东盟2023年回顾与2024年展望

廖宏瑞 罗圣荣

［摘要］ 作为2023年的东盟轮值主席国，印度尼西亚以“东盟举足轻重：增长中心”为东盟峰会主题，从政治安全、经济发展和社会人文三大支柱全面加强东盟共同体建设。年内，东盟政治安全共同体建设朝着预期方向稳步推进，延续“大国平衡”外交政策以维护东盟的中心地位与地区和平稳定。其中，柬埔寨和泰国两国成功实现权力的平稳交接，但缅甸和平进程依旧任重而道远。东盟经济共同体建设卓有成效，各国通过加快数字经济发展、加强地区合作等举措推进数字经济发展转型，但各国经济复苏普遍低于预期。东盟社会文化共同体建设上并未取得突出成就，跨境烟霾问题依旧突出，网络安全等问题热度上升。此外，东盟继续通过“平衡”和“借势”，成功斡旋于中美两个大国之间，与中国的政治互信和经贸人文往来进一步提升，与美国积极推进“印太经济框架”及开展联合演习，与日韩在安全防务合作领域成绩突出，与欧盟聚焦经贸领域合作，积极扩展与阿拉伯国家和非洲国家之间的伙伴关系，有力维护了东盟中心地位。2024年，东盟轮值主席国接棒者老挝以“东盟：增强互联互通与韧性”为主题，期望老挝在解决缅甸和平进程、合作制度化程度低等问题上取得重大突破有一定难度，但老挝在促进互联互通、推动南海局势降温及维护东盟中心地位上仍会有较大作为空间。

［关键词］东盟共同体；东盟政治安全；东盟经济；东盟社会文化；东盟外交

［中图分类号］ D814.1           ［文献标识码］ A               ［文章编号］1003－2479（2024）03-044-11

2023年的东盟轮值主席国印度尼西亚以“东盟举足轻重：增长中心”为东盟峰会主题，显示出印度尼西亚对推动东盟经济发展的雄心。年内，印度尼西亚从政治安全、经济发展和社会人文三大支柱全面加强东盟共同体建设。同时，东盟通过“平衡”和“借势”，成功斡旋于中美两个大国之间，积极扩展与日本、韩国、欧盟和其他国家之间的关系，有力维护了东盟中心地位。不同于东盟国家中综合实力最强的印度尼西亚以“增长中心”为主题，2024年东盟轮值主席国老挝的主题——“东盟：增强互联互通与韧性”则更具内向性，反映了老挝对增强连通性和韧性作为东盟共同体应对各种挑战方式的重视。国土面积狭小、国力较弱的老挝如何带领东盟应对缅甸冲突、南海局势和中美竞争等各种挑战也将成为各方人士的关注点。

一、2023年东盟共同体建设：维护中心地位和推进经济转型

2015年东盟共同体宣布建立以来，东盟每年围绕政治安全、经济发展和社会人文三大领域稳步推进东盟事务。2023年，柬埔寨和泰國的大选平稳过渡，除了缅甸，东盟各国政局总体保持稳定；各国经济均实现正增长但普遍低于预期，外国直接投资（FDI）流入量创历史新高；跨境烟霾问题的解决依旧步履艰难，同时，网络安全等社会文化问题也愈发突出。

（一）东盟政治安全共同体：柬泰平稳实现权力交接，东盟极力维护中心地位

2023年，东盟大部分国家基本保持平稳发展，但缅北战火越烧越烈。柬埔寨和泰国成功举行了大选，虽然选举过程中上演了悬念丛生和情节曲折的政治悲喜剧，但整体并未掀起大规模的动乱。因柬埔寨最大在野党烛光党未按期提供齐全的注册文件而被取消参选资格，柬埔寨人民党延续了上一届大选中“一党独大”、没有真正挑战者的局面，最终以压倒性的优势再次获胜。2023年也是柬埔寨政治权力新老更替的一年，洪玛奈接任其父洪森的首相职位，并率领新一届政治精英实施新的治国理政纲领——“五角战略”，取代了此前已开展近20年的以就业、公平、增长和效率为核心的“四角战略”，旨在让柬埔寨在2050年成为发达国家。相较于柬埔寨大选的“风平浪静”，泰国大选则更为波折和出其不意。在本次被誉为泰国“有史以来最激烈的选举”中，先是皮塔带领的远进党成为本届大选的“黑马”，随后又选举了为泰党中没有军方背景的塞塔·他威信担任总理。这很大程度上源于新一代青年选民“求变”的意图，特别是大量新生代“首投族”的支持。加上近年因受新冠疫情影响，全球经济下行压力加大，民众迫切希望能够有一位具备卓越才能的领导人带领泰国摆脱经济困境，而拥有数10年从商经历并取得显著成绩的塞塔·他威信无疑被民众寄予了厚望。2023年，缅甸局势更趋复杂化，和平进程依旧任重而道远。2023年10月底，缅甸北部掸邦地区的冲突持续升级。缅甸民族民主同盟军、德昂民族解放军和若开军组成的“三兄弟联盟”对缅甸国防军持续进攻，使缅甸军政府正面临2021年以来的最大威胁。

2023年，基于东盟中心地位及“东盟方式”的非强制、不干预、不结盟和协商一致的东南亚防务模式愈加完善。11月，东盟国防部部长会议及扩大会议成功举办并达成了《雅加达联合声明》，声明认识到地缘政治和大国竞争可能对东盟安全与繁荣产生影响1。印度尼西亚国防部部长普拉博沃·苏比安托表示，东盟国防部部长会议仍是建立在东盟成员国之间的国防合作的会议2，显现出东盟在多边防务外交中维护东盟中心地位的决心。但是，全球国际经济政治格局的不断演变也让东盟承受着“选边站”和“不确定性”带来的压力，东盟国家普遍对中心地位受到损害和冲击深感担忧。在此背景下，东盟在继续完善机制“搭建者”和规范“供给者”角色的同时，积极抓住地区层面分享治理权和领导权的机会。2023年9月，东盟首次联合军事演习在印度尼西亚南纳土纳海举行，进一步提升了成员国部队在人道主义援助、救灾救援和联合海上巡逻等领域的军事能力3。此外，面对日益增长的非传统安全威胁，2023年12月，东盟海事论坛通过的《东盟海洋展望》将有利于各国有效应对日益增长的海岛劫持、海洋垃圾污染等安全威胁与挑战，从而推动海洋治理现代化，但《东盟海洋展望》具有明显的强调协商一致、制度化较弱、约束性低等“东盟方式”特征，更偏向于一种引领性和启发性的倡议共识4。

在维护地区和平稳定方面，东盟以低调务实的方式推进缅甸和平进程，同时延续“大国平衡”政策以维护东盟中心地位。不同于2022年轮值主席国柬埔寨在缅甸问题上轰轰烈烈的“华丽展演”和“大胆外交”，接棒者印度尼西亚在处理缅甸和平进程上则更为低调务实，但总体收效依旧甚微。印度尼西亚外交部部长蕾特诺多次提到，2023年，东盟已在缅甸问题上做好毫无进展的准备，不过依然为解决缅甸问题而积极“穿梭”于各国1。因缅甸军方未落实“五点共识”，2023年举行的两届东盟峰会均未邀请其领导人参与。其中，下半年举行的东盟峰会更是决定由菲律宾代替缅甸担任2026年的东盟轮值主席国2。虽然东盟在缅甸问题上停滞不前，但印度尼西亚一直通过开展“安静外交”与缅甸军政府和民族团体接触，落实在解决缅甸问题上达成的“五点共识”，以寻求解决缅甸危机的方法。此外，对于美国鼓吹“中国威胁论”“脱钩断链”“去风险论”等不实论调，东盟多次明确表明拒绝“选边站”及维护东盟中心地位的战略自主性，如印度尼西亚总统佐科曾提到，东盟不允许东南亚成为大国争夺权力和影响力的代理人，更不会让本区域成为破坏性竞争的“竞技场”3。

（二）东盟经济共同体：经济复苏速度低于预期，多举措推进经济转型升级

一是东盟各国经济持续复苏，但速度普遍低于预期（表1）。东盟各国经济的正增长，得益于各国的旅游业复苏、政府的扩大消费政策和外国投资持续增长等多方面因素，但经济增长普遍低于预期。比如，泰国全年经济增长率约为2.3%，低于此前世界银行3.4%的预测；老挝全年经济预计增长3.7%，也低于此前预期。而且，一些主要经济体的经济发展形势跌宕起伏，如泰国前三个季度的经济增长率呈下滑趋势，分别为2.6%、1.8%和1.5%；新加坡经济在前两个月的增长率均低于0.5%，在第三季度才回升到1.1%，并在第四季度以2.8%的增长率收官；越南经济在第一季度的增长率下滑至过去13年中的第二低4。但可喜的是，在全球投资低迷的状况下，东盟外国直接投资（FDI）流入量逆势而上且创历史峰值，增长5.5%后达2240亿美元，巩固了其在发展中地区中最大FDI目的地的地位。在投资领域方面，东盟制造业、金融、批发和零售，以及能源转型（如电动汽车）、数字经济（如数据中心）相关行业投资势头强劲。在投资来源方面，美国投资在东盟投资来源中居于首位，主要集中在银行和金融业及制造业；日本则是继东盟内部投资后的第三大外资来源地，集中在交通运输和存储业（表2）。

二是东盟各国数字化转型步伐加快，戮力同心推动国内经济复苏。近年来，东盟接连出台有利于大数据、人工智能、智慧城市和电子商务等数字产业化发展的政策。2023年下半年举行的东盟峰会通过的《东盟数字经济框架协议》《东盟领导人关于制定东盟数字经济框架协议宣言》涵盖数字贸易、数字支付和跨境数据等多个核心要素1，将有利于东盟发展开放、安全、包容和竞争性的区域数字经济。根据安排，《东盟数字经济框架协议》的谈判和协调将在两年内完成，且在2025年马来西亚担任东盟轮值主席国时正式生效2。在東盟内部，各国在2023年也陆续出台了系列政策。比如，柬埔寨政府为促进数字经济发展，积极启动数字技术战略计划（2023—2027）和成立数字经济总局3；新加坡为推进数字安全和技术的发展，发布首份《新加坡数字经济评估》4。2023年11月，谷歌公司、淡马锡控股公司和全球管理咨询集团贝恩公司联合发布《2023年东南亚数字经济报告》，报告显示越南和菲律宾数字经济增速将在未来两年以20%领跑东南亚，泰国（17%）、印度尼西亚（15%）、马来西亚（14%） 和新加坡（13%）位列其后5。

三是多领域加强区域间经济合作，推动经济发展转型升级。作为东盟人口最多和经济体量最大的国家，印度尼西亚在2023年以“增长中心”为东盟主题，便显露出其推动东盟发挥“中心”作用和助力地区繁荣的“雄心”。在区域间经济合作方面，2023年2月，中国—东盟自由贸易区3.0版谈判启动首轮磋商，涉及数字经济和投资及绿色能源等多领域6。2023年6月，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）对菲律宾正式生效，标志着东盟发起的RCEP对所有成员国全面生效7。8月，东盟在印度尼西亚举行了第15届“柬埔寨—老挝—缅甸—越南”经济部部长会议，讨论了如何加强竞争力、吸引投资和推动可持续经济发展等相关问题8。可持续经济发展也是东盟经济共同体建设的重要内容。除了数字经济框架协议，东盟峰会还通过了碳中和战略概念文件和《东盟蓝色经济框架》9。前者将为东盟未来几年实现碳中和提供系统、有序和包容的途径；后者则将以包容和可持续的方式创造海洋和淡水资源的增值和价值链，使蓝色经济成为东盟未来经济增长的新引擎。

（三）东盟社会文化共同体：跨境烟霾依旧突出，网络安全热度上升

东盟社会文化共同体是东盟共同体三大支柱中最晚被明确提出的，但也从上到下建立了较为完善的机制，包括东盟社会文化共同体委员会及文化与信息委员会等平台。这些机制多具有非正式性、约束力弱和充分照顾各方舒适度等特点，使东盟成员国能更松弛地进行决策商讨和执行，但同时也导致各国在处理跨境问题上的随意性和懒散性。东盟社会文化共同体不仅聚焦文化认同和社会公平的问题，也关注生态保护和环境等可持续发展问题。

东盟的跨境烟霾问题由来已久，2023年再次引发马来西亚和印度尼西亚等国家陷入“口水战”。即便各国已认识到跨境烟霾的危害性和紧迫性，近年来陆续出台相关治理的指导性文件和举措，但因其涉及多国利益，导致实施过程步履维艰，总体治理成效有限。8月，东盟环境部长级会议暨东盟跨境雾霾污染协定缔约方大会发布公告称，东盟已认识到气候变化可能会增加火灾和跨境雾霾的发生概率，重申要采取强有力的行动提高警惕、加强预防措施和建立快速灭火程序1。之后，东盟跨境雾霾污染控制协调中心在印度尼西亚雅加达建立。但这些举措更多是老生常谈，无法有效解决跨境烟霾问题，东盟更需要一些强化监测和合规机制、建立有效的制裁措施来解决跨境烟霾问题。实际上，早在2002年，东盟便签署了《东盟跨境雾霾污染协议》，但囿于协商一致、不干涉原则和充分照顾各方舒适度的“东盟方式”，以及用焚烧森林的低成本开辟农地的习惯，各国在跨境烟霾上的合作效率并不高。2023年年底，相似的历史再次上演。马来西亚政府相关方面于10月致函印度尼西亚以协调解决跨境雾霾问题2。同时，马来西亚政府还决定停止起草跨境烟霾法案，因为在执行搜证时可能触及邻国主权和机密等问题而影响双边关系，而以双边或多边谈判等外交途径解决跨境烟霾问题则更具可操作性3。

网络安全治理是2023年东盟社会文化建设的五大优先领域之一，也是当下各国全面推进数字化转型的重要议题。社会文化共同体视域下，关于网络安全的讨论更侧重于培养数字公民和减少谣言等方面。面对各种层出不穷的网络安全威胁，东盟国家一直致力于通过立法、强化数字公民培养机制和区域合作等举措，全力提升各国网民的数字素养，以便维护地区和平安全的网络环境。正如新加坡通讯及新闻部部长杨莉明在东盟网络安全部长级会议上所言，“网络安全威胁不分国界，东盟亟需加强应对网络安全事件的能力”，“而建立基于规则的多边秩序是应对跨境威胁的关键”4。但东盟在网络安全治理上依旧面临公民网络意识薄弱、数字人才缺乏，以及不干涉原则的“东盟方式”等带来的挑战。在人权和民生方面，下半年举行的东盟峰会重申成员国尊重和保护人权自由的原则，通过了《东盟关于残疾人包容性发展和弹性东盟共同体伙伴宣言》《东盟关于性别平等和家庭发展宣言》《东盟领导人关于幼儿保育和东南亚教育宣言》，并强调各国在人权民主方面应避免双重标准和政治化5。

二、2023年东盟外交：“平衡”和“借势”

2023年，东盟与中国政治互信进一步提升，在与美国交往时持既积极又谨慎的态度，与日本、韩国的安全合作突出，与欧盟的经贸往来密切，同时积极开展伙伴外交。东盟通过延续“大国平衡”和“借势”以维护自身中心地位，也与其处于“十字路口”的地缘位置和文明多样性存在一定关联。正如著名学者王赓武在2023年出版的书籍《与文明共存：对东南亚本土和国家文化的反思》中提到的一样，东南亚的优势之一是有选择地吸收和引进不同文明，再将其本土化1。

（一）东盟与中国：政治互信进一步提升，经贸人文往来密切

2023年是中国加入《东南亚友好合作条约》20周年，也是中国提出建设更为紧密的中国—东盟命运共同体、践行亲诚惠容周边外交理念10周年。2023年，中国与东盟在政治、经贸和社会人文等领域务实合作成果丰硕。

政治层面上，中国—东盟全面战略伙伴关系得到巩固，双边政治互信进一步增强。一是中国与东盟扩大合作共识。双方在共建和平、安宁、繁荣、美丽、友好“五大家园”上取得重要成果，同意共同落实好非传统安全领域工作计划，加强应对气候变化合作，为双方关系发展指明方向2。二是澜沧江—湄公河次区域合作提质升级。12月，澜沧江—湄公河第四次领导人会议成功举行，发布了《澜沧江—湄公河合作第四次领导人会议内比都宣言》《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2023—2027）》《澜湄地区创新走廊建设共同倡议》，同意加强在互联互通、数字经济、水资源、农业和减贫等领域的合作，进一步携手构建澜沧江—湄公河经济发展带3。三是中国与东盟各国之间的关系进一步深化。中国与越南决定构建具有战略意义的中越命运共同体，为两国关系确立了新的定位。此外，中国与柬埔寨发表联合公报，与新加坡、印度尼西亚发表联合声明，与老挝确定《关于构建中老命运共同体行动计划（2024－2028年）》，与泰国发布深化合作的联合新闻公报，均进一步提升了中国与东盟国家的互信基础。

经贸领域方面，中国与东盟经贸合作持续加深，人员货物往来密切。这主要体现在三大方面。一是双方继续互为最大贸易伙伴。中国—东盟双边贸易额继续增长，达到6.41万亿元人民币，东盟连续4年保持中国第一大贸易伙伴地位，中国也连续15年保持东盟第一大贸易伙伴地位4。二是产业链供应链深度互联。中国对东盟进出口中间品4.13万亿元人民币，东盟连续多年保持中国中间品第一大贸易伙伴地位5。双方在绿色能源、消费电子等产业合作不断深化，中国对东盟出口的锂电池、太阳能电池和进口的音视频设备零件均高速增长。同时，东盟是中国农产品和能源产品的重要进口来源地。比如，中国棕榈油进口几乎全部来自印度尼西亚和马来西亚；印度尼西亚和缅甸分别是中国煤炭和锡矿砂的第一大进口来源国6。三是陆路边境通道客货两旺。进入后疫情时代，双方陆路边境口岸客流物流有序恢复，边境贸易大幅增长，在中国广西东兴、云南河口口岸日均进出境人员数量超过一万人次。2023年4月，中老铁路客运业务正式开通，海关累计监管经中老铁路进出境人员11.42万人次，方便了沿线人员往来7。

社会人文交流方面，中国—东盟民心相通水平显著提升，命运共同体意识进一步增强。2023年，中国与东盟通过充分发挥中国—东盟文化论坛、中国—东盟社会发展与减贫论坛、中国—东盟社会工作论坛等合作平台作用，在教育、文化、减贫、环境保护、人力资源和社会保障等方面的合作不断深入，有效增进了东盟国家对中国的了解和认识，深化了中国与东盟国家人民之间的友谊。比如，在教育领域，双方以东盟大学联盟为合作机制，利用中国—东盟大学智库联盟、中国—东盟教育交流周和中国—东盟青年营等交流平台，进一步促进了中国与东盟青年之间的相互信任与理解。此外，以“深化区域合作，促进减贫与乡村发展”为主题的中国—东盟社会发展与减贫论坛在中国广西北海成功举办，深化了双方在社会发展与减贫领域的交流合作，为构建更为紧密的中国—东盟命运共同体、推动落实全球发展倡议、携手落实联合国2030年可持续发展议程作出了积极贡献1。

（二）东盟与美国：“借势”与“平衡”，保持外交自主性

“印太战略”出台以来，美国持续加大在东南亚地区的财政和人力投入，鼓吹“中国威胁论”“中国债务陷阱”等不實言论，煽动东盟成为遏制中国的先锋，但东盟在长期发展过程中，形成了应对大国竞争与维护地区和平的“自处”方式。

一方面，东盟与美国在“印太经济框架”、维护地区和平稳定等领域达成合作共识，双边战略伙伴关系进一步巩固。东盟国家占据美国总统拜登提出的“印太经济框架”成员国数量的一半2，无疑在贸易、供应链、清洁能源和反腐败等四大支柱密集谈判中占有重要地位。2023年5月，“印太经济框架”达成了供应链协议的谈判3，11月又达成了清洁经济、公平经济的谈判并签署了协议4，这也意味着“印太经济框架”四大支柱中的三个方面均取得了实质性进展。总体上，东盟对“印太经济框架”表现出积极欢迎的态度，期望通过向美国借力来推动国内产业转型升级，以降低对中国经济的依赖、“平衡”中国日益增长的国际影响5。在双边关系层面，美国与部分东盟国家的关系也进一步提升。比如，拜登在对越南进行国事访问期间，美越双方在数字经济和半导体供应链等领域合作达成一致，并签署双边全面战略伙伴关系协议6；美国在菲律宾新增4处军事基地7，以及共同举行人数达历届规模最大的“肩并肩”联合军演8。

另一方面，东盟一直奉行使各大国力量相互制衡的“平衡”战略，以维持地区和平与稳定。实际上，东盟对美国的“印太经济框架”并非没有底线和顾虑，各成员国仍然通过继续与中国开展经济合作，以及呼吁中美缓和紧张关系来防止自身陷入“选边站”的被动局面。即便是年内与美国外交关系连跳两级、构建全面战略伙伴关系的越南，也以“竹子外交”作为对外政策的基本原则，保持着自身的独立性和平衡性。正如美国战略与国际问题研究中心研究员格雷戈里·波林所说，越南并没有进入美国的轨道，依旧在保持自己的独立外交1。

（三）东盟与日韩：安全防务合作突出，产业链合作进一步深化

近年来，日本试图从第二次世界大战结束后在东南亚长期扮演的“经济角色”转向为“安全角色”，将东南亚地区视为其新防卫政策和在亚洲扮演更自信安全角色的关键。首相岸田文雄曾提到，地区安全环境的不确定性日益加剧，日本需要承担更全面的国际角色2。

2023年12月，为纪念与东盟建立友好合作关系50周年，日本在东京专门举行日本—东盟特别首脑峰会，会上通过的《日本—东盟特别峰会联合愿景声明》中除了谈到向东南亚地区投资350亿美元计划，还大谈特谈日本与东盟的“海洋安保合作”，拉拢菲律宾等南海主权声索国多次挑衅中国的原则和底线3。例如，日本与马来西亚签署了安全援助协议，向其提供4亿日元的援助，支持其购买救生艇和无人机，并为印度尼西亚提供价值90.5亿日元的海上援助4。年内，岸田文雄访问菲律宾，成为首位在菲律宾国会联席会议上发表演讲的日本领导人，同时公布了日本的“政府安全保障能力强化支援”计划，包括向菲律宾海军提供海岸雷达系统。不仅如此，日本与菲律宾就启动日本自卫队与菲律宾军队相互顺畅往来的《互惠准入协定》的缔约谈判达成了一致5，该协议将为日本与菲律宾举行大规模军事演习提供便利。在岸田文雄访问马来西亚期间，双方确认将在海洋安全领域加强合作6。此外，在9月举行的东盟—日本峰会上，双方将东盟—日本关系提升为全面战略伙伴关系7，日本成为3年里第5个升级为东盟全面战略伙伴的国家。

东盟与韩国的关系进一步提升，两国安全合作同样突出。2023年4月，以“东盟对印度—太平洋的展望和韩国的印度—太平洋战略”为主题的东盟—韩国贸易投资圆桌会议举行，重点探讨了东盟与韩国在“印太经济框架”内的合作新机会8。东盟峰会期间，韩国总统尹锡悦积极宣传2022年提出的“韩国与东盟团结构想”，以及韩国基于“印太”战略高度重视东盟国家的立场，并介绍了韩国与东盟深化合作的方案9，以助力韩国“全球枢纽国家”定位的实现。在双边关系层面，韩国与东盟国家也实现了新的突破。2023年6月，尹锡悦在对越南进行国事访问时，与越南国家主席武文赏共同见证了两国有关机构签署并交换17份合作文件，包括加强外交、安全合作，扩大贸易、交流等“一揽子战略伙伴关系”的行动计划1。

（四）东盟与欧盟：聚焦经贸合作

东盟与欧盟长期互为前五大贸易伙伴，双边经贸关系往来密切。2023年3月，东盟—欧盟联合合作委员会议在印度尼西亚举行。会议探讨在“东盟印太展望”的四个优先领域和《欧盟印太合作战略》的七个优先领域寻求合作2。8月，东盟—欧盟经济部部长会议批准《东盟—欧盟2024—2025年贸易投资工作计划》，同意在气候变化、绿色和循环经济、可再生能源和数字转型等领域开展强有力的经济合作3。

（五）东盟与其他国家：积极开展伙伴外交

2023年是后疫情时代东盟复苏发展的关键年份，东盟不断开拓与域外新伙伴的合作。例如，10月，东盟秘书长高金洪出席在沙特阿拉伯利雅得举行的东盟—海湾阿拉伯国家合作委员峰会，双方深入探讨了政治安全、经济、社会文化三大领域的合作，发布了展望2024—2028年的合作框架及联合声明4。此外，东盟探索新合作的步伐还“走向”了非洲。11月，东盟在印度尼西亚雅加达举行了首届东盟—南非跨部门合作委员会会议，双方探讨了“东盟印太展望”与南非发展战略对接、投资贸易合作、女性赋能及教育等多元议题5。

三、2024东盟发展展望：挑戰与“重担”

随着国际形势的波云诡谲和地缘政治的不断演变，东盟共同体建设也面临着较大的不确定性。乌克兰危机、巴以冲突等一系列不确定性因素加剧了东盟各国担忧，特别是美国企图推行所谓“自由开放”的“印太战略”，不断挑拨菲律宾等东盟国家在南海问题上与中国对抗，以及美国在中国台湾问题上食言背信，为东盟共同体建设带来了挑战。新加坡著名学者马凯硕在2024年1月曾指出，2024年在亚洲有五处引发战争的断层线，其中一处便是菲律宾可能与中国因南海问题而发生摩擦，将严重威胁东盟的团结性和发展6。

（一）东盟共同体挑战：合作制度化程度低，地缘冲突风险上升

作为世界第三大人口集团和第五大经济体，东盟成功地增强了各成员国的政治实力、经济发展能力和国际话语权，但也存在诸多问题和面临诸多挑战。

一是东盟在区域合作中长期依赖的“东盟方式”存在一定短板。这种制度化程度低、约束力弱和强调协商一致的方式也导致东盟内部凝聚力弱、合作效率低，以及各方之间难以达成共识等缺陷。二是东盟成员国之间的发展程度不同，利益诉求多元化。例如，印度尼西亚是东盟最大的经济体，但缅甸、柬埔寨和老挝等国家的经济发展则较为落后。缅甸还深陷长期动乱和战争的泥潭之中，国内和平转型依旧任重而道远。三是美国不断挑拨东盟国家对中国形成包围圈，加大了东盟“选边站队”的压力。近年来，美国不断炒作所谓“南海航行自由”“南海岛礁争议”“中国债务陷阱”等议题，逼迫东盟各国“选边站队”，给东盟中心地位造成了巨大挑战。四是南海问题持续升温可能导致东盟的分裂。2023年，菲律宾在可能仁爱礁海域的挑衅引发了中菲双方的紧张对峙1。小马科斯在南海问题上的强硬手段或将延续，而这也将影响与中国关系较好的柬埔寨等国家的对外政策。五是缅甸危机进一步阻碍了东盟在地区政治安全合作中发挥核心作用，令东盟内部的团结和中心地位受到考验。2023年，缅甸国内转型停滞、武装冲突持续升级，以及外部遭受国际孤立与经济制裁等问题不断外溢，对“以维护并加强地区和平、安全与稳定”为目标的东盟造成了消极影响。

（二）東盟国家的“变”与“稳”：印度尼西亚领导人更替，各国延续主要政策

2024年，除了缅甸，东盟各国政治局势普遍较为明朗，在对内和对外的主要政策基调上不会有太大变化。在2月的印度尼西亚总统选举中，现任国防部部长普拉博沃·苏比安托搭档总统佐科长子、梭罗市现任市长吉布兰·拉卡布明·拉卡，赢得正副总统选举。在大选前的最后一场辩论上，普拉博沃概述了他的“国家转型战略”，包括解决孕产妇死亡率、儿童健康、医生短缺、流浪者住宿等问题，以及建设现代化卫生设施和消除极端贫困2。在对外政策上，他重申印度尼西亚长期奉行不结盟政策，希望与世界各国保持良好的关系3。普拉博沃虽然多次将自己定位为佐科的接班人，强调“延续性”是其政治议程的基石4，但不同于佐科“稳定”“温和”的领导风格，普拉博沃在执政风格上则以“权威”“强硬”“坚定”而闻名，这两种截然不同的作风方式也使得印度尼西亚在接下来的几年有政策变化的可能性。缅甸则在2024年1月底的国防和安全委员会会议结束后，决定自2月1日起继续延长国家紧急状态6个月5，和平进程依旧任重而道远。总体而言，2024年，除了缅甸，东盟各国内部在政治局势上虽然存在动荡的因素，但总体上应该会“风平浪静”，普遍将迎来一个较为稳定、和平的发展时期，面临的主要任务是如何通过刺激性经济政策，促进后疫情时代的经济复苏。在对外政策上，东盟多数国家也将继续采取“大国平衡”的务实政策，依托RCEP和亚太经合组织等多边机制维护自身的独立自主性。

（三）“小国”老挝“重担”：保持“东盟中心性”，推动地缘冲突降温

老挝作为2024年的东盟轮值主席国，以“东盟：增强互联互通与韧性”为主题，肩负着悬而未决的缅甸战乱、经济复苏、南海争端和中美竞争等诸多棘手问题。依据现有局势，老挝大概率也将在担任东盟轮值主席国期间从以下几大方面着手努力。

一是促进互联互通和经济复苏，推动东盟三大共同体建设。老挝在2024年以“增强互联互通和韧性”为主题，概括了老挝的双重愿景，即通过水电开发成为“东南亚的蓄电池”及从“陆锁国”转变为“陆联国”，同时也显示出了老挝对当前宏观经济问题的关注。二是维护东盟中心地位，避免沦为地缘政治博弈棋子。老挝与中国山水相连，两国政治高度互信、经贸往来密切，并不希望东盟沦为恶性地缘政治博弈的棋盘。因此，面对美国持续加大对华遏制力度，老挝大概率也将延续东盟维护中心地位的态度，不甘愿作地缘政治博弈的“马前卒”和“棋子”。三是推动南海和台海局势降温，维护地区和平与稳定。2024年1月，东盟外交部部长非正式会议在老挝琅勃拉邦举行，老挝副总理兼外交部部长沙伦赛重申东盟国家将始终坚持和贯彻一个中国原则1。2016年，在“南海仲裁案”发酵期间，担任东盟轮值主席国的老挝曾成功地推动了南海局势降温。因此，可以期待2024年老挝也会推动南海局势降温。四是积极推进缅甸和平进程，但效果或将不理想。2024年1月，老挝新任命的东盟驻缅甸特使阿伦科在缅甸会见了军政府领导人敏昂莱，表达了老挝将落实东盟关于解决缅甸问题的“五点共识”2，但老挝毕竟是一个国土面积狭小、综合国力较弱的国家，期望老挝在缅甸问题上取得重大突破，既不公平也不现实。

A Retrospect of 2023 and Looking Ahead to 2024 in ASEAN

Abstract： Under the theme of "ASEAN Matters： Epicentrum of Growth"， Indonesia， the 2023 ASEAN rotating chair， spearheaded a comprehensive revitalization of the ASEAN Community across the three pillars of Political-Security Community （APSC），Economic Community （AEC） and Socio-Cultural Community （ASCC）.Last year， the building of APSC made steady progress in the "expected direction" and continued to maintain ASEAN Centrality and regional peace and stability through the policy of "great power balance". Cambodia and Thailand have successfully achieved a smooth transfer of power， but the peace process in Myanmar still has a long way to go. The construction of AEC has been fruitful. ASEAN countries have promoted the development and transformation of the digital economy through measures such as accelerating the digital economy and strengthening regional cooperation， but their economic recovery generally fell short of expectations. There have been no outstanding achievements in the construction of ASCC， cross-border smog that has plagued the country is still prominent， and issues such as cyber security are on the rise. In addition， ASEAN's continual successful mediation between China and the United States through "balance" and "leverage" has enhanced mutual political trust， economic and cultural exchanges with China and actively promoted the Indo-Pacific Economic Framework and joint exercises with the United States. ASEAN has also made outstanding achievements in security and defense cooperation with Japan and the ROK， focused on economic and trade cooperation with the EU， and actively expanded partnerships with Arab and African countries， effectively safeguarding ASEAN's Centrality.Laos， the 2024 ASEAN chair， adopted the theme of "ASEAN： Enhancing Connectivity and Resilience" for the year.Even though it isdifficult to expect Laos to make breakthroughs in resolving the peace process in Myanmar and the low institutionalization of cooperation， there is more room to promote connectivity， cool down the dispute in the South China Sea， and maintain ASEAN Centrality.

Keywords： ASEAN Community; ASEAN Political-Security; ASEAN Economy; ASEAN Socio-Culture; ASEAN Diplomacy