在地方立法工作中贯彻“全过程人民民主”的做法和思考

王腊生

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中强调，要“发展全过程人民民主”。“全过程人民民主”的重要论断生动阐述了我国社会主义民主的特征和优势，为新时代发展社会主义民主政治指明了方向，同时也为推进包括立法工作在内的社会主义法治建设提供了根本遵循。2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道基层立法联系点考察时就深刻指出：“人民民主是一种全过程民主，所有的重大立法决策都是依照程序，经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”我们要充分认识在立法工作中贯彻“全过程人民民主”的重大意义，深刻把握体现“全过程人民民主”的基本要求，研究明确落实“全过程人民民主”的具体路径，大力推进新时代高质量立法，使立法过程成为实现最广泛、最真实、最管用的人民民主之典范。

一、充分认识在立法工作中贯彻“全过程人民民主”的重大意义

在立法全过程各环节听取吸纳各方面意见，体现“全过程人民民主”的精神实质和优势特点，对于做好新时代立法工作，具有十分重要的意义。

第一，是立法本质的充分体现。在我国，国家的一切权力属于人民。人民民主是我们党和国家始终高举的旗帜，“全过程人民民主”充分体现了人民民主的政治性质。习近平总书记深刻指出：“一个国家民主不民主，要这个国家的人民来评判，而不能由少数人说了算。”我国立法是人民意志的体现，在立法工作中，让广大人民群众说了算，而不是立法工作者自说自话，对于保证实现人民当家作主、充分体现我国社会主义立法本质十分重要。在地方立法中注重落实人民群众通过各种途径和方式管理地方经济、政治、社会等各项事务，对于培育主人翁意识、充分调动人民群众参与现代化建设的积极性和主动性，有显著的成效。

第二，是立法质量的根本保证。进入新时代，习近平总书记和党中央多次强调，要实行良法善治。提高立法质量，是做好当前立法工作的关键所在。立法质量的标准涉及多个方面，而能否处理好各种利益关系，维护好最广大人民群众的根本利益，则是衡量一部法律法规质量高低的基本标准。“全过程人民民主”要求扩大公民对立法工作的有序参与，实行“众人的事情由众人商量”，并在广泛商量的基础上，“找到全社会意愿和要求的最大公约数”。立法的过程就是充分听取各种利益诉求，并对各种利益诉求进行合理平衡，取得最大公约数的过程，这是人民民主的真谛，也是提高立法质量的保证。

第三，是立法实效的直接检视。法律法规能否得到有效实施，在很大程度上取决于公众对法律法规是否认同。而公众对法律法规的认同感往往源自他们对立法工作的实际参与。在地方立法实践中，我们通过各种形式让公众有序参与，便于公众了解立法原意和相关制度，让立法过程成为宣扬法治的过程，为推动法规实施打下了良好的民意基础。同时，法律法规是否可行，需要在实践中得到检验。一部法律法规给老百姓带来什么样的实惠，只有老百姓切身感受到。建立立法后评估制度和法规实施情况报告制度，让老百姓反映法规的实施情况，对法规的立改废和完善相关法规制度起到了重要的作用。

二、深刻把握“全过程人民民主”对立法工作的基本要求

“全过程人民民主”充分彰显了人民性。人民性是我们社会主义民主之“根”和“魂”，也是我国立法的最大本色，“江山就是人民，人民就是江山”。做好新时代立法工作，必须在党的领导下，践行以人民为中心的发展思想。为此，在立法工作中，我们需要遵守以下三个基本要求。

第一个是“权利保障”。“全过程人民民主”要求充分实现民主权利。民主权利需要法治保障，民主权利也是法治的目标。习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”“努力使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护。”目前，地方立法中一个突出问题是要求老百姓承担的义务比较多，重义务轻权利。如，江苏省出台了高质量立法意见和民主立法办法，要求树立权利保障的立法观念，防止通过地方立法不合理地增加行政相对人的义务，把对人民群众的权利保障放在最优先的位置，通过法规制度保障人民群众应当享有的权利，努力实现人民群众对相关事务民主决策、民主管理、民主监督的权利，同时承担相应的义务。

第二个是“权力限定”。为了实现“权利保障”，就要严格限制权力的行使。习近平总书记要求将权力关进制度的笼子，并且明确提出，“要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。在地方立法中，特别要处理好公民权利与行政权力的关系，只有当更好保障公民权利不受侵犯、维护公共利益和社会秩序时，才赋予行政机关必要的权力，并要进行成本效益分析，行政权力的赋予及行使要适当、合理。江蘇省出台了地方立法中共性问题的意见，明确依法严格设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等的具体条件、范围和要求。对已设定的，根据新情况定期进行评价，适时予以修改或废止。2021年将行政程序条例纳入立法计划，规范行政机关权力的行使。在立法过程中，我们还注意合理分配权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力制约和运行机制。

第三个是“公平正义”。权利的背后是利益，维护好权利就要公正分配好利益。习近平总书记指出：“公正是法治的生命线。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。”具体到地方立法中就要科学合理平衡好各种利益关系，尤其是要防止强势群体对弱势群体利益的剥夺，多数群体对少数群体利益的侵蚀，以及利益集团对立法的不正当干预。我们努力在每一件地方立法中保护每一位公民的合法权益，保护大多数人的合法权益，使老百姓感受到公平正义，坚决克服部门利益，更不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。

三、研究明确在立法工作中落实“全过程人民民主”的具体路径

“全过程人民民主”的最大亮点是要把人民民主贯穿全过程，实现过程民主和结果民主、形式民主和实质民主的统一。我们努力实现“五个化”，把全过程民主的原则和要求贯彻到立法的全流程、全链条、全方位。

一是民主立法的全过程化。在立法中，深刻把握和认真践行全过程民主的要求，在法规立项、起草、审查、审议、通过和实施及监督等立法工作的全过程，通过一系列法规规范、制度安排和机制设计，广泛充分听取吸纳各方面意见，创新公众参与方式、改进公众参与举措、补齐公众参与短板。江苏省在编制立法规划计划时，广泛征集立法项目建议，从立法源头上发扬民主。制定了地方性法规案起草工作规则和涉及重大利益调整论证咨詢制度，在法规起草、审查、审议阶段，认真开展立法调研，有针对性地进行论证、评估，做到所有法规草案公开征求意见。建立法工委新闻发言人制度，讲好人大立法故事，加大立法宣传力度。

二是公众参与的全面化。“全过程人民民主”要求参与民主立法的公众具有广泛性，能够全面代表和反映各方面的利益诉求。江苏省确定了20 个基层立法联系点，在立法中原汁原味收集基层和群众意见，充分发挥其立法民意直通车的作用。在召开立法座谈会、协调会时，要求有一定数量的行政相对人参加，不能只听取管理者一方的意见。对涉及重大利益调整或有较大分歧意见的地方立法，组织召开听证会，充分听取各利益相关方的意见。在电动自行车管理立法时，运用大数据分析等现代科技和面对面调查访问等传统方法，掌握了解民众意见。我们还注意根据法规调整关系、规范事项的不同，通过召开立法协商会等，听取相关群体、行业组织的意见。

三是人大代表作用的充分化。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志。保障人大代表充分参与立法，发挥人大代表来自人民、根植人民的桥梁纽带作用，既是“全过程人民民主”的制度优势，又是立法更好察民情、聚民智的重要保证。我们在编制立法规划计划时，十分注意采纳人大代表提出的立法议案建议。涉及全局的重要法规案提请代表大会审议，让人大代表直接行使地方立法权。密切人大代表同常委会的联系，每次省人大常委会会议都邀请20名左右人大代表列席参与讨论法规;建立法制专业代表组，每一件法规草案都要征求相关代表意见。邀请人大代表参加立法调研、座谈、评估、论证等活动，发挥人大代表在法规案起草、审查、审议等各环节的作用，充分听取和吸纳人大代表的意见建议。

四是民意采纳的实效化。民意不仅要认真“听”，更要充分“纳”。民主不能仅是形式的，更重要的是要有效果。我们在地方立法中，建立民意收集采纳和反馈制度，对通过各种途径收集到的群众意见和建议，一条一条地分析研究，合理的、能够采纳的都要吸收到法规中来，对不能采纳的要通过一定形式向老百姓反馈并说明理由，使老百姓参与立法有一个可观可感的效果。在法规起草说明和法规审议结果报告中，向常委会报告社会公众的主要意见及采纳情况。我们注重把民主立法和科学立法有机结合起来，使民意采纳建立在科学合理的基础之上，避免出现违背客观规律的立法决策。我们还制定了立法后评估办法，建立了地方性法规实施情况报告制度，把老百姓满意不满意、是否有获得感作为检验法规质量高低的重要标准，作为修改完善法规的重要依据。

五是民生立法的突显化。民意采纳的效果不仅体现在法规制度中，还体现在立法惠民上。立法工作要积极回应人民群众新要求、新期盼，系统研究和解决人民群众反映强烈的问题，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。江苏省在地方立法中，切实改变主要由政府部门提出立法项目的做法，充分关注老百姓的立法需求，立老百姓所需之法。省人大“十四五”工作规划中民生立法项目就占总立法数的一半，涉及就业、教育、医疗、社保、住房、交通、养老、食品安全、生态环境、社会保障等领域。在民生立法中，我们既关注涉及老百姓切身利益的重要领域，又关注老百姓日常生活中的某些事项立法，以小切口解决大问题，如，2021年，我们就制定长江禁捕决定、院前急救条例等“小快灵”法规。

（作者系江苏省人大法制委主任委员）