要求、提供便利措施。

第六，国有企业改革。老挝国会议员曾在会议中提出，中国和越南的国有企业为国家的发展做出了很大贡献，但是老挝的国有企业并没有取得类似效果。宋赛任政府总理之初就表示要改革国有企业，改革的方式主要有三种，一是出售股权，对部分国有企业出售部分股权，政府仍然保持51%持股，保留控制权，实现公私混合经营；二是对关键国企保持100%持股，例如老挝国家电力公司，改革管理、组织机构和债务重组；三是部分不具备经济效益的国企予以解散注销或完全出售股权。2024年，老挝国有企业的改革会更加深入，重点是老挝政府期待打造一批能盈利的大型国企，能够引领带动国家发展。

（三）外交：促经济合作

第一，争取更多的中国投资和扩大与中国的贸易。2023年老挝政府第二次扩大会议就2024年的规划进行工作安排时，将中老合作作为会议四项议程中的一项，会议上散发了《中国共产党和老挝人民革命党关于构建中老命运共同体行动计划（2024－2028年）》，并要求各个部门解决过去中老合作项目存在的突出问题和短板，使项目取得良好的成果，鼓勵促进更多中老合作项目取得快速进展，各个部门应当根据计划制定详细的实施措施，指定老挝人民革命党中联部负责协调促进落实。在中老铁路、万万高速的基础上，2024年，中老双方围绕中老铁路经济带、磨万高速剩余3个标段、磨丁—会塞高速公路、老挝矿产品农产品出口中国等项目议题还有很大合作空间。通过不断放大铁路的经济效应，老挝就能获取更大的利益。

第二，重点准备东盟轮值主席国系列活动的主办，加强经济联系。2024年是老挝继2004—2005年、2016年后第3次担任东盟轮值主席国。老挝政府对本次东盟轮值主席国给予高度重视，并提前一年多开始筹备工作。2023年11月17日，老挝政府副总理兼外交部部长沙伦赛主持发布东盟轮值主席国官方网站（https：//laoschairmanship2024.gov.la）和东盟轮值主席国的主题“东盟：加强互联互通与复苏能力”，该主题反映东盟在过去几十年中所面临的挑战和机遇。老挝将在该主题下，重点促进东盟共同体建设，并加强东盟共同体的互联互通和复苏能力。同日，沙伦赛确认老挝已为担任 2024 年东盟轮值主席国做好准备。沙伦赛透露，“本次老挝担任东盟轮值主席国将主要聚焦加强东盟在三大共同体支柱（东盟政治安全共同体、东盟经济共同体、东盟社会文化共同体）下的合作”1。按照公布的东盟轮值主席国日程安排，2024年10月6—11日将在老挝万象举行第44届和45届东盟峰会、第27届中国—东盟峰会、第25届韩国—东盟峰会、第12届东盟—美国峰会、第4届东盟—澳大利亚峰会、第27届东盟—日本峰会、第19届东亚论坛。自2016年以来，老挝经济社会已经取得重大的发展，本次东盟轮值主席国老挝的重心不是去解决上一届主席国印度尼西亚也不能解决的例如缅甸问题等国际政治问题，而是重点引领东盟加强经济联系，促进东盟互联互通，向世界展示老挝发展成就，提升老挝在地区和国际上的影响力和话语权，获取外国投资贸易和援助。另外，各国参会人员前往老挝参会本身也是在宣传和促进老挝旅游业发展。

第三，与周边邻国拓展铁路经济外交。中老铁路通车后，老挝依托铁路享受了经济发展红利，然而老挝总体经济体量较小，能够出口的产品较少，没有达到中老铁路的最大运力，没有发挥中老铁路的最大经济效益。2024年，老挝需要与周边的邻国泰国、越南、缅甸、柬埔寨加强国际物流和通关便利的合作，使周边邻国的商品能够快速通过老挝进行中转，使老挝陆联国的效能发挥到最大，更为重要的是加快与越南、泰国铁路互联项目。

第四，加大与东盟国家电力合作。2023年老挝孟松风电项目开始实施，老挝北部电力互联清洁能源项目启动，2024年年初老挝国家输电网公司设立，中老500千伏联网工程实施，多个涉及电力跨境合作的项目取得重大进展。目前，柬埔寨、泰国、缅甸、马来西亚是老挝电力的主要买方，随着新加坡开启绿电国际招标，老挝电力可以向更多的东盟国家出口，与更多的国家开展电力合作2。

第五，继续加大与韩国等发达国家的劳务合作，争取更多援助。2023年去韩国务工成为一股潮流，截至2023年8月，有4588名老挝员工在韩国务工，主要分布在工业、农业、渔业等行业3。前往韩国务工的老挝员工主要来自于老挝贫困地区，在韩国务工能够获取高收入，解决家庭贫困，给国家带来外汇，同时可以学习一定的生产技能，有利于提升自身的工作技能。与中国、泰国、越南相比，日本、澳大利亚、德国、卢森堡等发达国家在老挝的投资以及与老挝的贸易只占很小的比例，主要在于给予老挝援助，开展教育文化等方面的合作，这方面的援助有利于老挝劳动人口素质的提升。

五、结语

老挝在2023年艰难地实现经济增长，没有如外界预期的成为第二个斯里兰卡，凸显老挝政治经济社会制度的韧性。2024年的东盟轮值主席国和老挝旅游年是非常重要的机遇，是老挝向世界展示其社会经济发展成就、历史文化魅力的重要机会，也是老挝吸引外国投资，扩大与外国贸易的重要场合。老挝能否利用这样的机遇是对自身的考验。尽管2023年老挝社会经济发展取得了成就，不可否认的是仍有问题有待解决。第一，要加强基础设施建设，良好的交通是旅游业发展的关键，中老铁路一举改善老挝的交通状况，但是老挝的交通基础设施建设仍然落后，特别是主要城市、旅游城市的市内公路交通及连接全国各省的国道、省道急需修补改善。第二，稳定主要行业政策，电力和矿产是老挝最重要的行业，但是近些年老挝政府制定的政策是不稳定的，以稀土、风电为例，一段时期鼓励开发，另一段时期又严格控制开发，循环往复，降低了开发商的信心。第三，规范房地产的发展，2023年老挝出台房地产开发的首部法规《公寓法令》，正式开启老挝商品房时代。房地产的开发会极大促进老挝的城市发展，同时老挝需要规范房地产的开发，规范法规的执行，防范盲目粗犷发展。第四，警惕世界局势的突发事件和突发自然灾害。面对世界局势的突发事件，老挝易受影响，且应对能力不强；面对突发自然灾害，老挝的恢复能力是薄弱的。

A Retrospect of 2023 and Looking Ahead to 2024 in Laos

Abstract： In order to avoid the further deterioration of the difficult economic situation in 2022， Laos underwent major personnel changes at the top level in 2023. A new prime minister officially took office， accompanied by the replacement of 3 ministers in charge of finance， economy and critical industries， 2 governors of important provinces and the governor of the central bank. The Sixth and Seventh Plenary Sessions of the Eleventh Central Committee of the Lao People's Revolutionary Party （LPRP） and the Fifth and Sixth Sessions of the Ninth National Assembly of Laos held in 2023 had special discussions on social and economic development. Diplomatically， Laos has continuously strengthened its relations with neighboring countries such as China， Vietnam and Cambodia. Through political， economic and diplomatic efforts， Laos reversed its economic decline in 2023 with the declining inflation rate and stable Kip value， and achieved positive economic growth. Looking ahead to 2024， the Lao government led by Prime Minister Sonexay Siphandonewill maintain stable to continue the plan to transfer part of the central financial power to local governments， strengthen the implementation of laws and improve judicial efficiency. The government will solve the three major economic problems of falling exchange rates， serious inflation and high prices. Foreign exchange control will be stricter and tax obligations will be increased. The focus will be on the development of tourism and the reform will be deepened in the state-owned enterprises. Policies for the key industries such as mining and energy will tend to be stable and the business environment will be further optimized. A series of home diplomatic events such as the ASEAN Summit under the rotating chairmanship of ASEAN will be the concentration of Laos' diplomacy in 2024. Cooperation with neighboring countries around international logistics and electricity will effectively develop Laos' national interests. With the advantage of the rapid benefits of the China-Laos Railway， the strengthening connectivity between China and ASEAN， the rotating chairmanship of ASEAN， and the Visit Laos Year and so on， it can be expected that Laos will usher in strong development in 2024. At the same time， Laos needs to be alert to emergencies in the world situation and guard against sudden natural disasters.

Keywords： Laos; ASEAN Chairmanship; inflation; ASEAN; 2024 Visit Laos Year