党领导立法：道路之由、理论之元与制度之要

2022-01-20邹阳阳

湖湘论坛 2022年1期

邹阳阳

关键词：党的领导;法治;立法;人民代表大会制度;全过程人民民主

中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2022）01-0087-12

立法是法治事业的源头性、基础性工程，通常对法治国家整体运行发挥着定向定位的作用。在我国，坚持党的领导是以《宪法》为根基、以《立法法》为主干的立法规范体系对立法工作提出的基本政治要求。全面依法治国基本方略实施以来，党中央高度重视立法领域的领导制度问题，党的十八届四中、五中全会以及十九届四中全会等会议多次对“党领导立法”的精神予以强调。全面建设社会主义现代化国家新征程开启之后，习近平总书记在2021年10月召开的中央人大工作会议上再次作出“加强党对立法工作的集中统一领导”重要论述。回顾四十多年改革开放伟大实践，中国共产党在人民代表大会制度理论与实践创新的基础上，领导立法主动适应体制机制改革和经济社会发展需要，成功完成了包括民法典在内的一系列重要立法项目，使立法的引领和推动作用显著增强。事实证明：“治理一个国家，推动一个国家现代化，并不是只有西方制度模式这一条路，各国完全可以走出自己的道路来”[1]7。今天，深入探讨党领导立法的道路之由、理论之元与制度之要，以坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主为进路加强党对立法的领导，对于未来进一步促进中国特色社会主义新时代立法的创新和发展具有重大现实意义。

一、党领导立法的道路之由：西方立法体制不适用于中国

在人类迈向现代社会的历史进程中，立法沿着民主化轨道逐渐变为一种参与主体空前广泛的大规模政治活动，非借助于政党机制不能切实开展和推进。19世纪以来，大量政党在世界各国诞生，它们踏上政治舞台成为公共事务的主要决策者和积极行动者，通过组织、动员等手段将传统时代统治集团以外更大范围中的利益表达导入议会制度下的立法议程，史无前例地使立法机构实现了从“朝中禁脔”到“天下公器”的转变。不过，政党发挥上述作用的机理和路数并无通用模式。各国据以构建政党制度的国情具有特殊性，经济社会发展阶段参差不齐，传统政治文化也殊异乎彼此，故议会和选举等代议工具为立法提供合法性依据的能力在不同国家间会发生较为明显的强弱变化。在此变化的牵动之下，不同国家的政党在立法中所扮演的角色、遵循的规范、承担的责任、表征的意义都呈现出分化趋向。西方是现代化转型的先行者，在现代文明探索之路上收获了巨大成功，并赢得强大制度话语权。它们借助于国家与资本的力量将这种话语权进一步打造成排他性的话语霸权，强行向发展中国家推销西方模式，企图实现西方体制的全球化扩张。但现代性从来不是一元的，西方国家的成功也只能在其民族经验范围内予以解释，突破了这个范围，西方体制便会暴露出其作为一种地方治理路径的空间局限性。

征诸史实，西方封建时代的传统政治制度并没有因近代市民阶层的蓬勃兴起而迅速崩朽，它们遵循着历史制度主义的“均衡”原理在现代政体中赓续升级，有些还被西方后世尊为“民主政体的压舱石”。“英国史上最为耀眼的宪法性文件”——1215年大宪章旨在重新划定王权范围，扩大、巩固贵族议会、领主法庭、教会组织的权力，其本质不过是金雀花王朝封建集团内部国王与封建主、教士之间重新分配利益的一纸协定。以大宪章为代表的西方传统制度，如王权有限、御前会议、领主法庭、城市自由等，与今天在西方国家享有崇高宪法地位的君主立宪、国民议会、司法独立、地方自治等现代制度之间真实地存在着一种先后相继的源流关系。质言之，西方现代制度其实并不完全是现代社会的新生事物，早在封建割据时代它们就从维持王权、采邑权、神权三者均衡的制度实践中获得了最初的化育。当然传统制度的现代继受是以制度本身具有能够适应和满足民主政治多元参与一般要求的器质属性为基本前提的，一些国家的传统制度与民主政治榫合度较低，难以逾越新旧时代的分界线。对于此类国家而言，现代化转型意味着政治制度的破旧立新、脱胎换骨，其过程和结果极可能伴随着不可测度的社会秩序风险，因而必然会对政党在国家治理中的职责提出超越西方的要求。亨廷頓认为：“在处于现代化之中的政治体系中，政党在提供合法性和稳定性的重要意义和传统社会的制度性遗产之间存在着反方向的变化关系。”[2]因为“权力运转的每一个瞬间，必定有一套叙事在支撑着，而这套叙事被抽走之后，再强大的权力也即刻烟消云散”[3]。此时如果没有高度组织化的政党担负起以意识形态锻造新权威和新合法性依据的重任，那么社会将滑向动荡不安、暴力横生的危境。因此，一个国家和民族对政党制度的选择不应脱离本国实际，不能照搬“西方模式”。盲目消解本国政党逻辑是一种非常冒险的选择，有可能导致国家陷入“颜色革命”的政治极端主义旋涡。

我国古代创造过辉煌的制度文明，某些典章制度在今天仍生机勃勃，如官员科层制。但是作为一个两千多年前就在辽阔疆域上建立起统一中央集权的早熟国家，中国很难发展出古希腊式的城邦公民大会制度，也断绝了它日后走向欧洲封建贵族议会制度的可能。所以，中国传统制度始终缺乏一个建立于利益分化基础之上的，以创设博弈机制为功能特征的基本构造。自春秋列国“铸刑鼎”“作竹刑”始，中国创制成文法累代不辍，其成果卷帙浩繁、蔚为大观，奠定了足以称美于世的中华法系。然而，这些立法背后是不断巩固、高度发达的一元立法体制，遵循的是“一断于上”的政治传统和“统而有序”的法律文化。“皇帝处于至尊地位，总揽包括立法权在内的一切国家大权，一切法的制定、修改或废除都由皇帝命令或允许，由皇帝钦定，以皇帝名义公布。”[4]这种一元立法体制根本无法在自身框架内做出适应现代民主需要的实质性突破。

此种境况注定了中国立法制度的现代化转型是一场传统资源严重不足的“非西方”式变革。封建主义经过辛亥革命和两次帝制复辟失败之后再无生机，民主共和成为发展大势。但中国20世纪前半叶的吊诡之处在于：一方面民主日渐深入人心，“辛亥革命后，旧中国一时出现了300多个政党和政治团体”[5];而另一方面民主政治最显著的标志民主立法却屡屡受挫，国民大会、国会、立法会等立法机构不但未能有所作为，反而沦为反动统治的工具，相继推出了若干“形式上的先进和内涵上的虚假并存的装饰性、圈套型立法”[6]。这说明现代政治制度的民主性并非其顺利运行的充分根据，符合法治标准的良性立法也并不必然在议会框架之下自然实现。在中国政治传统因相关制度阙如而无法为现代议会提供合法性和权威性支持的情况下，军阀、官僚等“强人”就会顺势崛起，用权力抢占权威留下的空白，成为社会动乱的源泉。

这是任何一个西方国家不曾遇到的问题，它意味着立法的现代化转型在中国更为复杂艰巨，不仅要在传统之外另起炉灶，创立符合现代政治民主取向的法律制度，而且还要充分挖掘现代政党在国家治理中的潜力，探寻用政党机制确保国家政治生活既充满活力又安定有序。要完成这一工程显然不可能到西方以“政党缺场”为特点的现代化模式中去寻找理论支持和现成的施工图[7]，“照抄照搬他国政治制度行不通，甚至会把国家前途命运葬送掉。”[8]根据习近平总书记提出的政治制度评价体系，“执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导”[9]是判定一国政治制度民主与否的重要指标之一。随着1949年新中国的成立，中国共产党从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的革命党转变为居于领导地位长期执政的党。今天，中国人民应当在党的领导下，立足于本国实际，在充分尊重法治发展一般规律的基础上，以改革创新的勇气走出一条真正能有效满足本国立法需求的崭新道路。

二、党领导立法的理论之元：内涵、法治地位与时代意义

（一）正确认识党领导立法

中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利并建立起社会主义制度之后，我国立法被纳入到社会主义民主政治整体框架之下，党不仅事实上成为全国立法工作的领导者，而且还得到《立法法》的确认。今天，坚持党的领导是我国开展立法工作必须遵循的首要政治和法律原则。

第一，党领导立法的主体是党的特定领导机构。十九届四中全会关于立法工作格局的论述将党的领导具体化为“党委领导”，这与党章第十条“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定”相一致，指明了党对立法的领导是建立在民主集中制基础上的集体领导，不是个人包办。当然，立法权本身以一定的行政区域或者军事单位级别为前提，并不是党的所有委员会都有领导立法的职责。根据《立法法》和《军事立法工作条例》的规定，不设区的市、市辖区、县（旗）党委，除中共中央军事委员会和战区、军兵种、武装警察部队党委以外的其他军事系统党委，以及所有基层党委，事实上不可能从事领导立法的活动。

第二，党领导立法的基本方式是依法领导。依法执政是党治国理政的基本方式，20世纪80年代彭真同志提出：“凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式制定出来”;“讲法，要有宪法，还要有许多法，那都要按照国家的立法程序制定出来。”[10]进入新时代后，习近平总书记对执政中的法治问题又有许多创新性论述，“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动”;[11]“党的领导必须依靠社会主义法治。”[12]由此可知：党对立法的领导应当依法进行，不能随意干涉甚至替代立法机关从事立法活动。目前我国已建立起以《宪法》为基石，以《立法法》为主干，以国务院《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》、中央军委《军事立法工作条例》、各地方人大结合本地实际情况制定的细则性条例等法律文件为补充，以《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《民族区域自治法》等非立法领域专门性法律中的相关规定为配合的立法制度体系。该体系是中国特色社会主义民主政治人民当家作主的基本内涵在立法领域的反映，尊重并维护这一体系体现了党执政价值取向与治国理政目标的统一。

第三，党领导立法的客体是一切立法活动。我国实行中央统一领导和一定程度分工，多级并存、多类结合的立法体制，既包括中央、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大及其常委会与政府立法，自治县（旗）的人大立法，也包括中央军委、军委机关各部门、军兵种、军区、中国人民武装警察部队的军事立法;既包括必须严格遵守不与上位法相抵触原则的立法，也包括可依照当地民族的特点对一些法律和行政法规的规定作出变通规定的自治条例和单行条例，以及立足改革创新实践需要，根据全国人大授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的经济特区立法;既包括本权立法，也包括全国人大授权国务院，中央军委授权战区、军兵种进行的授权立法。无论哪一种立法都应当在党的领导下进行，不得以特殊性为由摆脱、回避党的领导。当然，党的领导并不构成对立法机关依照政权属性开展立法工作的妨碍和干扰，相反，它是立法机关发扬民主的重要组织保障。在具体实践中，党非常注重加强立法机关自主履责的角色意识，除政治和重大经济社会方面立法外，其他立法由立法机关根据法定权限自行组织开展起草审议活动。在黨中央或者地方党委对重要立法工作已有明确意见或者明确规定的情况下，立法机关就相关问题向党委进行的请示报告也可以有所简化。

（二）党领导立法是我国立法工作的政治基础

虽然法治因其特殊的发展规律和相对独立的运行体系而在一定程度上有别于政治，但前者并非完全独立于后者的自我闭合系统。首先，从国家统治的层面来说，法治与政治之间是相为表里、体用一源的关系。实现国家统治所要达致的稳定秩序是法治背负的首要使命。实证主义法学代表凯尔森认为“具有‘国家’性质的统治权，体现为法律秩序的创造和执行”[13]。而马克思从阶级分析的视角出发更为深刻地指出：“你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志。”[14]其次，从国家制度体系的层面来说，法治本身就是政治的一部分。根据黑格尔的法哲学论说，“国家的每一种权力都构成一个包含其他权力于其自身之中的整体，而所有的权力又都完整地包含在国家的理想性中并只构成一个单个的整体。”[15]那种认为不同部门的权力可以彼此孤立，甚至相互否定的观点，忽视了权力划分其实是国家依照自身的立国理论在可控范围内做出的一种技术性处理。因此，“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[16]34现实中积极塑造自身法治形态的国家都事先默认了一套政治话语，并且怀有通过法治塑造来强化和传播这套话语的深层动机。特别是立法环节，它“直接处于法律与政治相交的锋面上”[17]，担负着利用法律教义学技术将政治话语转化为法律规则的任务，故而“西方法学家也认为公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治争论的延伸”[16]34。

中国特色社会主义最本质的特征是党的领导，坚持党的领导是我国政治叙事的原点，也是法治领域不可回避或更改的根本性原则。立法作为中国特色社会主义法治体系建设的一个环节，必须坚持中国特色社会主义法治道路确立的政治方向，把坚持党的领导作为开展工作的前提和基础。当前，我国正处于全面深化改革的关键历史时期，要使改革总目标真正落到实处，就必须发挥好法治的引领和规范作用，全面推进依法治国。在此过程中要特别注意法治与政治之间的内在联系，从本质上准确把握我国人民民主与西方“宪政”的不同。西方“宪政”是为配合资本集团的统治而设计的一整套制度和理念，它将一切政党仅仅定位为竞选工具，借助于政党选举来掩盖资本在国家决策中居于至高地位的事实。而我国经过长期探索和实践之后选择的中国特色社会主义以党的领导为最本质特征，党是各项事业的领导核心，也是国家治理体系中最高的政治力量，在长期执政中发挥着保障人民民主和依法治国的实质性作用。习近平总书记强调：“中国特色社会主义法治道路本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。”[18]这句话的启示是坚持党领导立法实际上就是坚持党领导一切工作的根本政治原则向立法领域延伸后所产生的必然要求，它反映了法治与政治同频共振、共享同一种意识形态的一般规律，它开创了现代法治的新形态和民主政治的新境界。然而，迄今为止，中国尚未形成一套能与西方政治话语相较量的、具有全球影响力的政治学学科体系、学术体系和话语体系，“没有形成一种能够准确阐释当代中国伟大政治实践的政治学范式。”[19]今后我们应当进一步坚定自信，对党领导立法的制度实践予以更科学的解读和表达。

（三）党领导立法是新时代拓展立法空间、克服立法困难的根本保证

全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，也是一场深刻的社会变革。当前阶段我国已取得令人瞩目的立法成就，但并未大功告成，现有法律体系仍有可能在某些突如其来的重大考验面前暴露出短板和薄弱环节。比如2020年新冠病毒疫情的爆发凸显了当时生物安全、野生动物保护、传染病防治、突发事件应对等方面立法的不充分和不协调;又比如近年来外部形势严峻复杂，以美国为首的西方国家愈发频繁地滥用“长臂管辖权”和所谓国际通行规则干涉我国内政，大肆炒作香港、台湾、新疆、西藏等议题，而我国与之展开“法律战”的有效手段并不齐备，以致产生了事前防范空虚、事中应对乏策、事后追惩不力等情形，这反映出我国涉外法治体系仍然处于相对粗陋的状态，还不能有力地支持我们在国际斗争中向破坏者、搅局者说不。另外，随着全面深化改革不断取得新突破，立法与体制机制相统一、相衔接的时代要求变得更加迫切。过去四十多年的改革开放和社会主义现代化建设彻底改变了我国贫穷落后的面貌，决胜脱贫攻坚和全面建成小康社会的伟大历史性成就更是直接开启了中国人民集体奔赴社会主义现代化远景目标的新征途。然而，矛盾的普遍性和特殊性原理决定了新时代本身也是一个矛盾体，它消灭了困扰中国几千年的绝对贫困问题，却又不可避免地带来新的发展中和发展后问题，概言之就是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾逐渐尖锐起来，并上升为社会的主要矛盾，公平、正义、平等、民主、环境、安全等话题前所未有地占据了社会舆论场的中心，得到广泛而密集的关注和讨论。为适应时代变化和人民期待，我国以深化改革为主线，努力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，把中国特色社会主义制度优势转化为治理效能，最大限度激发出社会主义社会应有的价值潜能。这一过程对法治的影响是持久的，由于立法既是改革成果最终落定的保障，也是改革举措的合法性依据，因此改革的推进必然拓展立法更新的空间。

当代中国立法需求增加的同时，立法困难也有所提高，立法权行使中可能发生的风险依旧存在。新时代是一个社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化的发展阶段，凝聚改革共识的难度剧增，立法统筹兼顾各方面利益也变得越来越困难。近年来几乎每一次重大立法都伴随着激烈的争论與博弈，一些针对集中反映社会矛盾的问题的立法推进比较缓慢。以“区域利益补偿”为例，一些地区因承担了生态保护、修复与资源输出等方面的责任而向别的地区辐射出良好的外部效应，但它自身往往会因此受到经济利益损失，为了使损益在地区间得到更加公平的分配，“十一五”以来国家多次强调建立健全“区域利益补偿机制”，但其实践探索窒碍难行，相关的权利义务至今也未得到法律的确认。另外，现实中一些立法工作者受到部门利益、集团利益或个人利益的驱使，出现大行“放水”式立法，破坏社会主义法制的统一和尊严;或者因自身理论能力薄弱而受到某种错误观念、境内外敌对思潮、反常社会情绪的影响，在行使立法职权时未能牢牢坚持马克思主义在意识形态中的指导地位。

面对当前的形势和问题，只有加强和改善党对立法的领导，我国立法才能冲破各种不利因素，成为中国特色社会主义法治体系的积极建设力量。首先，党自成立以来就是一个以汇聚、提炼和表达民意为己任的民主性组织机构，始终坚持人民立场，代表最广大人民群众的根本利益，并且有着任何一个其他政党无法比拟的强大战斗力和革命与改革决心。正是通过党的集中统一领导，我们才在以往历史上的艰难时刻将来自不同阶层，秉持不同观念，怀有不同诉求的社会力量整合起来投入到共同的对敌斗争或国家治理中去，一次次实现了中华民族的涅槃重生。在当下这个改革进入攻坚期和深水区的特殊历史阶段，立法能不能坚持正确的改革方向和工作方法？有没有在多元社会复杂利益格局中找到最大公约数的智慧，以及在利益逐渐固化所形成的阻力下破除不合理分配方式及其陈旧观念的勇气？关键要看立法机关是否贯彻党的领导。只有确保党在立法活动中发挥总揽全局、协调各方的领导作用，立法才能真正实现创新，激发出十四亿人民的改革热情与法治信心。第二，中国共产党是以马克思主义科学理论及其中国化成果为行动指南的新型无产阶级政党，只有坚持和完善党对立法的领导才能确保立法的社会主义方向，使法律与社会发展规律相一致，并符合社会主义核心价值观的本质要求。古今中外任何具有划时代意义的立法成果，都不单纯是体现着立法技术进步，以形制精巧或内容繁丽著称、具有逻辑审美价值的“工艺品”，它们更主要的是某一特定历史阶段下的先进思想观念在立法机构凝聚后得以制度化推广和弘扬的结果，是思想史研究的生动素材。今天，国际上各种思潮相互激荡，民粹主义、极端主义、历史虚无主义、普世价值论等思想也一定程度地渗透到了我国社会意识的生态系统中来，在各种纷繁复杂的公共事务讨论中潜移默化地发挥着消极恶劣的影响。这就要求各级各类有立法职能的国家机构必须在党的领导下开展工作，通过与党委的密切联系排除不良思想认识的干扰，确保立法工作的视角不偏斜，法律体系的思想品性不退化。

三、党领导立法的制度之要：发展全过程人民民主，加快形成以人大为主导的立法格局

要实现党对立法的有效领导，除了要求立法工作者增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致以外，更关键的是要完善体制机制，从制度上保证党的领导在立法领域得以贯彻。在党领导立法相关的各项制度中，人大主导立法制度因体现着我国根本政治制度，承载着全过程人民民主而具有极高的重要性，但目前该制度还显得比较薄弱，是我们完善党领导立法体制机制的重要着力之处。

（一）人大主导立法是党领导立法的必要制度支撑

人大主导立法是指“相对于其他立法主体，我国各级有立法权的人大及其常委会，在立法上具有应然和法定的地位和权限，在立法活动中定目标、把方向，居于主导性地位，发挥主导性作用”[20]。这一制度从三个方面对党领导立法起到了支撑作用：

第一，人大主导立法为党制定科学正确的立法政策提供更扎实的民意依据。人大主导立法纠正了长久以来政府主导立法的权力分配格局，使社会主义民主政治所蕴含的人民当家作主与全过程人民民主的理念在法治领域进一步得到体现。法律是公意的体现，党要确保立法政策真实地反映现存的社会关系及其变化发展趋势，就必须及时、充分地了解人民群众的利益关切，准确把握社会矛盾焦点。相较于行政机关，人大最显著的特征是其直接对人民负责，受人民监督，能最为灵敏地反映人民意愿、汇聚人民智慧、回应人民期待。赋予人大主导立法的地位和职能，实际上就是要推进全过程人民民主，提高民主政治在立法过程中的影响因子，使立法更多地体现人民对国家和社会治理的参与。人大代表围绕着法律法规草案进行的讨论审议是一个使各方各界观点得以表达和碰撞的过程，为党更好地在立法中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供了必要的认识准备。

第二，人大主导立法为党的政策顺利转化为法律排除了行政部门利益干扰。虽然行政部门也在党的领导之下开展各项工作，但正如公共选择理论所揭示的那样，行政部门也有其自身的利益，并且同其他社会主体一样会被自利的动机所引导而选择对其最有利的行动方案，因此现实中有可能发生行政立法以打折扣的方式落实党的方针政策，甚至与其背道而驰的情况，具体表现为行政立法不断拓展行政审批权和行政许可权，扩大部门政策资源，争取部门经济收益等。但是人大作为民主代议机构不存在自身的部门利益，只要党的政策主张经过人大立法机制的审视，被确认为是科学正确的，符合国家法治建设的实际需求，就会得到人大的拥护和支持。在人大主导立法的前提之下，党的政策因其正确性而获得了显著的影响力与竞争优势。

第三，人大主导立法为党行使立法领导权提供了制度规范。党在人民群众中的领导地位并非来自于所谓“党权高于一切”，而是来自于人民群众的真诚拥护。现实中不少人存在“以党治国”的思想，认为党领导立法就是党在立法活动中拥有最高权力，包括人大在内的各类国家机构都只是以配角的身份协助党完成立法。邓小平早在抗日民主政权时期就批评了这种思想，他指出：“把优势建筑在权力上是靠不住的。”[21]10“党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力，只有于必要时用党的名义向政府提出建议的权力，绝对没有命令政府的权力。”[21]13党的十九届四中全会以支撑国家治理体系和治理能力现代化为出发点，提出坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的要求。同时将健全为人民执政、靠人民执政各项制度作为落实该要求的具体任務予以部署，着重强调“巩固党执政的阶级基础，厚植党执政的群众基础，通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位，着力防范脱离群众的危险”[22]。人大主导立法制度的意义在于它从人大立法制度方面对党领导立法的内涵予以了界定，有助于党组织更加准确地认识党的领导与人民民主的关系，更加科学地履行领导立法的职责。我们要在立法工作中加强和完善党的领导，使党的路线方针政策在更高实践水平上得到落实，就必须按照党的十八届四中全会和十九届四中全会的决议准确定位人民代表大会的法治角色，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

（二）《立法法》对人大主导立法规定的不足

然而，时至今日人大主导立法原则仍未在现行法律制度上得到足够重视，这主要体现在《立法法》的相关条款上。《立法法》规定“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”，该条款（以下称“人大主导立法条款”）作为第五十一条被放置在第二章“法律”之下。这一安排乍看之下顺理成章：既然主导立法的机关与制定法律的机关同为全国人大及其常委会，那么人大主导立法条款自然地就归并到了第二章“法律”当中。但是该条款中的“立法”是《立法法》的一级概念，它统摄了法律、行政法规、部门规章、地方性法规等一切规范性法律文件的立改废，具有宏观性、整体性、全局性的特点。而第二章“法律”是在“全国人大及其常委会立法”这个二级概念的范围中对立法活动予以规范，它仅仅聚焦于立法工作的一个次领域，命题空间比较狭窄，不足以容纳意象更加宏大的人大主导立法条款。

将人大主导立法条款置于第二章中产生了诸多问题：首先，逻辑不清晰。第二章从其名称和内容来看显然是因职事（制定法律）设章，而不是因主体（全国人大及其常委会）设章，人大主导立法条款在现行法中的位置违反了法律在谋篇布局时预设的逻辑。第二，内容不协调。第二章的前四节各有其明确的规范主题（分别是：立法权限、全国人大立法程序、全国人大常委会立法程序、法律解释），很难将人大主导立法条款以合乎逻辑的角度切入其中任何一节，只有第五节“其他规定”专为旁纳杂收各类零碎条款而设，不太讲究内部的有机统一、融贯一致，于是人大主导立法条款便被置于此处。一个在多份中央文件中紧随“党领导立法”之后的重大命题，竟然与法律文本的序号使用规则等微观而细末的规定同列于“其他规定”之中，何其不协调也。

另外，十八届四中全会指出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。由是可知，我国立法工作的主导者应当是“有立法权的人大及其常委会”，其中不仅仅包括全国人大及其常委会，也包括省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大及其常委会，以及自治县（旗）的人大。但是根据人大主导立法条款，在立法工作中发挥主导作用的主体仅为全国人大及其常委会，这就产生了一个法律与党的法治政策贴合度不够的问题。有学者认为，虽然人大主导立法条款未提及有立法权的地方人大及其常委会，但《立法法》第七十七条指明“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”该条作为准用性条款间接规定了有立法权的地方人大及其常委会在本行政区域的立法工作中发挥主导作用。上述观点忽视了第七十七条所言之“参照”只限于特定事项，即地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序。这些事项都属于有立法权的地方人大及其常委会的内部具体事务，针对它们进行的规定会在一定程度上反映人大主导立法的原则，但该原则更多地是通过有立法权的人大及其常委会与有立法权的各级政府之间的立法权限分配、立法权源分定，以及有立法权的人大及其常委会影响政府立法的制度能力等事项得以展现的，以《立法法》第七十七条弥补人大主导立法条款的缺陷显然犹有不足。

（三）以坚持和完善党对立法的领导为导向改进人大主导立法制度

上述问题的存在，究其原因是对“党领导立法”与“人大主导立法”的关系存在认识上的模糊。党是国家各项事业的领导者，但党的领导是发展完善的，不是一成不变的。坚持和完善党领导立法，不仅要强调党对人大及其常委会立法工作的全面领导，而且还要强调改善党领导人大及其常委会立法的体制机制和方式方法。依法执政是党执政的根本途径和基本方式。从推进依法执政的角度来看，“人大主导立法”与“党领导立法”具有很高的命题同构性：“人大主导立法”实际上是以突出主体的方式确认了宪法和法律围绕着国家权力机关立法活动事项建立起来的一整套程序规则，而确保这些规则在现实中真正得以适用，恰恰是党在依法执政基本理念之下领导立法的必然要求。我们应当站在完善党领导立法制度的高度，积极倡导和落实人大主导立法原则，使党的领导为我国立法体系释放其优越性提供更强大的动力。具体到《立法法》，就是要将人大立法条款的内涵予以充实，在第五十一条的基础上做扩大规定，将其变为“有立法权的人大及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”。然后，将该条款移至总则部分，作为第五条“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”的第二款与该条合并。应该说，这一过程并不存在太大的立法技术困难，不过要使人大主导立法制度真正得以完善，除了改进法律规定之外，还需作更多现实铺垫：

第一，消除长期以来以行政系统为主导的立法实践产生的工作惯性。在我国按照马克思主义国家学说和本国政权建设实践经验所设计的人大制度中，人大及其常委会不仅是民意代表机关和国家权力机关，而且是承担包括立法在内的多种重大宪法职责的具体职能机关。全国人大及其常委会在国家主权，各级人大、政府、司法机关的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，犯罪和刑罚等多个事项上排他性地拥有法定立法权，其制定的法律也是唯一一类以国家立法权为权力渊源的规范性法律文件;省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大及其常委会，以及自治县的人大也依法拥有地方立法权，且它们制定的地方性法规、自治条例和单行条例在本行政区域内比同级政府制定的规章效力更高（注：自治县的地方政府没有立法权）。由此不难看出，人大及其常委会是带着保障法律供给的原初使命与权力内核被载入到国家机构体系当中的。十八大以来，伴随着治理体系和治理能力现代化目标的提出，党和人民对人大主导立法给予了越来越高的重视，并期望通过深化改革、优化相关体制机制全面“激活”人大及其常委会的宪法功能。在这种新形势下坚持和发展人大制度，我们必须有守正创新的精神，让观念回归宪法秩序，下决心摒弃以往倚重行政系统的立法工作思维。

第二，加强地方人大及其常委会立法能力。立法作为一项“政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作”[23]，对立法者开展调查研究、运用现代技术获取数据、加强立法制度建设、从事政治理论学习和实践探索等能力提出了严格的要求。人大及其常委会是否具备以及在何种程度上具备立法能力，不仅决定着本机构的立法质量，而且决定着以其为主导的立法格局能否适应现实法治需求，成为一种站得住脚跟、迈得开脚步、留得下脚印的制度选项。目前来看，“经过60多年的制度建设，全国人大及其常委会的立法机构设置、编制、人员配备相对比较健全和稳定。”[24]但地方各级人大及其常委会的立法能力还相对薄弱，特别是大部分设区的市获得立法权的时间不长，立法机构与立法队伍的建设仍处于发展阶段，实践经验缺乏和人才储备不足等问题突出。自治州与自治县人大虽然较早地获得了民族自治地方立法权，但其立法能力至今仍然未得到充分发展，有些自治州、自治县人大二十多年间制定自治条例、单行条例的数量为零。今后推进人大主导立法，要把有立法权的地方人大及其常委会的立法能力培育作为关键抓手，以集成创新的方式推动地方立法资源向当地人大及其常委会整合，使其有能力在立法选项、立法起草、立法审议、立法监督等各方面产生重大影响。

结语

坚持全面深化改革和全面依法治国是新时代法学理论创新和实践创新的历史语境。进入全面建设社会主义现代化国家阶段，改革发展稳定任务仍旧艰巨繁重，各种风险挑战依然会随时降临。迈向2035年远景目标和第二个百年奋斗目标的新征程对加快夯实法治基础提出了更为迫切的要求。立足新时代，只有继续坚持和完善党对立法的领导，才能推动全面依法治国不断向前發展，更好地发挥法治在市场化改革、政府职能转变、科技创新、生态保护等方面固根本、稳预期、利长远的保障作用。未来，我们应当牢牢把握本国法治的政治底色，在坚持和完善党领导立法的历史实践中，努力将中国特色社会主义法律体系推向更加科学完善的新境界。

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