国家审计保障国内大循环畅通的路径探讨

2024-06-05庄尚文戚子韦

湖北社会主义学院学报 2024年3期

庄尚文戚子韦

摘要：政治经济学视域下畅通国内大循环内在要求社会再生产各环节的有序衔接与顺畅运转，关键在于生产率的提升、统一大市场的形成以及收入分配关系的改善。社会主义市场经济体制下公共权力在资源配置、市场体系建设和收入分配关系调节方面作用显著。如果公共权力缺乏有效监督，则可能导致公共部门资源浪费、错配以及制度执行低效等问题，甚至导致腐败，从而削弱国内大循环的内生动力和可靠性。国家审计机关开展领导干部经济责任审计、财政支出绩效审计、重大政策跟踪落实审计等经济监督，并运用研究型审计理念和工作模式，通过促进提升公共支出效率、助力推进统一大市场建设、改善收入分配关系等路径，从而可以保障国内大循环畅通。

关键词：国内大循环；国家审计；公共权力；研究型审计

中图分类号：F239.44文献标志码：A文章编号：1672-626X（2024）03-0005-10

收稿日期：2024-03-10

基金项目：国家自然科学基金青年项目“灾疫协防情境下应急物资资源配置绩效评价与优化研究”（72201130）；江苏省社会科学基金重点项目“政治经济学视域下畅通国内大循环的审计保障路径与政策选择研究”（23EYA003）

作者简介：庄尚文（1982- ），男，江苏泗洪人，南京审计大学经济学院副教授，经济学博士，研究方向为政治经济学、国家审计；戚子韦（2000- ），女，江苏扬州人，南京审计大学政府审计学院硕士研究生，研究方向为国家审计。

一、引言

党的二十大报告提出“要增强国内大循环内生动力和可靠性”，这是中央依托国内超大规模市场优势，立足我国进入新发展階段、构建新发展格局的客观需要，所作出的重大战略部署。2023年12月召开的中央经济工作会议进一步强调“必须坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力，发挥超大规模市场和强大生产能力的优势，使国内大循环建立在内需主动力的基础上，提升国际循环质量和水平”。从维护国家经济安全的层面看，国内大循环的畅通是国际循环的基础［1］，独立自主、自力更生的发展道路是构建新发展格局的根本性选择［2］。因此，增强国内大循环内生动力和可靠性是一个大国独立自主应对外部竞争的重要前提和必然选择。

从政治经济学视角看，国内大循环是一国内部生产、流通、分配和消费的有序衔接与顺畅运转。生产率的提升（生产）、统一大市场的形成（流通）以及收入分配关系的改善（分配和消费）至关重要。在社会主义市场经济体制下，中央政府、地方政府、各级国有企业、非公有制企业等主体在市场体系中配置各类资源，嵌入社会再生产各环节各方面，个别资本循环与社会总资本循环交错联结，形成了立体化、多层次、宽领域的国内大循环体系和形态。理论研究表明，国内大循环需要调动各类资本所有者的投资积极性，同时充分发挥国家的经济治理作用，克服市场失灵［3］。畅通国内大循环需要国家统筹社会劳动按比例分配，制定公共政策，消除生产、分配、流通和消费环节的堵点，从而提升国内大循环的水平［4～6］。改革开放的实践则表明，在财政激励和晋升激励下地方政府“为增长而竞争”，公共权力的运用促进了经济增长，但公共权力一旦缺乏有效的监督，则容易产生腐败问题，给国内大循环和经济增长带来消极影响。因此，在当前国内外复杂多变的经济形势下，提升政府治理效能，破除国内大循环的堵点，就不能不重视公共权力的作用以及对公共权力的监督。

审计因其独立性、专业性、权威性和综合性的监督功能，具有促进问责制、治理腐败和提高公共部门绩效的巨大潜力和作用［7］。随着经济社会的发展，国家审计逐步演化为一种监督和评价公共受托经济责任履行和提高政府绩效的重要制度安排。国家审计机关属于政治机关，也属于宏观管理部门，作为经济监督的“特种部队”，在保障国内大循环方面具有显著的信息优势、实践效果和制度基础。《审计法》第一条规定其目标是加强国家审计监督，维护国家财经秩序，保障国民经济健康发展；《国家审计准则》第一条规定其目标是发挥审计保障国家经济和社会健康运行的“免疫系统”功能。国内学者研究表明，国家审计可以防范公共资源浪费和权力滥用、改善政府隐性债务治理、促进提升公共支出效率进而提高财政绩效［8～10］。总的来看，学术界主要从推进市场化进程、政府债务治理、区域创新效率、维护国家经济安全等视角对国家审计促进国民经济循环畅通的作用进行探讨［11～14］，但基于政治经济学视角深刻阐明国家审计保障国内大循环内生动力和可靠性的作用路径，还不够系统深入。本文拟从提升公共支出效率、推进统一大市场建设和改善收入分配关系的层面进一步展开分析，从而有助于深化对国家审计作用机制和功能地位的理论认识。

二、国家审计促进提升公共支出效率：保障循环动力

（一）公共支出效率对国内大循环的重要性

马克思主义政治经济学认为，剩余产品的占有、分配和使用决定了不同主体的经济和社会地位。一个国家的统治者实质上就是剩余产品的总体占有者。在封建社会，统治者对剩余产品的支配，主要用于生活消费而很少持续用于大规模的生产性投资，导致国家整体的生产力进步缓慢，经济体系常常陷入低水平的“循环之流”。在资本主义生产方式下，对生产资料的占有构成了剩余产品占有和支配的基础。迫于竞争的压力，资本所有者必须将剩余的一部分用于生产性投资和扩大再生产，努力推动生产率的提高，进而推动财富积累进一步增大，形成了国民经济体系的大循环。总之，在社会再生产过程中，生产起决定性作用，建立在产品创新和工艺创新基础上的生产率提升以及竞争驱动下的投资扩张构成了国内大循环的内生动力。除了私人产品的生产，公共产品的生产和投资在国民经济循环中也具有重要的作用，尤其是在私人投资需求不足时，这种作用更为显著。公共产品的供给为私人领域的分散化投资创造了共同的生产条件，有利于便利和带动私人投资。早在19世纪中期，德国历史学派的代表人物李斯特就认为“某些法律，某些公共设施，在生产力和消费生产力上，都要起或强或弱的作用”［15］。公共产品的生产和投资在政府层面主要由财政政策调节，具体体现为一个国家的公共支出规模和结构。一般认为，政府实施财政政策的初衷主要是总需求管理。近年来，不管是理论还是实践，财政政策逐步关注提升经济体的潜在增长率以及促进长期经济增长［15］。在世界经济衰退的大背景下，公共支出的规模、结构和效率对于增强经济循环的内生动力愈发重要。

从中国特色社会主义政治经济学来看，公共财政支出不仅可以克服市场失灵，还承担着贯彻国家发展规划、宏观调控以及社会主义生产目的的根本职能［16］。从我国的政策实践看，政府高度重视公共支出的生产性作用。改革开放初期，政府和公有制企业在经济剩余积累和转化中扮演过重要的角色。例如，乡镇企业蓬勃发展时，其大部分利润用于农业基础设施建设、技术服务、公众福利等公共支出，为进一步的投资、就业和劳动分工创造了有利条件。2008年以来，我国实施积极财政政策，大幅增加政府投资、支持科技创新、保障和改善民生等公共支出，使经济得到快速增长。党的十八大以来，积极财政政策更加有力。根据国家统计局的數据，我国财政赤字率从2012年的1.5%上升到2022年的2.8%，地方政府支出规模从1991年的0.23万亿元增加到2022年的22.5万亿元。在公共支出规模扩张的过程中，我国政府注重发挥国家发展规划的战略导向作用，不断加强国家创新体系和创新能力建设，构建完善新型举国体制，着眼于重大科技攻关，深化产业链创新链价值链融合，建立自主可控产业体系，为国内大循环注入内生动力。

然而，我们也不能忽视公共支出扩张过程中的资源浪费、错配以及绩效目标未达成等问题。根据国家统计局的数据，全国地方政府债务余额从2012年的19.94万亿元增长到2022年的35.1万亿元。2023年1-11月，31个省份合计发行地方政府债券首次突破9万亿元，比2022年全年增长24%。地方政府债务激增从一个侧面也反映了公共资源配置存在一定的扭曲和低效率。这会导致公共支出的生产率低、回报周期长或是直接造成收不抵支、财政收入缩减，从而削弱国内大循环的内生动力和可靠性。一是政府举债过高会强化融资约束，使得企业融资成本上升，中小企业和民营企业等私人部门投资率降低，导致生产环节的社会总资本积累不足；二是银行倾向借款给信用更高的地方政府而不是民营企业，从而挤压信贷资源，制约企业创新活动，造成区域创新能力下降和全要素生产率增长乏力；三是借新还旧导致资金在金融体系空转，信贷加速器效应加剧了债务风险累积和不可控性；四是地方政府债务挤占过多信贷资源，导致居民收入增长乏力，从而制约消费需求扩张。

（二）国家审计保障公共支出效率的作用路径

1. 抑制公共部门资源浪费

公共支出效率的提升首先需要确保公共部门资源支出的合法合规性。挤占资源、经济剩余的非生产性耗费等导致公共部门资源浪费的问题属于公共部门资源支出合法合规所关注的范畴。财政支出和公共品分配受到代理人行为选择的影响。当监督约束较弱时，科层制条件下的信息不对称、有限理性等因素容易导致代理人采取机会主义行为，这会造成公共资源的非生产性耗费，从而降低公共品的供给规模和质量，最终制约企业生产率乃至宏观层面全要素生产率的增长。

国家审计通过监督地方政府和国有企业官员的公共权力运用过程，有效防范因官员滥用职权等机会主义行为引致的代理成本上升问题，防止官员利用公共权力挤占和挪用公共资源，从而抑制公共部门资源浪费。从实践来看，审计机关实施的经济责任审计结果及整改情况直接关系到被审计单位领导干部的考核、任免、奖惩，将会通过威慑机制作用于公共部门的资源支出决策。审计处理处罚是审计威慑机制的重要保证。审计机关根据《审计法》在法定职权范围内对违反国家规定的财政财务收支行为作出处理处罚，并予以移送，借助舆论压力约束被审计对象的机会主义行为，可以促进公共资源在使用上的合规性。根据审计署相关报告，在PPP项目审计方面发现的问题主要包括入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责、部分项目损失浪费等。这些问题会导致公共资源的非生产性消耗，降低公共支出效率。为此，审计机关督促相关地方政府稳妥处置进展缓慢或停工烂尾项目，调整项目投资方式、压缩投资规模或引入新经营主体等，推动项目取得明显进展。

2. 提升资源配置决策科学性

在“为增长而竞争”的背景下，我国地方政府存在“重投资、轻民生”的公共支出偏向，容易导致公共资源的错配。如果产业政策设计不完善并且监管不到位，那么政企合谋获取财政补贴的行为就会进一步加剧公共资源错配。实践中，某些部门以落实产业政策之名，甚至利用公共权力帮助企业获得财政补贴和税收优惠，而企业没有真正用于研发活动，导致了公共资源配置效率低下乃至部分行业产能过剩等问题。因此，公共权力配置资源的行为是否科学有效需要监督评价，尤其是用于鼓励、支持和引导科技创新的财政补贴与税收优惠政策是否真的提升了区域创新效率更是需要系统性地评估，在评估的基础上为公共资源配置的调整优化提供决策支持。

国家审计机关开展重大政策跟踪落实审计，当好国家财产的“看门人”、经济安全的“守护者”，通过信息保障和政策评估优化机制提升公共资源配置效率。国家审计机关开展研究型审计可以深入理解国家重大决策部署与宏观政策，在经济监督过程中收集并积累大量社会再生产层面的数据，辨明经济社会发展规律，形成决策参考报告，从而最大限度地降低地方政府因决策信息不对称、决策规则不完善、决策机制不健全等因素造成的公共资源配置科学性不足等问题，促进公共资源配置满足高质量发展的目标要求。根据审计署相关报告，审计机关针对积极财政政策如何加力提效、稳健货币政策如何精准有力以及各项政策的衔接协调方面提出了审计建议。从结果来看，财政部优化组合财政赤字、专项债等工具，加大了对科技攻关、乡村振兴和区域重大战略等薄弱环节和关键领域的投入；中国人民银行引导金融机构扩大了小微企业信贷投放，用好科技创新、设备更新改造等再贷款金融工具；国家发改委强化新出台政策与宏观政策一致性评估，促进各项宏观政策形成系统集成效率。

3. 保障预算管理行为健康性

公共支出效率的提升需要保障政府财政支出绩效目标的完成度，其本质在于克服财政事权和支出责任划分的激励无效问题，前提则在于财政支出绩效评价体系的完善和财政预算体制的变革。财政资源是对国民收入再分配的结果，地方政府拥有一定的再分配能力，过高的支出可能对私人部门产生挤出效应［17］，不合理的“相机抉择”空间也会突破预算约束而降低公众信任，导致财政支出结果偏离既定目标。党的十八大以来，财政职能进一步拓展，在公共支出的真实性、合法性基础上，逐步关注公共支出的经济性、效率性、效益性、公平性。健全现代预算制度，保障预算管理行为健康，成为必然选择。

财政支出绩效审计主要是通过对财政支出的使用、管理、相关凭证的检查来检验现有管理行为和制度规则是否服务于财政支出绩效目标的最优选择，保证专款专用，提高财政支出效益。《国家审计准则》将财政支出绩效的目标作为审计判断的依据。财政支出绩效审计通过改进政府预算管理、保障预算管理行为的健康性，从而不断提升政府治理效能，激励地方政府加强对预算支出效率的重视，促进公共支出的效率性和效益性。例如，2022年上海市审计局对21个部门及其所属46家单位开展预算执行和决算草案专项审计，发现的主要问题包括：资金拨付与项目进度不一致，财政资金结存使用效益不高，结存资金154.97亿元；新增专项债券未及时使用144.65亿元；购置通用设备未按规定实行存量调剂，影响财政资金的节约使用，涉及金额165.21万元；绩效评价项目整改不到位，财政部门跟踪监督不到位，涉及金额1533.65万元。针对预算支出效率不高的问题，审计机关提出深入推进预算和绩效管理一体化，强化财政资源统筹，切实盘活存量、用好增量。用好用足政府专项债券资金，推动加快形成更多实物工作量等审计意见，为地方政府促进财政支出绩效提供了具体思路。

三、国家审计助力推进统一大市场建设：保障运行高效

（一）统一大市场建设对国内大循环的重要性

马克思主义流通理论认为，在资本主义生产方式下，财富形态的剩余产品增长是资本所有者追求价值形态剩余的结果，“资本主义生产本身并不关心它所生产的商品具有什么样的使用价值……它所关心的只是生产剩余价值”［18］217。此时，如果价值增殖难以实现，则资本主义内循环必然出现危机。“市场向广度和深度扩张的能力首先是受完全不同的、力量弱得多的规律支配的。市场的扩张赶不上生产的扩张。冲突成为不可避免的了……在危机中，社会的生产和资本主义占有之间的矛盾剧烈地爆发出来。商品流通暂时停顿下来……经济的冲突达到了顶点：生产方式起来反对交换方式。”［19］因此，正是由于资本家对于价值增殖的不断追求导致了资本积累的结构性矛盾。在这种情况下，要想实现经济的大循环，就需要不断扩展市场空间。在资本的循环运动中，生产时间和流通时间存在着对立，流通领域和市场体系具有重要的价值实现功能［20］。马克思认为，“大工业建立了由美洲的发现所准备好的世界市场”，引起了商业的交通运输发展，“这种发展又反转过来促进了工业范围的扩大” ［21］。一个大国建设统一大市场的重要性不言而喻。这是因为市场规模是分工深化和生产率进步的前提，统一大市场为大国内部的社会分工协调和区域协调发展提供了制度基础。中国的统一大市场是世界市场的重要组成部分，能够有效发挥市场在资源配置中的决定性作用，依托充分竞争和社会分工顺利地实现社会扩大再生产［22］。

中国政府高度重视并全面推进全国统一大市场建设。宏觀上，建设统一大市场是构建高水平社会主义市场经济体制的组织基础；微观上，推进统一大市场建设有利于反垄断政策的实施、打破地方保护和市场分割，能够提高生产要素参与财富创造的积极性，进一步实现扩大再生产。从理论和实践来看，我国统一大市场建设的堵点难点主要有三大类：第一，在财政事权和支出责任界定不清晰的体制约束下，相关部门由于信息不对称，无法统筹推进要素高效配置，加上政府在产业用地、产权保护、数据要素等方面的治理体系欠缺，形成妨碍生产要素市场化配置的体制机制障碍，限制要素市场的发展和市场主体的活力。第二，具有“准市场主体”地位的地方政府，拥有行政管理和参与市场活动的双重身份，直接控制资本、劳动力、土地、技术等要素配置，其从本地区利益出发开展工作，可能会阻碍全国统一大市场的形成以及国内大循环的顺畅运转［22］。同时，也无法按照竞争中性的要求，科学设计市场监管政策，为规范市场主体行为、应对内外风险提供制度支撑［23］。第三，垄断企业利用市场地位和相关制度的不完善，通过垄断协议等手段进行有损于竞争对手和消费者的不公平交易，导致不当市场竞争和市场干预，更有地方公用事业行业的企业借助政府授予的行政权力进行垄断行为，形成地方政府行政垄断行为的延伸。

（二）国家审计推进国内统一大市场建设的作用路径

1. 促进市场政策落实优化

统一大市场政策的落实优化，需要提升中央和地方政府治理水平，破解整体目标规划与地方有效治理的难题。中国作为一个发展不平衡的大国，中央政府作为全体人民利益的代表，根据国家发展战略和长远目标，制定科学合理的中长期发展规划和符合广大人民利益的各项公共政策，再通过各层级政府机构和公有制企业执行公共政策，从而推动经济增长和社会福利的最大化。各级地方政府具有一定的财权、事权以及相应的支出责任，需要围绕全国统一大市场的配套政策，聚焦要素和资源市场、市场监管等领域，重点关注公平竞争审查、市场准入负面清单、投资和产业园区建设审批、市场主体产权等制度体系建设，为建设市场体系提供公共产品和服务，引导社会资源的最优配置，推动中央重大政策落实。同时地方政府也具有一定的本位利益，容易出现政策执行偏差。

国家审计机关开展制度合理性审计和研究型审计，可以保证政策的有效供给，从而促进市场政策的落实优化。一方面，“跳出审计看经济”可以对审计过程中发现的影响统一大市场建设的风险隐患进行预警，为政策制定者调整优化政策提供决策信息，防止问题背后的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞进一步深化。另一方面，常态化“经济体检”可以揭示市场政策之间、市场政策内部条款之间、市场政策与其他政策之间等方面的全局性、系统性问题，推动地方政府加强市场政策的顶层设计，不断提高市场政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性，为建设统一大市场提供基础保障。2021年第二季度审计署通过重点审计17个省份及当地税务机关贯彻落实“减税降费”“放管服”改革举措情况后发现，因政策宣传不到位或者违规清缴历史税等，相关企业未享受减税降费优惠1.81亿元，以及相关单位依托行政权力违规收费或拖欠企业账款等16.58亿元。审计机关建议有关部门加大优惠政策宣传、完善征管信息系统，从而确保助企纾困、激发市场主体活力。

2. 维护市场运行秩序

良好的市场运行秩序是推进国内统一大市场建设的重要前提，能够降低制度性交易成本，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在社会主义市场经济条件下，维护市场运行秩序主要体现在维护公平、破除垄断、确保市场有效运行等。一方面，公平竞争是市场经济的基本原则，是市场高效运行的重要基础，市场竞争公平性是价格机制发挥作用的前提。公平性的提升为市场秩序的运行提供了良好的环境基础，有助于充分释放企业家精神，引导资源高效配置。另一方面，市场机制存在一定的自发性和盲目性，尤其是市场经济运行中容易出现垄断问题。因此需要引导市场主体积极承担社会责任，避免损害其他经营者和消费者的利益。大量事实表明，市场主体采用垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中或采取虚假宣传、侵犯专利版权等不正当竞争手段，会分割统一大市场，也会扰乱市场运行秩序。

国家审计充分发挥全面性、专业性和独立性的监督能力，能从根源上抑制公共权力对市场公平竞争的不利影响，对不当市场干预行为开展专项行动，遏制经济秩序的偏差。一方面，审计机关通过探查制约市场主体积极性的盲点、堵点，督促地方政府大力弘扬企业家精神，充分激发市场主体内生动力和创新活力，特别是积极鼓励生产性企业家行为，限制并消除非生产性企业家行为，借助良性竞争提升不同类型企业对国内大循环的贡献度。另一方面，为破除影响公平竞争的体制机制障碍，国务院出台了“实施公平竞争审查制度”的政策，主要包括“市场准入、招商引资、招投标、经营行为规范等”。国家审计监督能够促成公平竞争审查制度的落地见效，助力建设全国统一大市场［24］。审计署相关报告显示，审计机关重点审计了2022年度18个省本级和36个市县共54个地区的财政收支管理情况，发现部分地区违规或变相返还税收或土地出让金等225.08亿元。2024年全国审计工作会议明确提出，要着眼推动加快全国统一大市场建设，深入揭示一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题。

3. 提升市场监管效能

为了维护市场秩序，政府应当在市场监管、市场规则制定上有所作为，为全国统一大市场提供制度保障。从国家治理角度来看，全国统一大市场的使命就是要打破无序竞争带来的负面影响，解决机会主义和条块分割等问题，破除各种小循环小市场，促进市场要素自由流动，其前提是政府为市场秩序的形成和市场经济的运行提供有效的制度框架。然而，本位主义利益驱动下的地方保护主义，导致存在一些过度经营土地和城市、侵占公共资源等现象，不利于市场体系建设的竞争有序和总体资本积累的稳定性［25］。本位主义表现为不同地区运用公共权力谋求自身利益，如果不加以规制，容易产生效率损失、市场分割，不利于统一大市场的建设推进以及国内大循环的顺畅运转［26～27］。

国家审计提升市场监管效能，主要是通过聚焦全国统一大市场监管目标，发挥其触角广、掌握信息全的优势，提出市场监管制度合理性、科学性的标准。与其他监督方式相比，审计机关通过履行对市场监管机构的预算执行、财政收支以及领导干部经济责任进行审计的法定职责，天然地具有监控、评价、矫正的专业优势，既可以从总体上掌握监管机构运行状况，评估市场监管绩效，也可以督促市场监管主体落实好国家有关市场监管的政策，更加有效地促进统一开放竞争有序的市场体系建设。国家审计机关可以审查维护公平竞争秩序的不同部门法规制度之间是否存在冲突，提出制度改进意见建议。例如，2023年济南市审计局在对济南市市场监督管理局预算执行审计中发现存在政策不清晰、考核不及时、专项资金滞留等问题，督促相关机构进一步强化市场监管，严格按照方案要求定时考核，提高资金使用效率。济南市市场监督管理局采纳了审计建议，促使专项滞留资金完成支付。

四、国家审计促进改善收入分配关系：保障有效需求

（一）收入分配关系改善对国内大循环的重要性

马克思主义政治经济学认为，“在简单的买和卖上，只要有商品生产者自身互相对立就行了。如果作进一步的分析，供求还以不同的阶级和阶层的存在为前提，这些阶级和阶层在自己中间分配社会的总收入，把它当做收入来消费，因此造成那种由收入形成的需求。” ［18］217因此，在市场经济条件下，要处理好政府和市场的关系，发挥国家的经济治理作用，尤其需要建立科学合理的收入分配体制机制，调节好资本和劳动的关系，保障积累率的提高、充分就业和需求规模的扩大。只有这样，商品价值才能顺利实现，社会资本再生产才能顺利进行，国内大循环才能顺畅运转。资本主义制度下，社会再生产规模不断扩大，但“对抗性的分配关系……使社会上大多数人的消费缩小到只能在相当狭小的界限内变动的最低限度” ［18］273，同时，构成资本品需求的资本积累又受到“扩大资本和扩大剩余价值生产规模的欲望的限制”［18］273，由此造成了有效需求不足和资本主义过剩危机。

面对相对过剩危机，资本主义国家努力进行生产关系的调整，以维持资本主义生产方式的运转。早在19世纪中期，英国废除《谷物法》，极大地改善了底层人民的生活条件，为工业革命创造的巨大产能提供了更多的消费需求支撑。到了20世纪30年代，面对史无前例的大萧条，美国政府实施了一系列法案，尤其是于1935-1936年建立了社会保险制度，为减少贫困、增进社会福利提供了制度保障。在西方现代化发展中，政府推动构建福利国家制度，高度关注社会保障和再分配，稳定国民的物质生活预期，减少了贫困现象，使得西方社会得以向大众富裕社會方向迈进［28］。然而，福利国家制度没有从根本上改变资本主义生产方式。福利国家制度面临着劳动激励和财政可持续问题，并没有造就一个共同富裕社会，也没有解决资本主义生产方式的固有矛盾。西方发达国家自20世纪80年代以来经济增长放缓，核心原因就是工人实际工资收入的停滞和消费需求的放缓。

在社会主义市场经济体制下，各级政府和公有制企业是经济剩余转化的主导者。中央政府从整体目标出发统筹配置大部分的经济剩余，完成不同阶段的发展任务，尤其是不断做强做优做大国有资本和国有企业，大力弘扬优秀企业家精神，不断提升国家的财富创造能力和水平，再通过财政转移支付活动发挥好财富再分配的效能，从而在保障总体资本积累稳定性的基础上调节地区、城乡以及不同群体的收入差距，在推进高质量发展中实现共同富裕。然而，在实践中，行政性和经济性的“放权让利”改革使得部分群体拥有一定的剩余索取权和控制权。如果权力约束较弱，就会在一定程度上使部分群体有机会攫取总的经济剩余，减少政府用于再分配的财富总量，影响整体层面的收入分配关系改善，从而在一定程度上制约总的消费需求，削弱国内大循环的可靠性。

（二）国家审计促进改善收入分配关系的作用路径

1. 助力腐败治理与追索经济剩余

地方政府规模的扩大会增加地区腐败案件的发生率［29］。在功能性分权下，地方政府拥有较强的激励，通过有效发挥决策优势，促进经济剩余的转化和国民财富的增长。然而，决策审批部门自由裁量权越大，就越容易导致公共权力介入利益分配。因此，需要通过科学的问责调控机制来优化剩余控制权的配置，保证公共权力的有效行使［30］。

国家审计机关可以通过约束和监督政府公职人员的责任履行和公权力使用，实现剩余控制权的合理配置和有效监督，防范和遏制经济或财政方面的腐败行为。在公权力规范方面，国家审计监督与制约相关领域的公权力使用，防范、揭露和打击腐败行为，助力中央政府实现对“国家剩余”的追索，从而壮大国家治理的财政基础。在信息披露方面，国家审计提升政府剩余控制权使用的透明度和公开化，进一步提升地方财政透明度，降低地方过度财政支出和浪费行为［31～32］。根据审计署公告，2022年有关部门依据审计线索对中国石油天然气集团有限公司所属企业违法违规获利予以追缴，避免了国有资产流失。2023年，国家审计机关严肃查处骗取贪污挪用老百姓保命钱、救命钱等问题460多亿元。

2. 优化营商环境与促进投资就业

市场化、法治化、国际化营商环境是激活投资、扩大就业、增加收入的重要基础。营商环境较差导致企业迫于生存和发展压力将生产性资源投入非生产性寻利活动，如存在于市场主体的项目审批、招商引资及税收征管等环节的腐败。政府的行政意志与企业利益密切捆绑，容易阻碍生产要素自由流动，增加企业的技术创新成本，进而对财富创造、收入增长和分配产生不利影响。营商环境较好则有助于消除负面影响，抑制腐败与灰色收入的存在，激励市场创新和研发投入，从而提升生产率和财富积累水平。总的来说，改善营商环境，建设更加公平的市场进入和竞争规则，让更多市场主体分享发展红利，有助于缩小社会收入差距和改善收入分配关系。

政策措施落实情况审计的实践表明，预算执行审计、政府投资审计等审计方式，可以有效防止权力滥用，推动政府增强对企业的服务意识和能力，促进营商环境持续优化，从而促进经济剩余向生产性领域转化和积累，形成规模经济和范围经济，保障扩大就业和提升国民收入水平的目标。具体体现为建立内嵌国家审计的营商环境持续优化机制，从而显著改善区域行政、法治与市场环境，有效遏制腐败，促进执法司法制约监督，避免政府过度干预［33～34］。例如，2021年浙江省杭州市成为国家营商环境创新试点城市以来，杭州市审计局服务打造营商环境最优城市，在深化国企改革、资源要素配置、信用杭州建设等方面加强审计，督促相关部门积极落实企业帮扶力度和降本减负政策，助推提升政府服务和监管效能。2023年，实现市场主体总量达到187.5万户，较2013年增长了2倍多。

3. 推动分配体制改革与保障政策效果

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局”。党的十九大以来，党和政府以实现全体人民共同富裕为重要价值取向，秉承按劳分配与按生产要素分配相结合，更加关注收入途径公正合法，切实推进社会发展成果“适时普惠民众”［35］。2021年中央财经委员会第十次会议强调“在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系”，明确“形成中间大、两头小的橄榄型分配结构”的目标，强调“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”。尽管中央政府从改善国民收入分配、稳定劳动供给等方面出台诸多包括增加居民收入、改革所得税、完善社会保险、加大扶贫力度、提供就业补助等在内的政策，通过收入政策调整和收入分配体制改革来缩小收入差距，但是从国家审计署发布的审计报告来看，地方政府存在政策执行不力的情况。

国家审计通过发挥监督作用，推动收入分配体制改革，一是对公有制企业的初次分配进行调控和引导，兼顾收入分配效率和公平；二是优化财政转移支付方向和区域，促进收入再分配的合理化；三是通过稳预期促进第三次分配发挥力量，从而改善收入分配关系、助力经济高质量可持续发展。比如，着眼于就业专项资金等财政补助资金，揭示资金闲置、过度保障等问题，发挥就业资金对就业福祉的支撑作用；开展就业优先政策跟踪审计，持续关注政策制定的合理性、政策落实的效益性，及时督促纠偏，稳步提高社会保障水平。2023年国家审计机关聚焦推动兜牢民生底线开展审计，组织全国开展就业、医疗、教育、乡村振兴等民生审计项目170多个，保障了利民惠民政策性资金真正惠及群众，切实发挥了审计在保障和改善民生中的作用。

五、结论与建议

2023年，在二十届中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记强调，“在强国建设、民族复兴新征程上，审计担负重要使命，要立足经济监督定位，聚焦主责主业，更好发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用。”中国特色社会主义市场经济体制下，坚持党对经济工作的集中统一领導，更好发挥政府作用，不断增强国内大循环内生动力和可靠性，是统筹发展和安全的必然选择。因此，推进党的自我革命，加强权力制约和监督，推进中央重大政策落实，尤为重要。国家审计机关是宏观管理部门，是经济监督的“特种部队”，发挥常态化“经济体检”职能，可以通过促进公共支出效率提升、统一大市场形成和收入分配关系改善等路径，保障国内大循环内生动力和顺畅运转。为了更好地发挥国家审计保障国内大循环的作用，则需要结合新的制度和技术条件不断推进国家审计体系和能力的现代化建设。

一是深入贯彻研究型审计理念，推动审计制度现代化。基于审计发现问题的共性判断和深入分析，揭示问题产生的根本原因，从体制机制层面提出整改建议。同时不断完善审计程序、审计责任以及审计结果运用等审计法规，提升审计工作的质效。在畅通国内大循环相关政策跟踪审计层面，沿着“政治-政策-项目-资金”主线做好审计监督评价，自下而上追溯国内大循环堵点、难点产生的政策根源，推动政府相关条线部门优化政策，改进项目发包内容和程序，不断提升政策效果。

二是深入应用新一代信息技术，推进审计组织现代化。国内大循环涉及国民经济方方面面，只有推进审计全覆盖，才能发现问题并推动问题真正解决。审计全覆盖的任务要求和当前审计资源投入不足的矛盾，要靠新兴技术赋能审计过程去解决。人工智能、区块链和大数据技术在审计领域的深入应用，比如法律法规的智能查询、审计证据的可信存储、大数据审计准确快速发现疑点，可以降低审计过程成本、提高信息共享水平，提升审计项目统筹能力，从而提升审计工作效率和准确性。

三是深入开展政产学研合作，推进审计人才现代化。国内大循环相关审计需要政治、经济、社会、文化和生态文明等多学科的知识，对审计人才现代化提出了更高的要求。因此，要积极发挥科研院所的智库优势，吸收相关专家学者参与前期调研、审计立项、计划制定和方案实施，为开展审计业务提供知识保障。此外，还要从专业技能、法律知识、伦理规范等方面加强审计人员培训，不断提升审计人员的专业素质和研究能力。高校要深化与审计机关的合作，通过挂职锻炼、实践实习等方式，为国家审计事业培养输送优秀人才。

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