地方人大专题询问工作优化路径思考

内容摘要：询问，是人大监督的法定形式。2023年12月25日十四届全国人大常委会第七次会议审议通过的监督法修正草案，将各级人大常委会开展的“专题询问”纳入监督法第六章章名中。推进工作和推动实际问题的解决，是专题询问的出发点和落脚点，监督实效是专题询问的“生命”之所在。地方人大在践行“八八战略”、推动全过程人民民主的过程中，应切实防止专题询问流于形式、走过场，让专题询问真正起到作用，使专题询问“不止于问”，从而有效地把专题询问的成果转化为改进工作的实效，切实推动问题的解决。

关键词：专题询问；人大监督；地方人大

“八八战略”①是巨大的思想宝库，其中所蕴含的秉持以人民为中心的发展理念和优势论、系统论、实践论等科学方法论，体现了人民至上的价值立场，与全过程人民民主重大理念高度契合。在“八八战略”的科学指引下，浙江省温州市人大常委会就“大综合一体化”行政执法改革等14个有关温州市重点经济社会发展的问题进行了专题询问，为打造全过程人民民主实践高地开展了市域层面探索提供了温州人大经验。笔者在工作学习的同时做了一些思考，试图从地方人大充分践行“八八战略”和全过程人民民主的角度出发，分析温州市人大常委会专题询问的开展情况，并就地方人大专题询问工作优化路径进行浅显探讨。

一、“八八战略”中“人民性”对专题询问的引领作用

（一）价值导向

习近平总书记在浙江期间强调，人大工作最重要的一条就是做到“人民利益高于一切”。坚持人大工作为人民的执政理念，深刻领会“人民”二字的精义，始终做“人民的忠实代言人”。这些论述为党的十八大以来提出“坚持以人民为中心”“发展全过程人民民主、保障人民当家作主”等观点提供了重要基础。开展好专题询问，不仅有助于强化人大监督职能，增强监督工作的实效性，树立人大的良好形象，推动民主政治建设，更有利于促进政府部门依法行政、高效履职，从而有效回应民众关切期盼，这与“八八战略”蕴含的一切权力属于人民、来自人民的理念，凸显人民主体地位的内涵不谋而合。

地方人大开展专题询问，是充分行使人民赋予的法定监督权的途径，能够在法治的框架内充分彰显社会主义民主的人民性，是坚持以人民为中心、发展全过程人民民主的重要体现。

（二）理论界定

专题询问在我国有着丰富实践，新修订的全国人大议事规则专章对专题询问进行了制度说明。早先时候，专题询问更多是以询问权作为其法律背书1。2021年3月，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会议事规则〉的决定》，对专题询问进行了法理确认2。与此同时，专题询问的制度研究同执法检查、质询和宪法监督等一起，正在不断被充实完善。

从各地实践综合来看，专题询问是人大常委会在实践中依法探索形成的重要监督方式，是询问的创新与发展、衍生与拓展，具体是指人大常委会依照宪法和法律规定，围绕中心工作和人大常委会监督工作事项，通过法定程序，围绕特定主题，有计划、有组织地向“一府一委两院”和具有执法、行政职能的部门开展询问的一种监督形式。笔者更倾向于将专题询问理解为是将质询和询问综合起来的一种特别的询问。和一般的询问相比，专题询问的组织性、指向性、正式性、刚性更强，通过有针对性、有重点的提问，不仅能帮助人大代表、人大常委会组成人员释疑解惑、知情知政，而且通过聚焦问题、解决问题，使监督重点进一步突出、监督方式进一步改进、监督实效进一步增强。

二、地方人大专题询问实践探析

在人大工作实践中，专题询问已经开展得比较成熟。2010年6月24日，第十一届全国人大常委会第十五次会议在审议2009年中央决算报告时首次开展专题询问。2011年11月，浙江省人大常委会首次就財政决算和审计工作开展专题询问，开启了新的监督实践。同年，杭州、台州、嘉兴等地人大也围绕涉及群众切身利益、社会普遍关注的热点问题依法开展询问。

对于专题询问这一监督形式，温州市人大起步较早，敢于大胆实践。温州市开展专题询问肇始于2010年8月，市十一届人大常委会第五十六次主任会议建议就珊溪水库水源污染整治方案开展专题询问。多年来，温州市人大形成了问前充分准备、问中有理有据、问后跟踪督办的专题询问实践模式，坚持突出重点、选准议题，始终紧扣全市中心大局，直面教育、医疗、养老、食品安全等群众关心、反映强烈的突出问题发问，在开展的14次专题询问中，努力做到“问出人民心声、答进人民心坎”，不断以“民声”促“民生”，使之成为温州人大专项监督的重要抓手，让“民声”“落地有声”。

最近的一次专题询问为2023年6月29日，温州市人大常委会围绕“大综合一体化”行政执法改革工作开展专题询问，促进深化行政执法体制改革，优化政府职责体系和组织结构，完善基层综合执法体制机制，取得了良好的成效。

笔者查询了历年来温州市人大常委会官网公布的关于专题询问工作的新闻和数据，但内容仍属有限。现对搜集到的材料进行总结（详见表1）。

对14次专题询问实录进行分析可以看出，2010年至2023年期间，温州市人大常委会平均每年进行1次专题询问（其中2012年6月18日召开的财政决算专题询问会是在专委会层面进行），且专题询问这一监督手段，涵盖了大部分委室。专题询问中委员和代表提问数量从最开始的10多个，逐渐稳定在8个左右，体现出专题询问会的流程和问题体量已趋于成熟。

目前，浙江省暂未出台省级层面的专题询问办法。从近年实践来看，宁波、金华市和杭州拱墅区、温州鹿城区等地人大在市县层面出台了专题询问暂行办法，对相关程序性规则进行了初步界定，此处就不再赘述。本文仅从温州市人大常委会召开的14次专题询问会中归纳总结，得出专题询问会的一般流程（见图1）。

三、如何让人大专题询问更具“质”与“效”

观点一：专题询问的“软启动”与“硬启动”

根据温州市人大工作惯例，每年市人大常委会会制订下一年度监督工作要点，确定针对哪些议题开展专题询问。以2020年6月24日召开的居民生活垃圾分类工作专题询问会和10月29日召开的养老服务体系建设工作专题询问会为例，在当年4月27日温州市第十三届人民代表大会常务委员会第六十五次主任会议通过的《温州市人大常委会2020年工作要点》中，在第14点“着力推动生态保护和民生改善”中提出“开展居民生活垃圾分类专项监督和专题询问”“开展养老服务体系建设暨养老事业发展审议意见落实情况监督，并组织专题询问”。

可见，人大专题询问是在有计划、有组织、有安排的前提下进行的。习近平任浙江省委书记时提出：“要在坚持中国特色社会主义民主政治方向的前提下，推进我省人民民主的制度化、规范化和程序化。”因此，将专题询问提前纳入年度安排即体现工作严谨性，也是人大监督规范化、程序化的要求所在，这一点毋庸置疑。

笔者认为，专题询问的发起可考虑适当保留更多触发条件。理由有三：其一，年初的监督计划与专题询问会议题安排可能并不包含当年发生的应受到监督的新情况和新问题；其二，本地区有需要调查或解决的突发事件，相比于其他更为刚性的监督方式，专题询问仍是较好的介入媒介；其三，在监督计划和具体方案的制订上，主要由常委会各工作委员会起草，受常委会主任会议主导，常委会委员和人大代表发挥的作用可能并不明显，人大监督的民主性有待进一步强化。

人大在开展专题询问时要从实际出发、讲究实事求是。循此，一旦临时出现与党委政府中心工作紧密贴合的重要事项，年初既定的监督计划便可能不足以使得专题询问制度有效地发挥作用，因此更应当增强这一制度的灵活性，从而保证监督工作能够与大局工作联结融合。灵活性是指专题询问制度可以相对灵活机动地运行，作为已有既定专题询问安排的补充。这需要两方面的机制作保障。第一，根据实践发展需要，适应不断变化的国情、社情、民情，允许调整和增加专题询问监督议题，采用灵活机动的专题询问方式，对政府新增的工作或突发的、社会民众关注度高、影响范围广的重要问题进行监督，保证监督的实效性。第二，在监督计划之外，允许当联名提议专题询问监督议题的委员或代表达到一定数量时，增加专题询问监督议程安排，保证监督议题的民意回应性。

观点二：“在位”不“缺位”方能“适位”不“错位”

实践中，人大机关正在不断拓展专题询问的问题来源，增强询问问题的科学性与民意回应性，充分发挥公民在专题询问中的监督作用。如2020年6月24日召开的居民生活垃圾分类工作专题询问会，温州市人大常委会前期广纳意见、深挖问题，通过实地调研走访、听取有关部门工作汇报，并采取多种形式向市人大常委会、基层人大、人大代表征集专题询问题目，找准工作的难点和短板，进一步提升问题的现实性和针对性。又如2021年10月22日召开的农村人居环境提升专题询问会，温州市人大常委会多渠道征集询问会题目，通过媒体向社会公众公开征集意见和建议，征求市人大常委会组成人员、农资委员会组成人员、农资代表专业小组以及各县（市、区）人大常委会的意见和建议。

但笔者认为，在问题征求环节之后，进入专题询问会议开展阶段，乃至后续结果反馈的相当长一段时间里，应进一步拓宽民众的直接参与度。理由有二，其一，从前文表1中可见，专题询问会中的提问主体为常委会组成人员、市人大代表，民众只能通过观看网络直播或新闻媒体报道得知有关信息。其二，政府职能部门在专题询问会之后，对会上提出问题开展整改落实，这一环节中民众同样只能够通过政府网站了解情况。人大代表在提问、审议环节代表民众行使了监督权利，但基于人民民主的“全过程”属性，广泛持续的民主参与，才更有利于实现和保障人民的各项民主权利。在专题询问的“全篇”文章中不断拓展民主参与的广度和深度，社会公众的知情权、参与权才能得到进一步强化。

全流程推动信息公开是吸引公民关注专题询问并主动参与其中的良策。第一，在专题询问会议结束后应通过媒体向公民进行信息披露，及时公布、更新询问和答复的进展情况，提高专题询问的透明度。第二，充分利用好网络交流平台和新兴媒体，调动公民“建言献策”的积极性。这样既有利于人大及其常委会接受公民的监督，又可以更好地向公众展示专题询问取得的成效。

观点三：从“权为民所赋”到“权为民所用”

根据相关法律规定，地方人大常委会有监督“一府一委两院”的职权。但从前文表1可以看出，在2010至2023年的专题询问实践中，温州市人大常委会都仅对市政府相关职能部门进行了监督问政，没有把市法院和市检察院作为应询对象。

从各地实践来看，全国人大于2018年10月25日对最高法和最高检开展了首次专题询问，安徽省人大于2021年11月28日对省“两院”专项报告开展专题询问，江苏省阜宁县人大于2023年5月22日专题询问检察公益诉讼工作情况，可见从中央到地方，已有过对“两院”开展专题询问的先例。

依法将地方法院、地方检察院作为地方人大常委会开展专题询问的应询对象，不仅符合上位法规定，且十分必要。司法公正是人民群众一直非常关注的问题，需要专题询问制度发挥监督作用。通过开展专题询问对“两院”工作进行监督，能够回应民众关注，促进司法公正。以温州市人大常委会近两年监督工作计划为例，听取的71个监督方面的报告（2022年34个、2023年37个）中，没有以“两院”作为汇报主体的。可见在历年的监督实践中，温州市人大常委会的工作监督绝大部分针对市政府职能部门，对“两院”的监督较少，存在较大空间。

自2015至2023年，温州市人大已开展7年“两官”履职评议1，针对法官、检察官本身的监督取得良好效果。现在，专题询问制度为人大监督“两院”有关工作提供了一个制度选择，值得纳入考虑范围。因此，地方人大常委会应当用好人民赋予的权力，依法扩展监督对象，将法院和检察院纳入专题询问的监督范畴，以人大专题询问的方式让群众更系统、更直观地参与和接触“两院”工作，更深切、更直接地感受司法為公、执政为民。

观点四：人民民主在“后半程”中更体现“全过程”

一次成功的专题询问活动，应该是有头有尾、善始善终的，应该是既重过程、更重结果的，直至取得让人民满意的实际效果。一次全流程全要素的专题询问通常包括以下“工序”：确定选题、制订方案、开展调研、会前筹备、现场组织、督促整改和信息公开。下面以2019年10月30日召开的促进民营经济高质量发展专题询问会为例进行探讨。

2019年初，温州市人大就已将此次专题询问列入年度监督计划。 自2019年3月开始，温州市人大常委会启动专项监督工作，由市人大常委会领导带队，组成8个调研组，分别于3月21日至29日、9月10日至29日，赴各县（市、区）集中开展两轮专题调研，并在此基础上形成了全面翔实的调研报告（《关于促进民营经济高质量发展专项工作的报告》）。2019年11月6日，市十三届人大常委会第五十五次主任会议通过了《关于推进“两区”建设  促进民营经济高质量发展工作进展情况报告的审议意见》。2020年4月，市政府向市人大常委会报告关于审议意见的落实情况。至此，促进民营经济高质量发展专项监督工作告一段落。

专题询问的效果能否落到实处，除了询问前期的准备和调研、实施阶段的问询和答复以外，后续的跟踪问效环节应占有更多份额。若仅以政府部门书面回复作为唯一评判依据，难免在制度设计上存在偏颇。倘若政府部门在落实阶段敷衍塞责，那么就意味着专题询问的效果将大打折扣。

针对询问中的难点重点问题，除了审阅政府部门反馈贯彻落实询问会意见有关情况外，人大及其常委会应将跟踪问效作为询问工作的重头戏，使问题真正得到解决，人民群众的期许与愿景能够得到落实，专题询问才能真正问出实效。由此，专题询问制度可考虑完善或纳入如下监督程序。第一，人大常委会在专题询问会后，对市政府的有关工作进行跟踪督办。第二，可以针对专题询问的相关事项，依法作出决议或决定。第三，必要时可以再次进行专题询问，或者对某些事项进行质询。第四，将职能部门的后续贯彻落实情况与人大持续跟踪情况，同样纳入信息公开的范畴，持续保障人民的知情知政权。

有观点提出，在专题询问过程中可尝试对市政府职能部门工作开展满意度测评。诚然，满意度测评是获取人民群众对政府工作真实想法的重要手段，是民意投射的重要工具。但笔者认为，考虑评测工作中评价对象选择、指标内容设置的种种因素，以及民众可能存在信息不对称的情况，专题询问中满意度测评环节可能还需作进一步思考与探讨。

作者简介：缪俊，温州市人大常委会监察司法工委干部，主要从事监察、司法等方面的监督工作。

①2003年，时任浙江省委书记的习近平作出了“发挥八个方面的优势”“推进八个方面的举措”的决策部署，简称“八八战略”，即：一是进一步发挥浙江的体制机制优势，大力推动以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，不断完善社会主义市场经济体制；二是进一步发挥浙江的区位优势，主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区合作与交流，不断提高对内对外开放水平；三是进一步发挥浙江的块状特色产业优势，加快先进制造业基地建设，走新型工业化道路；四是进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，加快推进城乡一体化；五是进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造“绿色浙江”；六是进一步发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区的发展成为浙江经济新的增长点；七是进一步发挥浙江的环境优势，积极推进以“五大百亿”工程为主要内容的重点建设，切实加强法治建设、信用建设和机关效能建设；八是进一步发挥浙江的人文优势，积极推进科教兴省、人才强省，加快建设文化大省。“八八战略”开辟了中国特色社会主义在浙江生动实践的新境界，成为引领浙江发展的总纲领。

11982年《全国人民代表大会组织法》和1986年《地方组织法》先后对代表在人民代表大会期间的询问权作出规定。1989年通过的《全国人大常委会议事规则》对“询问”与“质询”作出规定，2006年通过的《监督法》更加明确了“询问作为人大常委会七种监督方式之一”的地位。2018年通过的《监察法》规定，各级人民代表大会和各级人大常委会会举行会议时，代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定程序，就预算、决算、监察工作中的有关问题提出询问或者质询。2015年全国人大常委会出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》。

2根据修订的议事规则，全国人大常委会可以结合听取、审议专项工作报告和执法检查报告，围绕改革发展稳定大局和人民切身利益、社会普遍关注的重大问题，召开联组会议，进行专题询问；根据专题询问的议题，国务院及国务院各部门和国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的负责人应当到会，听取意见，回答询问；专题询问中提出的意见送有关机关研究落实，有关部门应当及时向常委会提交整改落实情况报告，必要时，可以由委员长会议将整改落实情况报告提请常委会审议，由常委会作出决议。

1“两官”为法官、检察官，2018年暫停一年。