部门规章单轨备案审查机制之反思

内容摘要：部门规章采取的是单轨备案审查机制，即仅向国务院备案，仅由国务院负责审查。全国人大常委会及其工作机构和全国人大各专门委员会，并不承担部门规章备案审查的职责和具体工作。单轨制的形成是多重因素共同作用产生的结果，其中一个重要原因是部门规章正式法源地位的摇摆。单轨制与谁授权谁监督的原理不符，与我国的宪法实施监督体制亦不符，而全国人大常委会有能力和优势做好部门规章的备案审查工作。因此，应当改变当前单轨制的备案审查体制，要求部门规章同时向全国人大常委会备案，常委会应当承担部门规章的合宪性与合法性审查职责，具体工作可由有关的专门委员会和常委会工作机构承担。

关键词：部门规章；备案审查；合宪性合法性；全国人大常委会

一、问题的提出

部门规章是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，确保其与宪法、法律和行政法规不发生抵触，是维护法制统一的内在要求。而备案审查制度是确保部门规章与宪法、法律和行政法规等不发生抵触的重要机制①。目前，部门规章采取的是单轨备案审查机制，即仅向国务院备案，仅由国务院负责审查，具体由国务院法制工作机构（现为司法部）承担。全国人大常委会（以下简称“常委会”）及其工作机构以及全国人大各专门委员会，并不承担部门规章备案审查的职责和具体工作。实践中，常委会在开展专项审查工作时包括对部门规章的审查，如行政处罚法修改后常委会开展了规范性文件是否符合新行政处罚法的专项审查和清理工作，其中包括了对部门规章是否符合新行政处罚法的审查清理[1]。但对部门规章的具体审查和清理工作实际是由司法部承担，常委会工作机构只对审查结果进行汇总。同时，根据备案审查衔接联动机制，常委会工作机构如果发现部门规章存在合法性等方面的问题或接到关于部门规章的审查建议，则转送国务院研究处理。

单轨备案审查机制的形成，是多重因素共同作用产生的结果。其中一个重要原因在于部门规章法源地位的摇摆。在相当长时间内，国务院部委等制定规章并不是宪法和法律所正式确立的制度。即便1982年宪法明确承认了国务院部委制定规章的权力，但部门规章的正式法源地位一直存在摇摆。不少意见明确反对将部门规章承认为正式法源，更多地将其视为行政系统内部的规范性文件。此种情况下，常委会针对部门规章建立相应的备案审查制度，实际不具有现实可能性。但从国务院角度来说，新中国成立以后，不论宪法和法律如何变迁，基于行政管理的需要，国务院一直认可部门规章的“法规”地位。面对实践中部门规章出现的各种乱象，传统上的事先批准及定期清理机制无法有效控制各部门的立法活动，因而借鉴1979年地方组织法确立的地方性法规备案审查制度，针对包括部门规章在内的所有规章建立备案审查制度，就是顺理成章的事了。在国务院已经主动承担起规章备案审查任务的情况下，常委会未再“吃力不讨好”将部门规章纳入备案审查范围。

然而，部门规章的单轨备案审查机制，与“谁授权谁监督”的原理不符，亦与宪法确定的常委会负责宪法实施监督的体制不符。常委会有能力和优势承担部门规章的合宪性与合法性审查。因此，应当将单轨制修改为双轨制，应当同时由常委会对部门规章进行备案审查。下文将在考察部门规章单轨备案审查机制的形成过程后，讨论部门规章同时向常委会备案、由常委会进行合宪合法审查的必要性和可行性。

二、部门规章单轨备案审查机制的形成

（一）部门规章法源地位的摇摆与确立

新中国成立初期，虽然《共同纲领》和《中央人民政府组织法》未明确政务院所属委、部、会、院、署、行、厅等有权制定部门规章，但实践中政务院各部门制定了大量与后来的部门规章相同的规范性文件。这些文件，后来在相当长时间内一直被统称为“法规”。1955年2月7日，《国务院秘书厅关于总理对法制工作指示的通知》提到，“一、对原政务院及其所属各部门发布的各项法规……各部门过去发布的各项法规，亦应于今年内尽可能各自进行一次整理。二、各部门今年需要起草和修改的法规，应迅速将初步计划报送国务院……”[2]。1985年国务院清理法规工作小组《关于国务院各部门清理法规的情况和今后意见的报告》中，仍将国务院各部门（含政务院各部门）制定的部门规章统称为“法规”[3]。在政务院各部门制定的这些“法规”中，有些没有上位法依据，如1950年4月11日中央人民政府交通部经政务院批准制定颁布了《汽车管理暂行办法》，规定了汽车检验、牌照、驾照、交通规则等事宜；有些则有明确的上位法依据，如1950年3月15日中央人民政府财政部依据政务院制定的《工商业税暂行条例》第四条制定颁布了《摊贩营业牌照税稽征办法》。

1954年宪法及1954年国务院组织法亦未明确国务院部委有权制定规章，但国务院部委沿袭了共同纲领时期的做法，继续制定“法规”。与之前类似，有些“法规”没有明确的上位法依据，如1955年5月18日财政部制定颁布的《国家公债债券残破污损兑付处理办法》，1957年4月6日财政部制定颁布的《公民财产自愿保险办法》，1959年9月19日交通部制定的《關于海损赔偿的几项规定》；有些则有明确的上位法依据，如1956年5月4日财政部依据常委会制定的法令《文化娱乐税条例》第九条制定了《文化娱乐税条例实施细则》，1957年12月2日中国人民银行依据常委会制定的法令《1958年国家经济建设公债条例》制定颁布了《1958年国家经济建设公债发行办法》。

1982年宪法承认了此前的实践做法，在第九十条明确规定国务院各部和各委员会可以根据法律和国务院的行政法规、决定和命令（下文合称“行政法规”）1在本部门的权限内发布规章。以此为基础，早期的法学理论一般承认部门规章的法源地位。例如，有人认为我国社会主义法的形式主要有宪法、法律、行政法规……，其中“国务院各部委所发布的具有规范性的命令、指示和规章，也属行政法规之列，但其法律地位和效力低于国务院制定的行政法规”[4]。再如，有的法理学教科书明确提出，“国务院各部委制定的规范性文件，均属我国法律的渊源”[5]。

然而，随着部门规章制定得越来越多，出现的问题也越来越多。有的规章没有法律和行政法规依据，有的规章在制定时未严格遵守程序要求，有的规章甚至没有公开发布[6]。因而，理论上开始质疑部门规章的法源地位。而相关质疑在1989年行政诉讼法制定过程中和2000年立法法制定过程中达到了顶峰。

1989年行政诉讼法制定过程中，含部门规章在内的“规章”能否作为人民法院审理行政案件的依据存在较大争议。1988年7月13日，常委会法工委起草的《行政诉讼法（征求意见稿）》及其说明提出，国务院部委制定部门规章是宪法确立的体制，只要不与法律抵触，应当有法律约束力，因此明确规定部门规章可以作为审理行政案件的依据。但为回应质疑，同时规定“规章与法规相抵触的，以法规为依据”[7]。理论上亦有人明确支持法工委的观点，“规章的法的特性决定它既应该成为执法的依据，同时也应该成为审判的依据”[8]。但在征求意见过程中，出现了较为明确的反对意见。反对意见认为：第一，规章制定约束不够，不少规章在没有法律授权的情况下规定了处罚及强制措施，承认规章的法律效力等于承认各行政部门的立法权，会导致法出多门、法制不统一的现象；第二，部门规章只能在本部门、本地区内发生效力，对审判机关没有约束力；第三，規章过多且多变，相互之间常常出现矛盾。因此，不宜明确规定部门规章为审判依据[9]。因此，在提请常委会初次审议的草案中，未规定规章可以作为审判依据。然而，取消规定后，有意见提出，实践中大量行政行为是依据规章作出，如果不把规章作为法院审理案件的依据，就不能保障行政部门的行政职权。因此，二次审议稿增加规定人民法院审理行政案件可以参照规章[10]。最终通过的行政诉讼法文本对二次审议稿的相关规定未再作实质修改。规章只能被“参照”而不是作为依据的法律地位据此确立下来并持续至今。

2000年立法法制定时，部门规章的法律地位再次成为各方争议焦点。一种意见认为包括部门规章在内的规章，是我国法律体系的组成部分，具有宪法和地方组织法等依据；作为法律和法规的具体化，具有现实必要性，亦起到了实际作用；并且可以避免以行政规范性文件处理实际事务，有利于法治化。据此，立法法应当将部门规章纳入调整范围。但另一种意见认为，规章不是法，只是相关部门或地方为执行法律法规制定的行政规范性文件；规章之间冲突明显，部门利益倾向太严重；规章制定不规范，有不少是应急性的。因此，立法法不应将其纳入调整范围，不应认可其法源地位[11]。区别于1999行政诉讼法作出的巨大折中，2000年立法法最终作出的选择是认可了包括部门规章在内的所有规章的法源地位，并对其制定权限、程序和效力等作了相对具体的规定。自此之后，虽然仍有个别意见否认部门规章的正式法源地位，但其作为几类有名法源的正式地位不再有太大争议。

（二）部门规章单轨备案审查机制的形成

虽然新中国成立伊始政务院各部门即开始制定部门规章，但相当长时间并不存在与之配套的备案审查机制。部门规章的合宪性与合法性控制，亦包括适当性控制，主要通过事前批准与法规清理机制实现。无论是在共同纲领时期还是五四宪法时期抑或八二宪法时期，法律法令等上位法在授权国务院（政务院）部门制定部门规章时，有时会明确要求部门规章应经政务院（国务院）批准，不过未出现应经全国人大或其常委会批准的情形。例如，1957年12月23日常委会通过的法令《国境卫生检疫条例》在授权卫生部制定实施细则时，明确要求卫生部颁布前应经国务院批准。而有关部门在制定一些重要的影响大的又缺乏上位法授权的部门规章时，亦主动报请政务院（国务院）批准。如1950年4月11日交通部颁布《汽车管理暂行办法》前报经政务院批准；又如1955年7月5日卫生部颁布《传染病管理办法》前经国务院批准；再如1985年7月6日林业部颁布的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》前经国务院批准。需要注意的是，事前批准并不是全覆盖，有相当一部分的部门规章的制定未经国务院（政务院）批准，如前述1957年4月6日财政部制定颁布的《公民财产自愿保险办法》。

除事前批准机制外，定期或不定期的法规清理工作亦是确保部门规章合宪、合法与适当的重要机制。五四宪法颁布不久后，国务院成立了国务院法制局。国务院法制局成立一个月即根据国务院领导的指示部署了法规清理工作。其明确提出，新中国成立后已经颁布了三千多件各种形式的法规，有一些法规与新通过的宪法抵触，有一些因为客观情况发生变化与现实不适用，有一些法规之间存在不一致，有一些法规存在用语不恰当等问题，要求各部门在1955年内对本部门之前颁布的法规进行一些全面的清理[12]。1982年宪法通过后不久，1983年9月国务院办公厅发出通知，要求国务院各部门对新中国成立以来制定的“法规、规章”进行全面的清理。《通知》提出，“随着社会主义革命和建设事业的发展，特别是党的十一届三中全会以来，实行对外开放、对内搞活经济的政策，社会政治、经济形势发生了很大的变化，不少法规、规章的有效性也发生变化，因此必须根据新宪法和党的十二大制定的路线、方针、政策对过去颁布的法规、规章作一次清理，该废止的废止，该修改的修改”[13]。为确保清理工作顺利进行，国务院专门成立了“国务院清理法规工作小组”对相关清理工作进行领导和督促，相关清理工作持续了近三年[14]。

针对部门规章的备案审查机制，是20世纪80年代中后期逐渐形成的。新中国成立后制定的不少法律、法令、法规，亦包括部门规章，在授权其他主体制定实施细则时，往往提出相关实施细则应当备案。例如，1950年6月28日中央人民政府委员会制定的《土地改革法》，在授权各省人民政府制定当地土地改革实施办法的同时，明确要求相关实施办法应报政务院备案。又如，1950年交通部颁布的《汽车管理暂行办法》，在授权公路及各市区交通主管机关自行制定行车违章肇事罚则的同时，明确要求相关罚则应报交通部备案。但这个时期，备案审查并不是一项体系性的制度。自1979年地方组织法规定地方性法规向常委会及国务院备案开始，备案审查制度开始萌芽。常委会办公厅依据1979年地方组织法等对报备的地方性法规及自治条例和单行条例予以登记、存档，并对其进行违宪、违法审查，相关审查结果印发常委会会议，存在问题的法规和条例由全国人大专门委员会与制定机关进行沟通处理[15]。地方性法规备案制度运行多年后，国务院参照该制度，为完善对地方政府规章和部门规章的管理，于1987年3月通知各地和各部门正式建立规章备案制度。经过两年多的实践运行，国务院于1990年2月制定了《法规规章备案规定》，正式将部门规章备案审查制度予以法制化。根据该规定，部门规章向国务院备案，由国务院（法制工作机构）负责合法性审查。

自此，部门规章单轨备案审查制度形成。2000年立法法及2001年《法规规章备案条例》，以及近些年对文本制度的落实，本质上只是对以1990年《法规规章备案规定》为基础形成的备案审查制度做了完善，未实质性地改变相关制度，特别是未改变仅由国务院承担部门规章备案审查职责的单轨机制。

三、部门规章单轨备案审查机制与“谁授权谁监督”的原理不符

部门规章单轨备案审查机制，有其历史原因与内在逻辑。然而，单轨制与“谁授权谁监督”的原理不符，亦与宪法确定的常委会负责宪法实施监督的体制不符，而常委会借助有关专门委员会及工作机构的力量，有能力和优势承担部门规章的备案审查。因此，应当将现行单轨备案审查机制修改为双轨制，明确要求部门规章同时向常委会备案，由常委会同时对部门规章进行审查。不过，鉴于常委会对国务院部委不具有领导关系，因此常委会对部门规章的备案审查限于合宪性与合法性，而不包括适当性。

部门规章单轨备案审查机制的形成，有其历史原因和内在逻辑，但存在两个难以解决的问题：一是无法实现谁授权谁监督；二是与常委会负责宪法实施监督的体制不符。为此，有必要将现行单轨制修改为双轨制。

就“谁授权谁监督”的问题而言，我国部门规章的制定，不是原生立法而是次级立法。只有明确的法律或行政法规作为依据，国务院部委等方有权在法律行政法规授权范围内制定部门规章。从实际情况来看，大量部门规章是国务院部委等直接依据法律制定，而不是依据行政法规制定。例如，农业农村部颁布的部门规章《执业兽医和乡村兽医管理办法》，是直接依据《动物防疫法》的授权制定，并没有国务院的行政法规依据。农业农村部在其官方网站公布了该部门现行有效的规章140件，其中61件是依据法律制定，26件是依据法律和行政法规制定，53件是依据行政法规制定1。总体上看，超过一半是直接依据法律而不是行政法规制定。

当国务院部委依据法律制定部门规章时，按照谁授权谁监督的原理，应当由常委会负责监督国务院部委是否严格按照法律的授权制定部门规章，审查判断相关部门规章是否超越授权目的、范围和手段。谁授权谁监督背后，一方面是授权者有监督的需要，世界上大多数国家的授权立法均采取谁授权谁监督的做法；另一方面是授权者可以更准确把握授权原意，可以更好地开展监督。虽然很难说授权者独占了立法原意的解释权，但授权者作为授权规范的制定机构，是最有可能完整掌握立法原意的机关。我国不少制度是以立法机关可以更好地掌握立法原意为基础。如，立法解释制度，在很大程度上是因为立法机关可以更准确地把握立法原意；执法检查制度，亦是因为立法机关可以更准确地把握立法原意，可以更好地判断法律是否被准确执行。因此，对于那些直接以法律作为依据制定的部门规章，常委会能够更好地把握授权原意。特别是我国有相当一部分授权国务院部委制定部门规章的法律，是由有关专门委员会或常委会工作机构起草。国务院的法制工作部门在其中的参与度非常低，很难准确把握其中的立法原意。由国务院负责备案审查工作，很可能流于形式无法有效发挥作用。目前的单轨备案审查机制将专门委员会和常委会工作机构排除在外，不利于法律的准确实施。

同时，部门规章可能违反宪法，单轨备案审查机制不利于常委会履行宪法实施监督职责。部门规章是依據法律或行政法规制定，从逻辑上说，似乎只有法律或行政法规违反宪法，才有可能导致部门规章违反宪法。有观点进而认为，类似部门规章之类的次级立法，在备案审查时，应当遵循穷尽合法性审查原则，通常无需进行合宪性审查[16]。但实际并不是这样。一方面，部门规章是否严格按照法律或行政法规的要求制定，是否完全符合法律或行政法规实际无法保证。部门规章逾矩之处可能即是违宪之处。另一方面，“依据”是一种相当宽泛的描述。部门规章在依据法律或行政法规的前提下仍然存在非常大的创制空间，创制的内容很难说是否违反了法律或行政法规，因为创制的很多内容很难从其依据的法律或行政法规中基于逻辑演绎得出，所以即便法律或行政法规不违宪，部门规章亦可能违宪。已经披露的地方性法规违宪案例很好地阐释了这一现象。各省制定的道路交通安全法规是依据《道路交通安全法》制定的实施性立法。《道路交通安全法》并不违反宪法。然而，有关省区市规定公安交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制交通事故当事人的通讯记录，这虽然不违反《道路交通安全法》，但直接违反了宪法保护的公民的通信自由和通信秘密[17]。与此类似，部门规章依据法律或行政法规创设具体制度时，可能独立于其所依据的法律或行政法规而直接违反宪法。

根据我国宪法规定，监督宪法实施的职责由常委会承担。接受备案的各机关对报送备案的相关规范性文件是否均有权进行合宪性审查并予以处置，是一个存在争议的话题。有观点认为，除了常委会以外的其他接受备案的机关（如接受部门规章备案的国务院）并不具有宪法解释的权力，无解释宪法的权力则不具备合宪性审查的基本条件。同时，为保证合宪性审查标准的统一，保证宪法含义的统一性，不宜采取分散的合宪性审查主体体制[18]。但亦有观点认为，相较于宪法解释的宪法理解亦可以作为合宪性审查依据，其他国家机关没有宪法解释的权力不影响其开展合宪性审查；承认其他国家机关具有合宪性审查的权力符合公法逻辑；审查主体多元化有利于降低常委会的审查负担，因此应当承认其他国家机关开展合宪性审查的权力[19]。但无论如何，常委会应当积极作为以确保各层次规范性文件合宪，常委会在合宪性审查方面的终局性判断权，并不存在疑义[20]。为保证常委会可以主动地对部门规章进行合宪性审查，而不是被动地等待国务院的合宪性审查建议，应当有适当的机制确保常委会可以及时发现部门规章与宪法不符的情况。但目前的单轨备案审查机制，无法保障常委会的知情权。常委会甚至无法及时掌握部门规章的制定情况，遑论及时发现与宪法不符的情况。

因此，部门规章单轨备案审查机制有其内在不足，既不符合谁授权谁监督的基本原理，亦不符合我国的宪法监督体制，应将现行单轨制转变为双轨制。

四、部门规章同时向常委会备案的可行性

有人可能认为，部门规章向常委会备案并不具备可行性。原因在于部门规章数量过大，常委会难以承受该项工作[21]。同时，宪法并未赋予常委会撤销或改变部门规章的权力，因此常委会对部门规章进行备案审查缺乏权力基础。然而，这两个理由并不成立。

首先，常委会不仅有能力承担部门规章的备案审查工作，甚至具有自己独特的优势。全国人大常委会法制工作委员会向常委会所作的备案审查工作情况的报告显示，2018年至2021年四年间，常委会每年接收的备案法规（行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律等）分别是1238件、1485件、1310件和1921件。根据司法部“备案法规规章数据库”的数据统计，2017年至2020年国务院部委制定的部门规章数量分别是161件、101件、270件和201件1。对两项数据比较可以发现，仅从数量上来说，平均下来每年部门规章的数量仅占常委会备案审查法规数量的12.3%。因此，由常委会负责部门规章的备案审查，并不会给常委会增加过多的工作量，有关专门委员会和常委会工作机构完全有能力承担。

实际上，有关专门委员会和常委会工作机构在审查部门规章的合宪合法方面，具有独特的优势。有关专门委员会较好地掌握了某一特定领域的法律制度。例如，全国人大农业与农村委员会通常对农业与农村领域的法律制度有较为全面的掌握。常委会工作机构按照业务领域区分亦类似。例如，常委会法工委社会法室对社会领域的法律制度有较为全面的掌握。我国备案审查制度具有抽象性审查特点，高度依赖审查人员对某个领域法律制度的了解和掌握，否则文本对文本的审查很难发现问题。因此，有关专门委员会和常委会工作机构在特定领域的业务优势，是备案审查能够真正发挥作用的有力保障。实际上，有关专门委员会均配备了法案室或类似职能的业务室，在工作人员资源方面也能够更好地保障部门规章的备案审查工作。相较之下，目前司法部承担部门规章的备案审查工作，可能存在力不从心的问题。当前工作体制下，主要由司法部法治督察局牵头、四个立法局具体承办部门规章的备案审查工作。无论是人员数量上，还是专业积累上，司法部的一局牵头四局承办的工作体制，并不比人大专门委员会和常委会工作机构分散承担的工作体制更有优势。

其次，常委会对部门规章进行备案审查并不缺乏权力基础。应当说，在大部分情况下，撤销权、改变权是备案审查权的基础。例如，国务院有权改变和撤销各部委发布的命令、指示和规章，因此国务院自然对部门规章享有备案审查权。但是，备案审查并不绝对地以撤销权、改变权为基础。虽然国务院无权撤销或改变地方性法规，但并不妨碍地方组织法、立法法等规定地方性法规应向国务院备案，亦不妨碍《法规规章备案条例》规定国务院有权对地方性法规是否符合行政法规进行审查，并在发现抵触情形时提请常委会处理。类似的，虽然宪法并未规定常委会有权撤销司法解释，但并不妨碍监督法规定司法解释应向常委会备案，常委会有权对司法解释的合法性作出审查，并可以作出要求最高人民法院或最高人民检察院修改废止司法解释的决定。因此，宪法未规定常委会撤销或改变部门规章的权力，仍然可以通过法律规定常委会负责部门规章的备案审查。

此外，从“谁授权谁监督”及常委会的宪法实施监督权，可以推导出常委会在特定情形下撤銷国务院部委规章的权力。当部门规章直接依据法律的授权制定时，判断部门规章是否符合法律的授权并作出相应的处置，这是授权原理的应有之义。立法法第九十七条对该原理作了明确规定，即授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规。虽然立法法第九十七条规定的授权立法特指授权决定作出的授权而不包括法律中作出的授权[22]，但背后的原理是一致的。授权者有权撤销被授权机关制定的规范性文件，无论是通过授权决定授权还是在法律中作出授权，不存在本质区别。同时，常委会有监督宪法实施的职权，自然对任何违反宪法的事物，无论是部门规章还是一般的行政行为，均有权予以纠正，这是宪法实施监督权的应有之义。因此，常委会有权对部门规章进行合宪性审查并予以处置。

当然，因为常委会对国务院部委不存在领导关系，所以常委会在对部门规章进行备案审查时，不宜进行适当性审查。在备案审查实践中，备案审查机关对备案的规范性文件将从合宪性、政治性、合法性和适当性四个方面进行审查[23]。其中的适当性审查是基于领导关系产生。国务院对国务院部委具有领导关系，因此能够从适当性方面审查部门规章。如果不适当，国务院可以基于领导关系撤销或改变部门规章。然而，常委会对国务院部委并没有领导关系，因此在对部门规章进行备案审查时，不宜进行适当性审查。

五、结语

我国的备案审查体制，是一个多系统多层次的备案审查体制。不同的备案审查机关负责不同类别规范性文件的备案审查。各备案审查机关审查的规范性文件虽然偶有重合，如地方性法规同时报常委会和国务院备案，地方政府规章同时报国务院和本级人大常委会备案，但总体上有较为明确的分工。实践中辅以衔接联动机制，总体上形成了各司其职的备案审查工作体制。但过于严格的管辖分工，并不利于法制统一的维护，可能导致审查标准不统一，甚至可能导致局部保护主义的问题等[24]。实际上，部门规章的单轨备案审查体制存在的问题，就是其中一个缩影。应当说，其他接受备案的机关可以为常委会审查判断相关规范性文件的合宪性与合法性提供辅助，但最终判断权应当由常委会行使。正是在这个意义上，不少观点都提出，应当更好地发挥常委会在备案审查领域的主导作用，以更好地统合多系统多层次的备案审查机制[25]。因此，从改革趋势而言，地方政府规章等规范性文件亦宜由常委会同时负责备案审查。就部门规章而言，常委会有能力且有优势承担部门规章的合宪性与合法性审查，将现行单轨制改为双轨制既有必要性亦有可行性。

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作者简介：江辉，中国社会科学院大学法学院讲师，中国法学会立法学研究会副秘书长，主要从事立法学和人大制度的研究。

①除此之外，《行政诉讼法》规定的规章“参照”机制，在一定程度上亦具有审查部门规章与法律行政法规是否抵触的功能。

1有观点提出，国务院的决定和命令不是我国的正式法律渊源，因此无法成为部门规章的制定依据。具体可参见陈章干：《关于制定部门规章的根据问题》，《厦门大学法律评论》2001年第1期，厦门大学出版社2001年版，第53-59页。

1农业农村部规章库，http：//www.moa.gov.cn/gk/nyncbgzk/index.htm（2022年12月19日访问统计）。统计时，原则上以规章第一条自我陈述的依据为准，未明确依据又无法找到明确法律依据的，视为以行政法规为依据。

1司法部备案法规规章数据库，http：//39.107.183.106/law/SearchLawTitle？effectLevel=5（2022年12月19日访问统计）。