全过程人民民主视域下基层立法联系点建设实践探索与制度完善

曾庆辉 夏昆仑 王华宁

内容摘要：党的二十大报告提出“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，强调要“建设好基层立法联系点”，这一重要部署是基于实现中国式现代化的立场高度，赋予了基层立法联系点更为重要的时代内涵和历史使命。基层立法联系点的推行与运作，不仅是立法机制的一项重要创新，而且体现了全过程人民民主理念在立法领域的制度化实施，是对全过程人民民主理念的生动践行。探究基层立法联系点与全过程人民民主之间的关系、总结基层立法联系点的经验做法，有助于揭示基层立法联系点的运行特点，找出其存在的困境，并提出相应的对策建议。

关键词：全过程人民民主；基层立法联系点；民主立法

一、基层立法联系点是全过程人民民主的生动实践

“全过程人民民主重大理念的提出，始于立法工作，始于基层立法联系点。”[1]基层立法联系点，作为立法机制中的一项创新实践[2]，体现了全过程人民民主理念在立法领域的制度化实施。一方面，它以全过程人民民主理念为指引，开展实际工作；另一方面，其工作实践也不断地反哺和深化全过程人民民主理念，使其内涵更为丰富和完整。在基层立法联系点运作过程中坚持和贯彻全过程人民民主理念，不仅是发挥人民代表大会制度核心作用的必然途径，也是立法工作不可或缺的指导原则。

（一）基层立法联系点是全过程人民民主理念在立法领域的制度化实施

自2014年党的十八届四中全会提出构建基层立法联系点制度的决议后，为切实贯彻全会精神及全国人大的工作布局，全国人大常委会法制工作委员会于2015年7月，在经过深入考察和调研后，初步选定了上海市虹桥街道办事处、湖北省襄阳市人大常委会、江西省景德镇市人大常委会以及甘肃省临洮县人大常委会作为首批基层立法联系点。这四个联系点的设立，标志着我国基层立法联系点建设事业的正式启动。随着时间的推移，基层立法联系点工作逐渐受到更高层次的关注和推动。2019年11月2日，习近平总书记来到上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点进行实地考察，在此过程中，习近平总书记首次提出了全过程人民民主的重大理念，并高度肯定了基层立法联系点在巩固和发展人民民主中的重要作用[3]。这一重要指示为基层立法联系点工作注入了新的动力，使其进入了有序扩展和全面铺开的崭新阶段。

2020年7月，全国人大常委会法工委增设浙江省义乌市人大常委会等5个基层立法联系点，增设中国政法大学为立法联系点。2021年7月，增设河南省驻马店市人大常委会等12个基层立法联系点。2022年7月，增设黑龙江省北大荒集团黑龙江尖山农场有限公司等10个基层立法联系点。2023年7月，增设北京金融街服务局为全国人大常委会法工委第33个基层立法联系点。截至2023年7月，全国人大常委会法工委已设立33个基层立法联系点，31个省、自治区、直辖市至少各有1个全国人大常委会法工委设立的基层立法联系点，以此辐射带动省级人大常委会设立本级基层立法联系点550多个、设区的市级人大常委会设立本级基层立法联系点5980多个[4]。至此，基层立法联系点总体形成国家级、省级、设区的市级三级联动的工作机制，这极大地扩展了基层群众在国家立法过程中的参与程度，深化了基层群众的参与层次，进一步丰富了全过程人民民主理念的实践经验和内在涵义。

基层立法联系点不仅与人民代表大会制度、全过程人民民主的重大理念以及中国特色社会主义民主政治紧密相连，更在时代发展中展现出其深远的意义。作为连接上层立法机构与基层群众的独特纽带，基层立法联系点如同一辆“直通车”，为立法机关提供了直接了解社情民意的渠道。这种优势不仅让普通民众的声音得以有效传达，也为基层群众和各界人士提供了一个表达立法诉求的实际平台。通过这样的机制，国家立法机关能够直接获取来自基层一线的立法信息和需求，从而更加精准地反映人民的意愿。这不仅丰富了全过程人民民主的实践内涵，也使得立法工作和人大工作更加贴近实际、贴近群众、贴近生活。这种接地气的做法有助于更好地了解民情、汇聚民智，进一步提升立法质量和人大工作的水平。

党的十八大以来，我国社会的主要矛盾已经发生了深刻转变。如今，人民的幸福感与对民主、法治、公平、正义、尊严、权利以及当家作主等主观精神需求的满足紧密相连，人民群众对于立法民主和公平正义的追求比以往任何时候都更为迫切[5]。这一变化提醒我们，必须将人民的利益、愿望、权益和福祉作为立法的核心，并贯穿于立法的各个领域和全过程。我们的目标是构建一个“民主法治、公平正义、安定有序”的法治环境。为了实现这一目标，基层立法联系点的设立显得尤为重要。这些联系点直接设立在基层一线单位，能够迅速、准确地将基层的意见和建议，以及实际情况和问题直接反馈给国家和地方立法机关。这种方式极大地丰富和拓展了国家和地方立法收集民意的途径和方法，使基层群众不再仅仅是旁观者，而是成为国家法律制度政策的积极参与者和贡献者，既保障了基层群众的知情权，又提高了基层群众在立法活动中的参与度[6]。

事实证明，基层立法联系点已然成为新时代立法工作中全面贯彻全过程人民民主理念的重要舞台。它深刻展示了中国特色社会主义民主政治的制度优越性，并在推动全过程人民民主的发展和提升国家治理效能方面，扮演着不可或缺的独特角色[7]。

（二）基层立法联系点丰富了全过程人民民主理念的内涵

基层立法联系点的设立最初是在部分地方进行试点，随着其实践效果的显现，逐渐在全国范围内得到推广。这一实践的发展不仅推动了全过程人民民主理念的深入人心，还促使基层立法联系点被正式写入法律法规以及规范性文件，为我国立法体系和民主制度体系的完善提供了重要契机。早在2000年，我国立法法的总则中就明确了民主立法原则，强调立法应体现人民意志、发扬社会主义民主，并保障人民通过多种途径参与立法活动。到了2014年，党中央提出建立基层立法联系点制度，进一步强化了这一原则。次年，十二届全国人大三次会议通过了立法法修正案，要求行政法规在起草过程中广泛听取各方意见，并完善了法律草案公开征求意见、法律案通过前评估等制度，为基层立法联系点的有效运作提供了法律依据。在持续推动基层立法联系点工作的创新与发展中，为了更好地推进全过程人民民主实践，2022年3月，第十三届全国人民代表大会第五次会议审议并通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修订。这次修订的一大亮点在于，首次将基层立法联系点正式纳入法律条文，从而显著提升了其在整个法律体系中的重要性和地位。这一重大举措不仅是对基层立法工作的重要认可，也为未来进一步提升人民民主的广度和深度奠定了坚实的法律基础。为确保基层立法联系点的规范运行，全国人大常委会法工委于2015年6月制定了《基层立法联系点工作规则》，并在2020年7月進行了修订。该规则从设立、职能定位、作用发挥、工作要求等方面对基层立法联系点作出了详细规定，形成了一套相对完备的立法民意征集流程。此外，2021年修改的全国人大组织法、全国人大议事规则以及2022年修改的全国人大常委会议事规则中，也都对坚持和发展全过程人民民主以及基层立法联系点建设作出了相关规定，进一步巩固了其在国家法律体系中的地位和作用。

在构建更为坚实的法律基石之上，为了深化科学立法、民主立法与依法立法的实践，进而优化和完善法律规范体系，同时更好地体现人民民主在人大和立法工作中的核心地位，2023年3月13日，十四届全国人大一次会议以高票通过了《中华人民共和国立法法》的修改决定。这部作为法律体系支柱的重要法律，注入了新的时代精神，将发挥强大的立法引领和保障作用[8]。新修订的立法法在第六条的首款中鲜明提出：“立法工作必须坚定不移地坚持和发展全过程人民民主，切实尊重和保障人权，维护并促进社会的公平与正义。”而在接下来的第二款中进一步强调：“立法应真实反映人民的意愿，充分发扬社会主义民主，保持立法过程的透明度，并确保人民能够通过多种渠道参与到立法活动中来。”此外，第七十条明确规定：“全国人民代表大会常务委员会的工作机构应根据实际需要，设立基层立法联系点，以便更直接地听取基层群众和相关方面对法律草案及立法工作的意见和建议。”同时，第九十条也指出：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会，同样应根据实际需求设立基层立法联系点，深入收集基层群众和相关方面对于地方性法规、自治条例以及单行条例草案的看法。”通过这些规定，坚持和发展全过程人民民主以及基层立法联系点的理念被正式写入国家立法领域的根本大法中。这不仅为基层立法联系点赋予了更高的法律地位，还为其在推动民主立法、保障人民权益方面发挥更大作用提供了坚实的法律保障。

基层立法联系点的鲜活实践不仅为完善人民代表大会制度体系、确保全过程人民民主提供了有力的示范，而且为中国特色社会主义法律体系的持续进步创造了重要机遇。这一实践得到了法律层面的有力支撑和不断完善，不仅促进了联系点在组织架构和功能上的进一步拓展，更彰显了新时代背景下党对立法工作全面領导的加强，以及民主与立法相互融合、系统推进的创新思维。通过这样的实践和创新，我们能够在法治的轨道上更加稳健地前行，确保国家长治久安、人民安居乐业。

二、基层立法联系点现状分析

自全国人大常委会法工委设立上海市虹桥街道办事处基层立法联系点等首批4个基层立法联系点以来，各地方紧跟步伐，陆续设立不同层级的基层立法联系点。基层立法联系点制度在我国呈现欣欣向荣的趋势，各地方在立足本地实践基础上，出现了许多的典型样本。因基层立法联系点数量庞大，考虑到各地基层立法联系点设立时间的长短和制度运行的完善性，本文特选取首批设立的4个基层立法联系点作为研究对象进行经验总结，提炼出基层立法联系点建设的特点，以期提出可行性建议。

（一）典型案例分析

1.上海市虹桥街道基层立法联系点建设情况

在2020年11月，上海市虹桥街道被确立为中国特色社会主义全过程人民民主的实践基地。随后，到了2021年9月，上海市人大在虹桥街道的古北市民中心设立了全过程人民民主的研习与实践基地。如今，基层立法联系点已经演变成为基层民众直接参与立法的重要途径，是推动基层治理体系和治理能力走向现代化的有力工具，同时也是展示中国特色社会主义民主价值的社区平台。在这一过程中，虹桥街道积累了丰富的实践经验，被总结为“虹桥经验：基层立法联系点六大工作法”。这六大方法包括广泛收集民意、完善全链条流程、全方位信息整合、多方联动聚合力、征询促进法治建设以及接地气的宣传策略。通过这些方法，基层立法联系点实现了功能运行的三大拓展，从区域性的活动拓展到全市范围的联动，从被动接受任务拓展到主动发挥作用，从单一的立法工作拓展到参与立法、普及法律宣传、监督法律执行，以及促进全民守法的全过程。此外，这些实践还有力地推动了立法征询网络的四个延伸方向，向居民区延伸、向楼宇园区延伸、向社会组织和专业机构延伸以及向市级和其他省市的基层立法联系点延伸。通过这样的网络延伸，形成了一个广泛覆盖、高效倾听民意的矩阵结构。

基层立法联系点已成为展现全过程人民民主重要理念最具活力和影响力的平台。全过程人民民主，作为新时代的群众工作核心理念，为虹桥街道基层立法联系点注入了新的活力。自2019年以来，该联系点深入实践“四问四转化”工作法，即通过征集需求、寻求建议、政策咨询和效果评估，将人民的期望有效转化为具体的立法建议、公共政策、民心工程和社区治理项目，用民主的方式解决民生问题。以打造15分钟美好生活圈为例，虹桥街道积极动员居民共同构建“三美”实景：在美丽家园方面，率先实现了精品小区全覆盖，并成功实现了“加百部梯、圆百家梦”的民生目标。在美好生活层面，推动街道旗舰店、网格化分中心以及“一居一美好生活服务站”的均衡布局。在美丽街区建设上，开展“一刻钟便民生活圈”试点，打造出具有国际融合、亲情邻里和商务温暖三大主题的街区。这些实践逐步形成了“五个一批”——激发了一批驻区单位参与社区治理的热情，吸引了一批法律专业人士投入社区治理，提升了一批社区居民对民主法治的认识，强化了一批治理平台的法治协商能力，还催生了一批具有公共性的协商议题。

2.湖北省襄阳市人大常委会基层立法联系点建设情况

为了确保基层立法联系点工作的规范性与高效性，湖北省襄阳市人大常委会对《襄阳市人大常委会基层立法联系点工作规定》进行了修订和完善，旨在更明确地规范包括信息收集、意见整合以及建议反馈在内的各项操作流程。为了优化联络机制，构建了“1+N+1”的立法联络网络，这不仅拓宽了沟通渠道，还有效地扩大了工作范围。截至目前，襄阳市级立法联系点已增至19个，覆盖了所有县（市、区），从而确保了立法过程中民意的传达更为迅捷和广泛。这一举措犹如增设了多班次、多线路的“直通车”，使得群众的声音能够更全面、更直接地反映到立法过程中，成为提升立法质量的重要“源泉”。与此同时，襄阳市人大常委会还与湖北文理学院携手，共同成立了地方立法研究中心，旨在提升联络工作的社会参与度和专业化水平。积极加强与省人大常委会在襄阳市设立的立法联络点的互动与合作，从而建立起一个涵盖国家、省、市三级紧密联动的联系网络。

在不断革新和拓宽联络点的社会功用中，襄阳市人大常委会致力于制定优质法律、促进良好治理和谋划发展，从而为地方立法的质量提升和效率增强提供有力支持。在襄阳市的地方立法流程中，积极引导联络点全面参与，广泛征集民意，汇聚立法智慧，确保地方立法真正体现群众意愿，赢得群众支持。同时，着力推动法律的实施，通过积极参与执法监督，确保法律法规得到有效执行，在实践中彰显其价值和意义。针对大气污染防治法、长江保护法等核心法律法规实施专门的监督行动，每年聚焦并解决一系列紧迫的环境问题，从而有力地促进了重点区域环境问题的全面治理。在推动法治社会建设方面，各联系点巧妙地将立法服务工作与基层党建、文明创建及平安创建等基层社会治理活动相结合，实现统筹推进。通过及时反映社情民意，有效化解社会矛盾，密切党群关系，为市域治理的法治化和现代化进程注入了强大动力。

襄阳市立法联系点以自身实实在在的实践成果，努力讲好新时代立法故事和人大故事，着力在推进国家治理体系和治理能力现代化以及展示全过程人民民主方面发挥正能量、扩大影响力[9]。

3.江西省景德镇市人大常委会基层立法联系点建设情况

2015年7月，全国人大常委会法工委在江西省景德镇市人大常委会设立基层立法联系点，这标志着景德镇市在地方立法工作中迈出了重要的一步。自那时起，景德镇市人大常委会便以地方立法研究基地为核心，结合立法联络小组和11个下设的立法联系点，大力推进代表联络站的建设工作。通过这些举措，广泛聆听并反映了民众的声音，为广大群众提供了更多有序参与立法的渠道，从而进一步增强了立法的民主性和科学性。

江西省景德镇市人大积极推动代表联络站与立法联系点的深度融合，充分发挥代表的专业优势与独特资源，选任部分代表作为立法联络员，并結合代表的日常活动，引导其参与立法意见征集。近五年来，景德镇市人大常委会坚持开门立法、点面结合的原则，经过持续努力，成功完成了对63部法律草案的意见和建议收集工作，其中包括《民法典（草案）》和《野生动物保护法（修订草案）》等重要法案。在这一过程中，景德镇市人大广泛收集了社会各界的反馈，共计汇总了2020条群众意见，经过精心筛选和整理，最终向全国人大常委会法工委提交了1583条建议。值得一提的是，由于景德镇市人大在立法工作中的出色表现，最终提出的200多条建议被正式采纳，这不仅充分展现了其在地方立法工作中的积极贡献，也进一步提升了其在全国立法工作中的影响力和话语权。这一成果是各方共同努力的结晶，也为今后的立法工作奠定了坚实的基础。

4.甘肃省临洮县人大常委会基层立法联系点建设情况

自2002年7月甘肃省人大常委会法工委将临洮县人大常委会确立为首批地方立法联系点起，便不断受到省、市人大常委会法工委领导的精心指导。在全国人大常委会法工委的支持下，临洮县人大常委会于2015年7月脱颖而出，成为全国首批且西北地区唯一获此殊荣的“国家级”基层立法联系点，这一荣誉不仅彰显了临洮县人大常委会在地方立法工作中的卓越表现，也充分体现了其在推进基层民主法治建设中的独特地位和重要作用，这一重要身份使得临洮建立起一架直通最高国家权力机关与广大民众的“民意直通桥”。随后，在2016年5月，该机构又被确立为定西市人大常委会法工委基层立法联系点；到了2019年2月，更进一步被认定为省人大常委会法工委学习宣传和贯彻实施宪法的联系点。这一系列的发展，逐步构建了临洮县立法联系点工作的“3+1”模式，使其在地方立法和民意传达方面扮演了越来越重要的角色。

甘肃省临洮县人大常委会充分利用其基层立法联系点的创新性、持久性、示范性和广泛性的优势，有效聚集了民心民意，形成了广泛的社会共识。他们的工作不仅体现了人民的意志，保障了人民的权益，还激发了人民的创造活力。从最初的“开门立法”试验点，临洮县已逐步转变为实践全过程人民民主的重要基地、公众普法的核心点和展示基层立法联系点工作的重要窗口。至今，临洮县已完成了180余部法律法规草案的意见收集工作，整理并上报了超过2000条的意见和建议，还主动提交了9篇调研报告。特别值得一提的是，他们完成了全国人大常委会法工委交办的65部法律草案的意见征集任务，并上报了946条宝贵的意见和建议。此外，还积极推动《定西市马家窑辛店寺洼遗址保护条例》的立法进程，为该地区的文化遗址保护提供了法律支持。临洮县人大常委会还积极参与了跨地区的立法交流活动，前往宁夏银川参加民法总则草案和编纂民法典的意见建议座谈会，并在会上发言；赴全国人大常委会法工委，参与《湿地保护法（草案）》的座谈会并贡献了自己的见解。此外，他们还就《黄河保护法（草案）》与全国人大常委会法工委进行了线上视频调研，为国家的环境保护立法工作提供了地方视角和宝贵经验。

在推进基层立法联系点工作过程中，临洮县始终突出“一项机制”，即切实保障人民的主体地位，不断增强立法联系点工作的责任感。建立了“一创两高四化工作法”：“一创”是指创新重在参与、形式多元、质量第一的立法意见征询原则，确保立法过程更加开放和透明；“两高”则代表高标准建设强基础、高质量建议集民智，旨在提升立法工作的质量和水平；“四化”是指工作制度更加细化、工作思路更加深化、工作机制更加固化、工作网络更加优化，从而确保立法联系点工作的持续、稳定和高效。这些举措形成了具有鲜明特色的“临洮模式”，为新时代基层立法联系点在践行全过程人民民主方面提供了丰富而多样的经验和借鉴。

（二）基层立法联系点建设的主要特点

1.组织平台的灵活性

基层立法联系点制度设立的初衷是问法于民、聚集民智，制度运行好不好主要看作为联系点的各类组织是否发挥作用。通过联系点组织的有序运行，把当地具有工作热情、具有服务意识并对立法工作有了解的人员吸纳进来，充实立法联络员队伍，形成各具特色的联络网，由点到面逐渐扩散开来。此外，由于基层工作的自身特点，联系点的工作运行不拘于烦琐，发挥制度的灵活性，在不违反法律法规和有关联系点组织的规定下，联系点工作以实用性为目标，最大程度地收集群众立法意见。

基层立法联系点作为一个经常性的组织平台，是在传统立法参与路径的基础上，基于自身的特点进行的深化与拓展，是基层群众和社会组织直接参与立法活动的实践体现。如果将立法听证等传统的立法参与途径视为一种自上而下的过程，那么基层立法联系点则呈现出一种自下而上的参与方式。这种方式使得人民群众能够更加顺畅地表达他们对法律法规的利益诉求，从而更加直接地参与到立法过程中。

2.内容形式的多样性

无论是基层立法联系点的申报和选点，还是申报选点成功后其自身运行过程的各个环节，无一不体现了多样性特点。自甘肃省定西市临洮县人大常委会作为首批基层立法联系点设立后，甘肃省基层立法联系点的申报和审核工作便提上了日程。在申报范围中明确申报主体的多样性，只要是有意愿的主体，无论是国家机关、村（居）委会企事业单位，还是律師事务所和各类协会，均可以申报参与立法活动。此外，在各地区具体的选点也凸显着多样性。上海市长宁区虹桥街道作为第一批基层立法联系点设立后，上海市基层立法联系点工作陆续展开，在2016年6月，上海市人大常委会精心挑选了包括注册会计师协会、人大工作研究会、海通证券股份有限公司等在内的10家单位，作为上海市的首批基层立法联系点。虽然这些联系点尚未遍布上海市的各个区级行政单位，但其在选择上充分考虑了与社会生活息息相关的各个行业和领域，确保了选点设点的代表性和多样性。这一举措充分展现了上海市在推进基层立法工作中的深思熟虑和选择设立的联系点的广泛代表性。

3.空间格局的多层级性

除了灵活性和多样性的特点外，基层立法联系点还具有多层级性，这种多层级性主要体现在基层立法联系点的空间布局上。在国家级层面，全国人大常委会于2015年选取第一批基层立法联系点试点工作并对其工作职责作出细化规定，自此之后基层立法联系点工作便提上日程，各地有条不紊地积极开展。在省级层面，全国各省级人大常委会及时开展部署工作，颁布实施条例并在基层开展选点设立工作。以安徽省为例，为深入贯彻民主立法原则，安徽省人大常委会积极与下级人大和基层群众保持紧密的沟通与联系，不仅认真倾听基层群众的立法诉求，还广泛征求立法意见，并在全省范围内精心挑选了六家基层单位作为首批基层立法联系点。同样，在市级层面上，以安徽省蚌埠市为例，市政府严格遵循《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的指引，在《蚌埠市人民政府基层立法联系点工作规定》中明确并公示了基层立法联系点单位名单。这一系列举措清晰地表明，基层立法联系点制度的实施正在逐步推进，并通过这些点的辐射效应，促进整个立法工作的全面发展，并在全国范围内逐步形成国家级、省级、市级、区（县）级层面的空间格局。

三、基层立法联系点建设存在的主要困境

如上所述，基层立法联系点在不同地区呈现了不同的运行模式，积累了大量的有益经验，但也同时暴露了不少的问题，亟需高度重视并研究解决。基层立法联系点建设在实践中存在的困境主要表现在以下几个方面。

（一）群众立法参与积极性低

在人民群众传统思想观念中，立法是一项专业性极强的政治活动，是立法机关的专门活动，是立法机关“关起门”来自己商量决定的事。虽然近些年来我国经济发展迅速，教育水平不断提高，人们的政治参与意识有所增强，但是基于立法工作本身的专业性，公众对立法活动并不关心，他们认为立法是立法机关的任务，老百姓无须关心，只要干好自己分内的事就行。在地方立法中，除了在听证环节有少许公众参与外，其他的环节公众参与感不强，这就导致国家机关无法及时获取人民立法诉求，其掌握的信息资料与公众之间存在差异，信息的不对称会引发信任危机，这不利于官方和民间的和谐互动，也不符合社会治理现代化的要求。

（二）工作队伍建设有待加强

基层立法联系点作为新生事物，目前正处于探索与应对各种挑战的阶段。这些联系点通常以“自发”模式运作，导致工作人员的具体职责并不清晰，且其专业化水平相对较低。在联络员配置方面，各联系点普遍存在人手不足、法律素质参差不齐的问题，其中法律专业人才的匮乏尤为突出。这种情况在具体工作中表现得尤为明显，若联络员缺乏必要的专业素质，可能会引发立法民意的误传与忽视，降低立法建议的采纳率，从而影响基层立法联系点的工作质量。更为严重的是，实践中有些联络员因缺乏相关法律专业知识，难以胜任法规草案征求意见的任务，这在一定程度上削弱了基层立法联系点应有的作用。

（三）立法建议反馈渠道不完善

公众参与立法的过程，其实是国家机关与公众在公众参与过程中的一次良性互动，它注重双方的互动性，而不是一方侃侃而谈的独角戏。基层立法联系点的设立，为公众与国家的沟通交流提供了一个合法平台，公众基于此平台可以合理地表达立法诉求，制度背后所展现出来的是对于立法民主性和科学性的追求。从我国目前的法律体系来看，公众意见的反馈机制尚不完善，通过对现有基层立法联系点运行规则设计的深入分析，发现其在公众意见反馈处理方面存在明显的不足。尽管基层立法联系点制度已经成为公众表达利益诉求的平台，但在实际运行过程中，对于公众提出的建议是否得到采纳、具体采纳了哪些内容、未采纳的部分是哪些、采纳建议的合理性依据是什么以及未采纳的理由等方面的信息，都缺乏明确且切实可行的制度程序安排。如此一来，公众无法及时得到立法机关的反馈，公众参与的热情会逐渐下降，这样的后果是公众所不想看到的，也有违基层立法联系点制度建设的初衷。

四、基层立法联系点建设提质增效的对策建议

基层立法联系点建设目前处于发展的关键阶段。完善其制度运行机制、与实践相衔接等具有实用性的做法我们要继续坚持下去，对实践中所暴露出来的问题则要及时分析并提出解决之策，以期为推动基层立法联系点建设提质增效。

（一）明确基层立法联系点制度适用范围

基层立法联系点作为一个收集公众立法建议的合法组织平台，其本身运行过程就具有多个阶段、多个环节。每一阶段、每一环节又有其内部的程序性工作，每召开一次关于新法案的联系点会议，势必要投入大量的精力和财力。立法成本也是立法工作中必须考量的一个因素，如果通过基层立法联系点这一平台来收集公众立法建议会导致立法成本的增加，进而增加对这一法案的工作量，那么我们就有必要明确基层立法联系点制度的适用范围，以期更好发挥基层立法联系点制度的优势。

基层立法联系点设立在基层，与广大群众保持着紧密的联系，能够直接反映基层群众的意见和诉求，具有浓厚的基层性。因此，当启动基层立法联系点制度参与立法讨论时，所涉及的法律法规草案往往与基层群众的生活息息相关，直接关系到他们的切身利益。为了确保基层立法联系点制度的有效运作，我们有必要对哪些法律法规草案属于基层群众密切关心的范畴进行明确的界定。这不仅关系到立法工作的针对性和实效性，也关系到基层群众参与立法的积极性。对此，我们可以依据所涉及草案的不同性质，通过完善基层立法联系点制度的运作规则来作出明确规定（见表1）。具体来说，我们可以从以下几个方面入手：首先，要明确基层立法联系点受理的法案范围，确保其与基层群众的利益密切相关；其次，要完善基层立法联系点的运作流程，确保意见收集、整理和反馈的及时性和准确性；最后，要加强对基层立法联系点工作的监督和评估，确保其发挥应有的作用。

（二）完善基层立法联系点队伍建设

作为一个收集立法建议的组织平台，每一环节、每一阶段都需要安排专门的人员负责程序的运行，因此，队伍建设与制度建设息息相关。有必要完善基层立法联系点自身队伍建设和管理工作，形成体系化运行。就基层立法联系点工作人员的分工而言，针对不同岗位的特点配置符合岗位性质的人员，建立相应的人员轮换机制，并对每个岗位的职责加以明确。在每个层级的联系点中，基于自身联系点的特点，均要有专业人员负责专门工作，形成特色鲜明的工作模式。在上述工作人员各司其职的基础上，不断提升自身专业工作水平，与立法环境的社会变化相适应。建立考核制度，对每个岗位的工作人员的任务完成情况进行评析，可作为晋升的参考指标。

（三）保障公众参与立法权益的充分行使

公众自由真实地表达自己的诉求是公众立法参与的关键，也是基层立法联系点制度良好运行的关键。公众享有宪法赋予的知情权、监督权和言论自由权，在基层立法联系点制度运行过程中，要保证公众对于其运行机制的知情权。基层立法联系点制度设立的初衷是收集公众对于立法的诉求和建议，必须保证公众能自由真实地表达意见。公众受限于自身的生活环境和阅历，所接受的教育水平也参差不齐，再加上每个人对于同一法律内容的理解也不同，必然导致每个人的意见会有差异甚至冲突，这就需要联系点的工作人员能有筛选过滤意识，把不同的意见进行整合并作出专业性的评价，及时做好意见收集资料的整理，即使发现那些带有极强主观色彩的建议也要保持中立立场，给予他们以宽容态度，否则，就会大大降低公众参与立法的积极性，背离了基层立法联系点制度设立的初衷。除此之外，在制定基层立法联系点制度的规定时，应明确公众表达意见是受到法律保护的正当权利。我们应为公众提供意见表达的免责保障，确保他们不会因为害怕承担责任而不敢发表自己的观点。这样的措施旨在消除公众顾虑，让他们能够更加自由地参与到立法过程中，为法律的完善和发展贡献智慧。

（四）完善立法建议反馈机制

如果公众的立法建议得到了立法机关的回应，那么会促使公众更加积极地参与立法，提高积极性，这也符合基层立法联系点制度设立的初衷。公众提出立法建议是需要花大量的精力和时间的，联系点组织人员在整理公众立法建议时，无论最终是否被采纳，均应对采纳的理由和不采纳的理由作出说明，让公众知道自己在哪些方面需要改进，以期在下次立法活动中提出更有实质性的建议，让公众和联系点之间形成良性互动，这也更有利于立法工作的后續开展。具体而言：第一，应缩减反馈间隔期限，做到反馈程序简单化。目前，就基层立法联系点反馈机制而言，主要有半年反馈信息模式和对应法律颁布实施以后再反馈模式这两种。考虑到立法过程通常耗时较长，如果反馈间隔过长，民众就难以及时了解他们的立法建议是否被采纳，这会大大降低他们立法参与的积极性。因此，实行即时反馈机制以缩短反馈期限、优化反馈程序使反馈程序简单化，这将会是各地基层立法联系点未来的发展方向。第二，优化反馈机制设计。在综合整理立法建议的基础上，可以分为“予以采纳”“留作参考”“未予采纳”三类，并对每类情况作出说明（见表2）[10]。

结语

基层立法联系点作为立法机制的一项重要制度创新，是全过程人民民主理念在立法领域的制度化实施，是对全过程人民民主理念的生动践行，深刻诠释并丰富了习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述[11]。与此同时，各地方也在主动寻求基层立法联系点与人大职责履行、功能发挥之间的有效融合模式，以此推动全过程人民民主这一核心理念的广泛传播与实践。这些地方性的探索和尝试，不仅为全国的基层民主实践提供了宝贵的经验和参考，也丰富了地方人大在这一领域的实践成果。在今后的工作中，我们需要进一步推动基层立法联系点的机制创新，不断拓宽其在立法、司法、执法等多个环节中的功能和作用，为我国实现科学立法、民主立法、依法立法贡献更多智慧和力量。

参考文献

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[11]曾庆辉，杨晰宇.基层立法联系点运行机制优化研究[J].人大研究，2024（3）：50-57.

基金项目：国家社科基金重大项目“全过程人民民主的理论基础和发展路径研究”[22ZDA067]、2024年甘肃省人民检察院检察理论研究课题“新时代检察机关维护国家安全实践问题研究”[GSJC2024-10-01]、西北师范大学青年教师科研能力提升计划骨干项目[NWNU-SKQN2022-11]的阶段性研究成果。

作者简介：曾庆辉，西北师范大学期刊中心副主任、编审，法学院教授、研究生导师；夏昆仑，西北师范大学法学院学术型硕士研究生；王华宁，甘肃省人大《人大研究》杂志社副编审。