菲律宾2023年回顾与2024年展望

马宇晨

[摘要] 菲律宾的政治、经济和外交政策在2023年出现新动向，对该国发展趋势和东南亚地区局势的影响值得关注。菲律宾国内政局迅速演变，执政联盟内部矛盾逐渐公开；反对派和左翼议员大力炒作“反杜”议题，杜特尔特盟友数量锐减；小马科斯推出多项带有家族色彩的政策，继续扩大家族政治影响力。菲律宾宏观经济持续增长，增速在东盟国家中位居前列；第三产业强劲复苏，旅游、外包和海外劳工产业为经济继续增长提供动能；通货膨胀率高于预期，引发民众不满；农业和能源行业政策稳步落实，但见效尚需时日。小马科斯于年初访华，中菲双方签订多项合作协议，两国经贸合作逆势增长，但在管控南海分歧方面遭遇挑战。菲律宾大力发展与美国、日本、澳大利亚等国的关系，双边及多边安全合作不断深化，联合军演、巡逻规模扩大，频次增加，三国对菲律宾援助有显著增长。展望2024年，菲律宾政局将加速演变，马哈利卡主权基金可能成为政争焦点，选举暴力问题将对社会治理构成挑战；经济复苏的势头将继续受到全球不确定性的影响，遏制通货膨胀将得到民众普遍关注，支柱产业将受到地区局势和科技发展的挑战，重点产业政策的有效性和可持续性有待观察；菲律宾与美国盟友体系的绑定将继续加深，与中国的关系将受到南海局势的牵动，在中美两个大国间保持“平衡”、谋取国家利益最大化的难度会继续增加。

[关键词] 菲律宾；国家治理；小马科斯；执政联盟；“新菲律宾”；“美菲+”

［中图分类号］ F134.1；F125；D734.1    ［文献标识码］ A        ［文章编号］1003－2479（2024）03-075-13

2022年，菲律宾举行总统选举，小马科斯携手莎拉·杜特尔特（Sara Duterte，以下简称莎拉）以较大优势获胜。小马科斯、杜特尔特及其他政治势力之间的合纵连横成为2023年菲律宾政坛的“焦点”。2023年也是菲律宾摆脱新冠疫情影响、力争经济复苏的关键年份，乌克兰危机和巴以冲突导致全球能源价格大幅波动，给小马科斯的经济增长计划带来严峻挑战。在中美博弈的大背景下，小马科斯政府基于国家利益调整外交政策，既作用于菲律宾国内政治格局和经济发展，也对东南亚地区局势产生重要影响。

一、内政：府院之争背后的家族政治考量

2023年，菲律宾执政联盟内部再度分化重组，不同政治派别间的矛盾逐渐激化，两派冲突成为政坛焦点。执政联盟内部成员、反对派政客和左翼议员形成合力，联手炒作“反杜”议题。杜特尔特家族面临的舆论环境日益恶劣，在国会和各级政府中的政治盟友逐渐减少。与此同时，小马科斯提出“新菲律宾”计划，在民生、文化和教育等领域发力，并且试图修正菲律宾主流历史叙事，改善家族政治形象，延续家族影响力。

（一）执政联盟内部矛盾隐现

在2022年大选中，小马科斯与杜特尔特、阿罗约、埃斯特拉达等政治家族结盟，组成“团结联队”（Uniteam Alliance），在总统、副总统和国会两院的选举中以较大优势获胜。参议院中，苏比里（Juan Miguel Zubiri）担任参议长，小马科斯的姐姐艾米·马科斯（Imee Marcos，以下简称艾米）担任参议院外交关系、经济事务等四个委员会主席。众议院中，小马科斯的表弟罗慕尔德兹（Martin Romualdez）担任众议长，阿罗约（Gloria Macapagal-Arroyo）担任高级副议长。执政联盟成员在参议院和众议院中均形成绝对多数派，掌握菲律宾府院关键职位，为小马科斯政府提供充分的立法支持、稳固的执政基础和广阔的施政空间。2023年，菲律宾政局迅速演变，执政联盟在多项政策上出现分歧，逐渐分化为两派。其中一派以小马科斯和罗慕尔德兹为首，另一派则以杜特尔特和阿罗约为首。5月以来，两派矛盾逐渐发酵，成为下半年菲律宾政坛的“重头戏”。

国会驳回副总统秘密资金（confidential fund）预算申请。在2024年预算中，莎拉为副总统办公室和教育部申请了两笔秘密资金，分别用于情报工作和学生军训工作，合计6.5亿比索。国会审议预算期间，该笔资金申请遭到多位议员质疑。2023年10月，众议院驳回莎拉的资金申请，将该笔资金重新分配至情报和军事部门。针对该决定，杜特尔特在媒体节目中公开指责国会，并暗示罗慕尔德兹此举旨在打击莎拉的政治声望。罗慕尔德兹随即公开发声，反驳杜特尔特对众议院的批评，众议院也通过第1414号决议，号召所有议员维护众议院荣誉、支持众议长领导。

前总统阿罗约两度遭遇降职。阿罗约曾于2001—2010年担任菲律宾总统，是基督教穆斯林民主力量党（Lakas-CMD，以下简称民主力量党）荣誉主席，也是促成小马科斯与莎拉联手竞选的关键人物。2023年5月，菲律宾众议院多数派领袖达利佩（Mannix Dalipe）提出动议，免除阿罗约的高级副议长职务，阿罗约从高级副议长降职为副议长。莎拉随即宣布退出民主力量党，并在社交媒体上谴责众议院的决定，称该事件是“政治权力游戏”1。莎拉“秘密资金”争议爆发后，11月，众议院以“不签署1414号决议”为由，再次免除阿罗约副议长职务。阿罗约作为杜特尔特和莎拉的盟友，在半年内由众议院二号人物降为普通议员。另一位副议长安哥布（Isidro Ungab）也因拒绝签署该决议而被免职。

（二）多股势力共同炒作“反杜”议题

执政联盟内部矛盾激化后，针对杜特尔特家族的政治攻击愈发激烈。反对派政客和左翼议员以执政联盟内部矛盾爆发为契机，大力炒作“反杜”政治议题，秘密资金、禁毒行动和“挺杜”媒体成为主要攻击目标。在国会对秘密资金的听证会中，莎拉遭遇各派议员联手发难。反对派参议员洪蒂维洛斯（Risa Hontiveros）于参议院听证会期间频繁在社交媒体上发声，指称莎拉使用秘密资金涉嫌贪腐。此外，菲律宾左翼政党联盟马卡巴扬（Makabayan Coalition ng Mamamayan）也加入反对莎拉的浪潮中，进步教师联盟（Alliance of Concerned Teacher）议员卡斯特罗（France Castro）、青年党（Kabataan）议员曼纽尔（Raoul Manuel）、加布里埃拉妇女党（Gabriela Women's Party）議员布罗萨斯（Arlene Brosas）在众议院听证会上频繁对莎拉进行提问，质疑2022年秘密资金的使用情况2。在执政联盟内部分歧和外部反对下，莎拉被迫放弃秘密资金的申请。

禁毒行动“旧事重提”。杜特尔特执政期间大力推动禁毒行动，菲律宾警察共执行23.9万次任务，搜获价值897.9亿比索的毒品，为降低菲律宾村镇涉毒率作出卓越贡献。在执行任务的过程中，6252名毒枭和毒贩被击毙，在菲律宾国内外引发一定反对声音3。德利马（Leila De Lima）于2016年当选参议员，在禁毒行动开始之初便持强烈反对意见。2017年，德利马因在担任司法部部长期间参与毒品交易被逮捕入狱。2023年11月，德利马获保释出狱，旋即举行新闻发布会，称将对所受迫害进行反诉。菲律宾反对派议员和左翼议员以德利马出狱为契机，在众议院提出议案，要求对禁毒行动进行调查。11月末，众议院人权委员会通过1477号决议，呼吁小马科斯政府配合国际刑事法庭（International Criminal Court）对禁毒行动的调查。面对多方压力，小马科斯对此事的态度也有所转变，对媒体称政府正在研究重返国际刑事法庭的可能性1。

“挺杜”媒体成为攻击目标。阳光国际（Sonshine Media Network International）由菲律宾宗教团体耶稣基督王国（Kingdom of Jesus Christ）建立，总部位于达沃市，是少数坚定支持杜特尔特的媒体之一。杜特尔特卸任后，每周在阳光国际主持政治类谈话节目《来自群众，为了群众》（“Gikan sa Masa， Para sa Masa”），该档节目是杜特尔特卸任后公开发表政见的重要渠道。杜特尔特在节目中抨击罗慕尔德兹后，众议院以“涉嫌传播虚假信息”为由对阳光国际展开调查，形成1499号决议，呼吁国家电信委员会（National Telecommunication Commission）暂停阳光国际的运营。经过调查后，菲律宾影视审查分级委员会（The Movie and Television Review and Classification Board）暫停该档节目播出14天，菲律宾国家电信委员会则以“违反经营许可”为由，暂停阳光国际播出许可30天2。

长期处于政治漩涡中心有损杜特尔特家族的影响力和民望，菲律宾政坛风向开始发生转变。2023年9月以来，多家民调机构的调查结果显示，莎拉的支持率正不断下滑3。杜特尔特家族政坛盟友数量锐减。人民力量党（PDP-Laban）在第18届国会中曾拥有120个众议员席位，另有众多内阁和省级官员也隶属该党。自执政联盟内部矛盾公开化以来，多位国家和省级府院官员脱离人民力量党，加入小马科斯的菲律宾联邦党（Partido Federal ng Pilipinas）和罗慕尔德兹的民主力量党。截至2023年年底，人民力量党及其盟友政党在国会仅余13席，在各项立法和预算事务中的话语权遭到严重削弱。据杜特尔特长子保罗（Paolo Duterte）透露，达沃市预算由上一年度的25亿比索缩减至5亿比索，许多参议员也被明确告知不要使用国会预算在达沃市开展建设项目4。

（三）小马科斯着眼重塑家族形象和延续家族势力

在执政联盟内部分化、打压杜特尔特家族的背后，是小马科斯重塑家族形象、延续政治影响的考量。2022年大选期间，小马科斯提出“共同复兴”（Sama-Sama Tayong Babangon Muli）的口号，在竞选宣传中将老马科斯时期描绘为菲律宾的“黄金年代”，修正菲律宾主流历史叙事的意图彰显无遗。2023年，小马科斯政府继续在各领域发力，试图重塑家族形象，同时开始布局以延续家族政治影响。

小马科斯推出的多项政策带有鲜明的家族色彩。2023年7月17日，菲律宾总统府发布名为“新菲律宾”（Bagong Pilipinas）的政府品牌重塑计划，呼吁社会各界和政府各部门进行根本性变革，打造有原则、可靠、负责任的政府，以此实现经济全面复苏。总统府为“新菲律宾”计划设计全新标识，要求所有国家机构和实体的信笺、网站、官方社交媒体账户使用该标识。一周后，小马科斯在第二次国情咨文结束时再次为该计划进行宣传，称“新菲律宾”已经到来。小马科斯的“新菲律宾”计划带有鲜明的历史色彩，与老马科斯执政时期提出的“新社会”（Bagong Lipunan）计划在称呼和标识上遥相呼应。与此相似，新政府还提出了与老马科斯时期同名的卡迪瓦商店（Kadiwa Store）和富足99（Masagana 99）等改革计划。部分反对派议员和政治评论家称，上述政策在名称和形式上有鲜明的马科斯家族烙印，重塑家族政治形象的目的性较强5。

小马科斯在文化和教育领域也采取多项措施，试图重塑家族形象。2022年胜选后，电影《马拉卡南宫的女仆》（Maid in Malacan?ng）在菲律宾各影院上映。影片以马科斯家族为叙事视角，重新讲述1986年“人民力量革命”全过程，因政治观点鲜明，在菲律宾社会引起广泛争议。2023年3月，该片续集《烈士还是凶手》（Martyr or Murder）上映，延续前作的政治倾向，讲述了“人民力量革命”后马科斯家族重返菲律宾政坛、小马科斯2016年竞选失败的故事，继续尝试修正关于军管法的历史叙事，再次引起社会各界强烈批判。教育领域，菲律宾教育部于9月发布备忘录，将六年级社会课程教科书中的“马科斯独裁”（Diktadurang Marcos）改为“独裁者”（Diktadura）。小马科斯试图将家族姓氏与独裁统治脱钩，在菲律宾社会各界引发广泛争议，被“人民力量革命”的支持者斥为“历史修正主义”1。小马科斯的上述尝试不仅旨在改善家族形象，也有进一步延续其家族政治影响的考虑。大选后，小马科斯的表弟罗慕尔德兹担任众议长，逐渐走上政治斗争的前台。小马科斯之子、年仅29岁的桑德罗（Sandro Marcos）也先后当选众议院多数派的高级副领袖（House Senior Deputy Majority Leader）和联邦党副主席，成为菲律宾政界“新星”。执政联盟内部分歧虽然表现为各方政见分歧，实则事关2025年中期选举和2028年大选。

二、经济：在全球不确定性中维持增长

小马科斯上任后，发布《2023—2028菲律宾发展规划》，力争将菲律宾经济增速每年保持在6.5%以上，于2025年使菲律宾进入中上等收入国家行列。2023年是菲律宾经济完全摆脱疫情影响的第一年，也是考验小马科斯经济政策的重要时间节点。一方面，菲律宾宏观经济保持复苏势头，各项经济指标处于稳定状态。旅游、外劳和外包行业已经摆脱疫情影响，多项数据创历史新高。另一方面，国际能源价格剧烈波动，对菲律宾经济复苏造成负面影响。菲律宾的通货膨胀率仍处高位，政府各项调控措施效果有限，普通民众的生活受到较大影响。小马科斯政府将农业和可持续能源视为重点发展行业，多方面筹措资金，推动大批项目建设，政策效果有待进一步观察。

（一）宏观经济指标稳步增长

2023年，菲律宾宏观经济各项指标持续向好。国内生产总值（GDP）增速在第二季度回落，随后企稳，全年增長率为5.6%。其中，服务业增长7.2%，工业增长3.6%，农业仅增长1.2%。2023年年初，失业率上升至4.9%，随后在波动中缓慢回落，于12月降至3.1%，为2005年以来的最低水平。全年外贸规模呈收缩态势，贸易总额同比下降8.0%，进口额下降8.2%，出口额下降7.6%，贸易逆差缩小9.1%，中国、美国和日本分列出口目的国前三，中国、印度尼西亚和日本为排名前三的进口来源国2。菲律宾国际收支由亏转盈，12月末外汇储备增长至1025亿美元。

菲律宾政府各项支出快速膨胀，财政赤字处于高位，政府债务规模不断增长。截至2023年11月，菲律宾政府年度财政收入为3.56万亿比索，同比增长8.75%，支出4.67万亿比索，同比增长3.59%。年度财政赤字为1.11万亿比索，同比减少7.5%。债务总额增长至14.62万亿比索，同比增长8.92%，其中，国内债务为10.02万亿比索，海外债务有4.6万亿比索，3项数据均创下历史新高1。1—10月，菲律宾政府偿债数额同比增长59%，达到1.47万亿比索2。菲律宾债务压力日益增长，但良好的经济复苏势头使多家信用评级机构仍保持乐观，惠誉（Fitch Ratings）、标普（Standard & Poor's）和穆迪（Moody's Analytics）维持此前对菲律宾债券的信用评级，一致认为其债务前景展望处于稳定状态。

（二）服务行业强劲复苏

服务业在菲律宾经济中占比高达60%，是重要的支柱产业，其中旅游、海外劳工和业务流程外包（Business Process Outsourcing，以下简称外包业）分别占GDP的10%左右，为社会提供了大批就业岗位，创造了大量外汇收入。2023年，3个产业均延续强劲复苏势头，为菲律宾宏观经济增长提供了重要动能。

2023年，菲律宾接待外国游客540万人次，同比增长124.9%，创造了86.7亿美元的外汇收入，仅次于2019年，为历史第二高。韩国和美国成为最大客源地。中国游客受签证影响，仅有26万人次，远低于2019年的170万人次3。海外劳工行业已复苏至疫情前水平，2022年汇款总额达GDP的8.9%。2023年，菲律宾海外劳工派遣数量增长迅速，预计将超过200万人次，创历史新高4。前三季度，菲律宾海外劳工向国内汇款277.4亿美元，同比增长2.8%，美国、沙特阿拉伯和新加坡为前三大汇款来源国。据世界银行预估，2023年全年汇款流入有望突破400亿美元，位居全球第四5。外包业受新冠疫情影响相对较小，在2021和2022年均呈现稳定增长趋势，2022年行业年产值达325亿美元。据菲律宾业务流程外包行业协会（IT and Business Process Association of the Philippines）预测，菲律宾外包业2023年收入有望增长8%以上，产值突破350亿美元，为170万人提供就业岗位6。

（三）通货膨胀率高于预期

美国联邦储备系统加息以来，菲律宾央行采取货币紧缩政策，2023年基准利率由5.5%上升至6.5%。菲律宾比索兑美元汇率震荡下行，9月曾跌至56.96∶1，年终收于55.37∶1，与年初持平。菲律宾通货膨胀率震荡中略有下降，年初曾达到8.7%，1—10月平均通货膨胀均值为6.2%，远高于政府设定的2%～4%的目标。菲律宾统计署数据显示，1—11月，全国收入最低的30%家庭物价指数同比上涨6.9%，其中，食物价格上涨占比高达80.3%7。多种食品价格明显上涨，如洋葱价格由每千克100比索（约合12.7元人民币）一度飙升至700比索（约合89.1元人民币），精制糖价格由每千克50比索（约合6.3元人民币）上升至120比索（约合15.3元人民币），对普通民众以及底层民众生活造成较大影响（图1）。

2023年1月，小马科斯政府延长对猪肉、玉米和大米的关税减免政策，加大对农业运输和本地农民的财政补贴，以应对食品价格上涨。此举遭到部分经济学家和本土种植、养殖协会的反对，称关税减免和走私行为严重影响本土种植养殖业利润，终将抑制本地生产能力2。9月，政府推出大米限价令，要求精制大米零售价不得高于每千克45比索。该举措遭致零售商反对，部分商店为避免损失停止出售大米，使得大米限价令在颁布一个月后即被废除。

（四）农业和能源行业政策见效尚需时日

小马科斯在上任后高度重视农业问题，为此特意兼任农业部部长，直至2023年11月方卸任。随着《菲律宾发展计划2023—2028》的提出，政府将通过推进农业现代化来解决粮食安全问题。小马科斯政府一方面通过财政手段为农民提供短期种植补贴，另一方面制定了重构农业价值链等长期计划。为解决国家建设中的资金需求，小马科斯政府成立了马哈利卡主权基金（Maharlika Sovereignty Fund），将农业发展列为其投资重点，政府也多次呼吁私人资本投资农业生产领域。然而，菲律宾农业生产仍受多重不利因素影响，多种农作物价格波动剧烈，迫使政府加大进口。可见，小马科斯政府为实现粮食自给、农业现代化而实施的政策尚未见效，仍需继续观察。

小马科斯试图吸引大量外国资本进入可再生能源行业，但相关政策见效缓慢。可再生能源行业资金需求量大，菲律宾政府和企业难以满足。为此，菲律宾修订了《可再生能源法》，撤销了外国资本投资可再生能源行业的限制，国家投资委员会（Bureau of Investment）也开设绿色通道，加快项目审批。小马科斯本人多次在外交场合公开表示，希望外国资本能够投资菲律宾能源领域1。截至2023年10月，菲律宾能源部已批准1300个可再生能源项目，预期容量13万兆瓦2。然而，可再生能源项目周期长、见效慢，短期内难以填补菲律宾能源供应缺口。2023年4—7月，菲律宾能源部多次发布供电黄色预警，全国各地多次遭遇用电困难，吕宋地区全年有15周处于黄色预警状态，马尼拉国际机场4次发生停电事故，导致大量航班延误。

三、外交：对杜特尔特政策的“再平衡”

小马科斯在第二次国情咨文中提出，将奉行“平衡”、独立的外交政策，与传统及非传统伙伴深化外交关系，以此实现菲律宾国家利益最大化。地缘安全需求和经济建设需求是菲律宾历届政府的两项主要考量，共同影响着外交政策的制定。相较于杜特尔特，小马科斯对菲律宾国家利益的界定明显有所不同，将地缘安全置于首要位置。2023年年初以来，小马科斯对前任政府的外交政策进行“再平衡”，一方面，与中国的各项务实合作受到南海分歧的负面影响；另一方面，与美国盟友体系的绑定逐渐加深。

（一）中菲关系机遇与挑战并存

两国关系实现良好开局。2023年1月3—5日，小马科斯对中国进行国事访问。访问期间，小马科斯与中国国家主席习近平举行会谈，双方一致同意进一步加强务实合作，续签共建“一带一路”合作谅解备忘录，确认农业、基建、能源、人文四大重点领域，共同签署14项合作文件。小马科斯此次访华代表团成员有200余人，包括10余位内阁部长和80余名商界精英，获取中国对菲律宾投资承诺228亿美元，覆盖可再生能源、电动汽车和农业等重点行业3。

经贸合作迎来新机遇。2023年6月2日，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）对菲律宾正式生效，中菲两国贸易关税进一步降低。2023年1—11月，菲律宾对外贸易呈收缩趋势，但中菲两国贸易总额仍逆势增长3.3%。当前，菲律宾已成为中国最大的香蕉和菠萝进口来源国。榴莲在年初获得准入后，加速进军中国市场。同时，中国对菲律宾出口的产品品质优异、价格适中，为菲律宾降低通胀率发挥了积极作用。

文化交流五彩纷呈。2021年以来，中国驻菲律宾大使馆举办多种类型的人文交流活动，打造一系列活动品牌，为两国民心相通搭建桥梁。2023年，中国驻菲律宾大使馆举办多场“中菲人文之驿”活动，向菲律宾社会各界介绍戏曲和茶艺等中国传统艺术，并首次在菲律宾中部城市宿务举办展览活动。4月和8月，第八届和第九届中菲马尼拉论坛如期举行，中菲两国学者、智库和媒体等代表受邀出席。两届论坛分别以共同维护南海和平稳定及践行三大全球倡议为题，为两国知识界对话提供平台，得到两国媒体广泛报道。此外，中国政府承诺的化肥和大米援助如期运抵菲律宾，使当地民众切实感受到中国的善意。

南海分歧渐成中菲友好关系中的不和谐因素。在中菲经贸和文化交流日益深化、丰富之际，菲律宾在南海问题上引发摩擦，导致南海局势紧张。2023年2月以来，菲律宾军方和海警频繁在仁爱礁作出冒险举动，多次试图加固坐滩军舰，频繁邀请媒体前往争议地区，“碰瓷”中国海洋执法部门。部分反华政客和媒体炒作南海议题，发表对华不友好言论，抹黑中国在菲律宾的形象。菲律宾部分理性人士发出客观中立声音，反遭攻击，中菲两国合作也受到一定影响。10月，菲律宾宣布放弃与中国商谈有关三项重大铁路建设项目的融资事宜，转而向日韩等国寻求贷款。

（二）菲美关系持续升温，各领域合作绑定加深

2023年，菲美两国高级别官员继续保持频繁会面，国防部部长和外交部部长“2+2”对话、两军联合巡逻等机制再度重启，“美菲+”小多边机制逐渐成形。两国在经济领域签署多项合作协议，大量美国企业作出在菲律宾投资的承诺。民间外交领域，美国国际开发署等非政府组织主导实施各类援助项目，进一步加深两国关系。

高层交往频密。2022年小马科斯胜选后，美国政府主动释放善意，多次派高级别官员赴菲律宾，表达对美菲联盟的重视。小马科斯政府迅速予以积极回应，在上任3个月后即赴美国参加联合国大会。2023年，小马科斯两次访问美国，与美国高级别官员多次会面。4月，小马科斯对美国进行正式访问，先后与美国总统拜登、副总统哈里斯、国防部部长奥斯汀及参议院外交委员会成员会面。11月，小马科斯赴美国参加亚太经合组织领导人非正式会议，再次与哈里斯會面。会议结束后，小马科斯前往美国“印太”司令部，成为首位访问该基地的菲律宾总统。此外，两国内阁官员也频繁会面。2023年4月11日，美菲国防部部长和外交部部长“2+2”对话在暂停7年后重启，双方于会谈后发表联合声明，一致同意扩大军事合作，并提及2016年“南海仲裁案”和中国台海问题1。

两国军事关系升温，高级别将领频繁会面，联合演习规模和内容再创纪录。2023年4月3日，美菲两国联合宣布将在《加强防御条约》框架下建设4个新的军事基地。新基地位于菲律宾吕宋岛北部和巴拉望省，美国在菲律宾军事基地的数量将由5个增加至9个2。此外，美菲两军联合演习日益频繁。2023年4月，在美菲“2+2”对话期间，两国在中国南海海域和中国台湾海峡启动了30年来规模最大的联合军演。演习为期18天，有12200名美国军人和5400名菲律宾军人参加，打破以往美菲联合军演规模纪录3。2023年11月，美菲在中国南海进行为期3天的联合空中和海上巡逻，为两国7年来首次进行联合巡逻4。

“小多边”机制逐渐成型。近年来，美国在亚太地区以议题为导向，构建澳英美、美日印澳等“小多边”机制，以此打造更为灵活、相互嵌套的盟伴体系5。在中国南海地区，美国也着力打造“美菲+”小多边机制，推动双边军事安全对话与合作拓展和转型。2023年5月3日，美菲联合发布《双边防务指引》，明确提到“将探索美菲日和美菲澳三边合作模式”6。在美国的主导下，“美菲日”和“美菲澳”小多边逐渐向四方安全机制发展。6月，香格里拉对话会期间，美菲日澳四国国防部部长在新加坡举行首次会晤。12月，四国军队高级将领在日本东京举行会谈，“美菲日澳”四方安全机制进一步向纵深发展7。相比其他多边机制，“美菲+”明确以南海为经营目标，美国发挥居中统筹作用，日澳通过军事援助提升菲律宾军事能力，菲律宾充当策略执行者，已形成较为成熟的合作机制1。

美国利用投资和援助承诺加强对菲律宾的拉拢。小马科斯访问美国后，拜登政府宣布将通过美国国际开发署向菲律宾提供1.35亿美元的援助，囊括高等教育、基础设施建设、矿产、清洁能源、公共卫生和防灾减灾等领域2。2023年下半年，美国政府承诺的部分援助落实。9月1日，美国国际开发署与菲律宾教育部签订“改善学习成果”合作计划，援助总额达500万美元。10月27日，美國国际开发署与八打雁（Batanggas）等9个菲律宾城市签订伙伴协议，计划在5年内投资1100万美元，加强上述城市的竞争力3。11月16日，美国国际开发署与菲律宾大学公共行政基金会及5个政府部门签署合作协议，提供500万美元的资助，帮助菲律宾采矿业的发展。此外，美菲关系持续升温促进美国私营企业在菲律宾投资，进一步加深美菲经贸绑定程度。小马科斯5月访问美国期间，与美国—东盟商业理事会（US-ASEAN Business Council）负责人会面，共获得13亿美元投资承诺，将为菲律宾创造6700个就业岗位4。11月访美行程结束后，菲律宾总统发言人称小马科斯此行再为菲律宾获取了6.7亿美元的投资，涵盖电信、半导体和可再生能源等行业5。美国对菲律宾的援助和投资承诺多为“软件”建设，菲律宾政府高层和商界直接受益，对改善菲律宾普通民众经济状况的帮助却十分有限。

（三）菲日经济合作带动安全合作

小马科斯继任后，加大与日本发展关系的力度，合作领域从经济向防务安保扩展。2024年，两国首脑实现互访，在经济发展、军事援助等领域的合作不断加深。

两国首脑实现互访。小马科斯执政后，岸田文雄政府加大对菲律宾的外交力度，两国首脑在半年内举行两次会晤，表达在多个领域开展合作的意愿。2023年，两国元首继续保持频密往来。2月8—12日，小马科斯访问日本，会见了德仁天皇，出席了在东京举行的菲律宾商业机遇论坛（Philippine Business Opportunities Forum）。小马科斯访问日本期间，菲日双方签署7项协议，涵盖基础设施、国防、农业，以及信息和通信技术等方面的合作。11月3日，日本首相岸田文雄应邀访问菲律宾，出席日本—菲律宾峰会，在开幕致辞中称菲日双边关系将进入“黄金时代”。12月15日，小马科斯年内第二次访问日本，参加东盟—日本友谊50周年纪念峰会（ASEAN-Japan Summit），与岸田文雄举行双边会谈。

日本多项对菲律宾援助和投资得到落实。2023年2月，小马科斯访问日本期间，岸田文雄宣布将向菲律宾提供6000亿日元（约合46亿美元）的官方发展援助，以帮助菲律宾实现2025年成为中上收入国家的经济发展计划。2023年，日本国际协力集团（Japan International Cooperation Association）已落实多项贷款，为菲律宾南北通勤铁路（North-South Commuter Railway）及延长线、马尼拉捷运3号线（Metro Rail Transit 3）二期工程修复工程、灾后备用贷款第三阶段（Post-Disaster Standby Loan Phase 3）等项目提供贷款资金。除了政府主导的援助贷款，日本私营部门也加大对菲律宾的投资力度。小马科斯在两次访问日本的行程中均与日本商界人士会面，获取半导体和电子产品等领域的投资承诺。第二次访问日本行程结束后，小马科斯宣布年内两次访问日本共收获投资承诺7716亿比索（约合137亿美元），预计将创造40000个工作岗位。其中，日本年内已在菲律宾投资1697亿比索（约合30亿美元），已创造9700个就业岗位1。

两国安全合作取得多项实质性进展。菲日两国元首在会面中多次对东海和南海局势表示担忧，促使两国安全合作进一步加强。一方面，日本对菲律宾武器出口数量和种类增多。2023年4月，日本修订《开发合作大纲》，设立“向拥有共同价值观国家的武装力量直接提供支援”的机制，被称为“官方安全援助”（Official Security Assitance）计划。11月，岸田文雄访问菲律宾期间，宣布日本将在官方安全援助框架下向菲律宾提供5套海岸监视雷达。其后，菲律宾海岸警卫队发言人表示，日本还将资助其增购5艘多功能响应舰2。12月20日，日本自卫队向菲律宾空军交付远程监控雷达，这是菲律宾首次部署远程对空监视雷达。另一方面，两国军事和准军事人员往来的便利性进一步加强。《互惠准入协定》是日本与他国签署的防务和安全合作协议，旨在简化两国部队和武器进入对方国家的入境程序，允许双方部队在对方国土上进行训练和行动。2023年2月，小马科斯访问日本期间，宣布简化日本自卫队赴菲律宾参与人道主义救援所需手续，为两国签署《互惠准入协定》作铺垫。11月28日，菲律宾国防部副部长洛伦佐（Pablo Lorenzo）率团赴日本开启协议谈判工作。小马科斯第二次访问日本期间，两国元首一致同意快速推进《互惠准入协定》拟定工作，争取于2024年完成协议签署。

（四）积极经略与相关国家的关系

小马科斯政府同样重视与周边邻国的交往，在东盟峰会等国际会议场合与东盟各国开展各类外交活动。小马科斯与马来西亚总理安瓦尔完成互访，菲律宾与澳大利亚升级为战略合作伙伴关系，构建更为多元的外交关系。

保持与其他东盟国家的密切交往。小马科斯十分重视菲律宾与其他东盟国家的关系，积极参与各类东盟外交场合。2023年5月和9月，小马科斯两次赴印度尼西亚参加东盟峰会。会议期间，小马科斯先后与老挝、东帝汶、越南、柬埔寨等国领导人举行双边会谈，对菲律宾与上述国家的外交关系发展进行展望。2023年3月，安瓦尔出访包括菲律宾在内的多个东盟国家，在会面中邀请小马科斯访问马来西亚。2023年7月25—27日，小马科斯对马来西亚进行国事访问，与安瓦尔再度会面。双方同意举行下一次菲律宾—马来西亚联合委员会会议，讨论农业和教育等领域合作。小马科斯另与马来西亚商界人士会面，获得2.85亿美元的投资承诺，将推动马来西亚对菲律宾投资继续高速增长3。

菲澳两国外交关系升级。澳大利亚与菲律宾安全关系历史悠久，是除了美国唯一与菲律宾签署《访问部队协议》的国家。在“美菲+”框架的带动下，菲澳两国关系再次升级。2023年5月18日，澳大利亚外交部部长黄英贤（Penny Wong）访问菲律宾，与小马科斯及菲律宾外交部部长马纳罗（Enrique Manalo）举行会面，提出对菲律宾的一揽子海上合作倡议，并宣布将在2023—2024年向菲律宾提供8999万澳元（约合6000万美元）的官方发展援助。9月7日，澳大利亚总理阿尔巴尼斯（Anthony Albanese）对菲律宾进行正式访问，实现20年来澳大利亚领导人对菲律宾首访。两国首脑共同签署《战略伙伴关系联合宣言》，宣布将双边外交关系提升至战略伙伴级别1。在外交关系升级的带动下，两国开启更高级别的安全合作。2023年8月，两国举行首次海空两栖联合演习，人数规模约2000人，另有多艘船只和多架飞机出动2。11月27日，两国派出3艘舰艇和6架飞机，举行首次海上联合演习。

四、2024年菲律宾发展展望：内外环境加速演变

回顾2023年，小马科斯政府在内政、经济和外交层面均进行了大量调整，其中许多调整超出外界预期，但总体上并未颠覆菲律宾国家治理的基本逻辑。小马科斯政府的政策调整导致菲律宾内外格局快速演变，也为其2024年的发展方向注入诸多新元素。展望2024年，菲律宾内政、经济和外交的发展演变充满不确定性，但其中一些基本走势较为明朗。

（一）政治格局面向2025年中期选举加速演化

菲律宾政治格局短暂平静后加速演变。2024年1月6日，杜特尔特在达沃市举行记者会，表示希望与小马科斯会面，就近期一系列政治传闻进行交流，并表示自己无意重返政坛。小马科斯对此进行积极回应，预计双方即将举行会面。本次交流结果可能令双方短暂搁置分歧，菲律宾国内政局将获得短暂平静。然而，小马科斯为保证自身政治利益，联合罗慕尔德兹打压杜特尔特的策略不会轻易改变。从中长期来看，随着2025年中期选举和2028年总统选举的临近，小马科斯延续和增强家族政治影响力的意图与莎拉当前较高民望之间的冲突仍将持续存在，总统和众议长可能继续利用政府和众议院权力对莎拉进行弹压。艾米、吴蒙（Chirstopher Bong Go）和德拉罗萨（Ronald dela Rosa）等少数支持杜特尔特家族的参议员在2025年选举中均将面临重选压力，围绕中期选举展开的政治竞争将促进菲律宾国内政局加速演变。

马哈利卡主权基金面临挑战。2023年7月8日，小马科斯政府正式签署法案，批准成立马哈利卡主权基金。该基金旨在通过优化对政府资产的使用和管理，推动基础设施建设，创造更多的就业岗位，实现国家經济转型。在创立之初，马哈利卡主权基金便遭遇众多质疑，反对意见集中在如何避免政治腐败等问题上。为应对质疑，小马科斯于10月19日暂停该基金运行，对具体条款进行修改完善。可以预计，该基金将于2024年年内开始运营，未来若干年主权基金的资金流向与管理将成为菲律宾政坛的重要议题。

选举腐败和选举暴力影响社会治理。2025年5月，菲律宾将举行中期选举，对全部众议员和半数参议员进行改选，选举预热季将于2024年下半年开始。在2023年村镇与青年议会公职选举中，选举腐败和选举暴力事件频发，对2024年开始的中期选举季具有指向意义。因此，由选举引发的政治冲突和社会事件也将成为2024年菲律宾内政关注重点之一。

（二）经济增长面临全球局势不确定性挑战

宏观经济复苏趋势有待确认。2022年以来，菲律宾是东南亚增速较快的经济体之一，展现出良好的复苏势头。然而，菲律宾的高速增长既有前两年低基数效应的影响，也有高通货膨胀率推高名义GDP的因素。新冠疫情暴发以来，菲律宾政府始终维持较高的赤字率，政府债务不断累积。与其他发展中国家横向比较，菲律宾经济复苏速度位居前列，债务问题相对而言并不突出，因此上述问题可能对国家宏观经济复苏构成一定威胁，但不会扭转其长期向好的趋势。

通货膨胀恐难遏制。2023年，原油价格上涨造成菲律宾遭遇输入性通货膨胀，运输成本上升带动物价全面上涨。小马科斯采取降低关税、发放补贴等形式应对物价上涨，但收效甚微。最新民意调查显示，菲律宾73%的民众不满小马科斯对通货膨胀的处理1。2024年，巴以冲突可能造成中东局势进一步紧张，国际能源价格若再度上涨，将继续抬高菲律宾的物价水平，进一步加剧民众的不满情绪，影响小马科斯的支持率。可以预见，在新能源产业能够补充、取代传统能源的地位之前，菲律宾仍将受到能源禀赋和能源结构的限制，国内物价长期受国际油价走势影响。

支柱产业面临多重隐忧。旅游业由于在2023年高调复苏，因此在2024年被寄予厚望，但其发展将在很大程度上受到南海局势和地区局势的影响。中东地区是菲律宾海外劳工的重要目的地，巴以冲突的外溢风险可能影响中东地区的劳动力需求，进而减少菲律宾的侨汇收入。随着人工智能的快速发展，多家科技公司开始探索在网络客服等行业使用人工智能技术，可能对菲律宾的外包业造成一定冲击。

重点产业发展政策有效性和可持续性存疑。小马科斯的农业改革绕开土地改革这一关键问题，在不改变土地分配的前提下，引导国内外资金投资农业现代化，在菲律宾历史上已有前车之鉴。能源领域，小马科斯试图吸引外资在菲律宾投资可再生能源行业，大力发展光伏、风能发电产业，面临投资周期长、外资不稳定等问题。上述问题可能导致农业和新能源领域政策效果低于预期，对国家经济中长期增长产生负面影响，影响小马科斯任期内的整体经济增长速率。

（三）在中美间艰难寻求“平衡”外交政策

与美国盟友体系进一步加深绑定。小马科斯执政后，转变外交政策，加大与美日交往力度，以安全合作换取经济和军事援助，为小马科斯个人及部分政客获取政治和经济利益。2024年，随着美国军事基地数量的增多和日菲《互惠准入协议》的签订，菲律宾与美国及其盟国的安全绑定将进一步加深。可以预见，菲律宾军方和海警部队将与美国、日本等国举行联合军演和巡逻的频次及规模可能再创新高，进一步加剧中国南海和台海地区紧张安全局势。美日澳三国也会继续扩大对菲律宾的军援、军售规模，进一步提升菲律宾军事及海警部队装备水平。三国政府和商界的投资、援助承诺将在2024年持续落地，其实际效果和民众感知同样值得关注。

中菲關系受南海局势牵动。小马科斯在执政后宣称采取“平衡”外交手段，但在实践中逐渐偏离这一立场，不断向美国倾斜，在南海地区制造事端。2023年年末以来，小马科斯多次表态在处理南海问题上将“转换范式”，由菲律宾“自己解决”，显露出对华态度软化的趋势2。上述表态能否兑现仍有待观察，小马科斯政府的政策选择会对中菲经贸和文化交流产生深远影响。从2024年年初以来菲律宾军方和海警部队的行动来看，小马科斯政府在南海问题上仍将长期保持强硬立场，不断制造冲突，煽动国内民众情绪，以此转移社会各界对民生问题的不满。

“小多边”“三海联动”加大菲律宾在中美间“平衡”难度。拜登政府执政以来，致力于构建“小多边”机制，并且推出“三海联动”策略，拉拢日韩澳菲等盟友，在东海、黄海和南海构建对中国的地区安全优势3。“小多边”机制的深化和具化将持续加大菲律宾与美国盟友体系的绑定深度，“三海联动”策略将使中菲南海分歧具有更强的外溢效应，也更易受到其他地区局势影响。两种因素共同作用下，菲律宾受到中国周边地区安全局势动态影响的可能性将继续增加，菲律宾在中美间寻求“平衡”的难度将不断加大。

五、结语

本文回顾了2023年菲律宾内政、经济和外交等方面的变化并展望其2024年发展趋势。内政层面，菲律宾政坛格局再度重组。执政联盟内部分化，矛盾逐渐公开。对杜特尔特的政治攻击持续，其家族声望受到负面影响。小马科斯继续致力于重塑家族形象，并开始着眼延续家族影响力。经济层面，整体复苏势头下仍存隐忧。菲律宾宏观经济保持增长，旅游、外包和外劳等支柱产业为经济提供动能。但是，通货膨胀率仍高于预期，物价调控手段成效有限，重点发展产业政策见效尚需时日。外交层面，小马科斯对杜特尔特政府的方针政策进行“再平衡”，对地区局势产生一定影响。菲律宾与美日澳等国加大绑定，深化安全领域合作，菲律宾所获上述国家援助和投资日益增加。中菲关系机遇与挑战并存，RCEP生效为双方经贸合作带来新机遇，但南海分歧加剧，两国关系风险挑战有所增加。回顾2023年，小马科斯为应对菲律宾国内发展需求和国际局势变化，对国家治理政策进行多项重大调整。展望2024年，上述政策将得到巩固，并持续受国际、国内局势变化影响。菲律宾中期选举临近将继续推动政治格局演变，政治、经济腐败问题值得进一步关注；全球局势不确定性干扰经济增长，物价控制、服务业增长和产业政策效果有待进一步观察；菲律宾将成为中美南海博弈的前沿，在两国间寻求“平衡”外交策略的难度将不断加大。

A Retrospect of 2023 and Looking Ahead to 2024 in the Philippines

Abstract： The year 2023 saw many political， economic and diplomatic policy changes in the Philippines under the Marcos Jr. administration， whose influences have exceeded domestic boundaries and extended to regional and global levels. The domestic political landscape was in rapid evolution marked by the conflicts within the UniTeam; Duterte's political allies decreased sharply in numbers as the opposition and left-wing legislators vigorously promoted "anti-Duterte" agenda; Marcos Jr. continued rebranding his family's political image through the introduction of "Bagong Pilipinas" and other policies which are reminiscent of his late father's administration. The Philippines' economic recovery remained stable and its growth rate was among the highest in ASEAN. The service sector is recovering strongly. Tourism， business processing outsourcing and overseas Filipino workers expedite the economic recovery. However， inflation is higher than expected and it leads to discontent among the public. Policies in the agriculture and energy sectors are in implementation but have yet to materialize and take effect. Marcos Jr.'s state visit to China created a good start for the Philippine-China relations. Economic and trade cooperation between the two countries grew， but territorial disputes in the South China Sea remained a challenge to both countries. The Philippines developed its relations with the United States， Japan and Australia， which resulted in deepening bilateral and multilateral security cooperation and more joint military exercises and patrols. Development assistance to the Philippines from these three countries also increased significantly. In 2024， the political landscape change will accelerate， the management of the Maharlika sovereign fund is likely to become another focus for political disputes， and the corruption and violence brought by the coming election will pose a challenge to governance; the momentum of economic recovery will continue to be jeopardized by global uncertainties. Coping with inflation will be a common concern among the public， and service industry will be challenged by the regional tension and the development of AI. In addition， the effectiveness and sustainability of policies in the agriculture and energy sector remain questionable; the Philippines will continue to bind with the U.S. alliance system and Philippine-China relations will be affected by maritime conflicts in the South China Sea， making it difficult for the Philippines to maintain a self-proclaimed independent foreign policy.

Keywords： Philippine governance; Ferdinand Marcos Jr. ; UniTeam Alliance; Bagong Pilipinas; U.S.-Philippine minilateral diplomacy