基层治理视角下群团组织志愿服务的功能与发展路径

林嵩 陈春彦

摘 要：从社会“管理”到社会“治理”体现了党的执政理念的变化，强调健全共建共治共享的社会治理制度。在加强基层治理体系和治理能力现代化建设以及群团组织改革的背景下，群团组织作为联系党委政府与人民群众的橋梁纽带，通过制度性安排，将开发志愿服务项目、培育志愿服务队伍、开展志愿服务活动作为参与基层治理的发力点。基于一个县级市F市的调研发现，“治理”转向中基层群团组织志愿服务功能发生了拓展，成为不同建设力量的意见协商阵地、治理服务实施的项目协作平台、社会流动成员的利益协调网络，但实践过程中又存在行动过程离散、资源投放失衡、参与意图偏差等碎片化问题。由此，需要从共建、共治、共享三个理念维度探索发展路径，基层群团组织要调动体制优势打造志愿服务共同体，完善外部服务机制和内部治理能力，健全成长扶持体系和后勤保障制度，推动志愿服务赋能基层治理。

关键词：基层治理；共建共治共享；群团组织；志愿服务；现代共同体；组织社会学

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1672-626X（2024）03-0101-09

收稿日期：2023-11-10

基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目“社会治理视角下乡村社会与县级融媒体中心互动共生研究”（22YJA860001）；福建省社会科学基金项目“闽东乡村善治中网络媒介的组织与对话功能机制研究”（FJ2024C052）；福建技术师范学院校级科研项目（雷锋精神研究专项）“福清市城乡社区治理中群团组织志愿服务的现状与发展研究”（ZXLFJS202305）

作者简介：林嵩（1996- ），男，福建福州人，中国传媒大学博士研究生，福建技术师范学院助教，研究方向为乡村传播与治理；陈春彦（1970- ），男，江苏盐城人，福建技术师范学院教授，研究方向为市域社会治理现代化。

中央在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中指出“统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”，党的二十大报告强调“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。群团组织是具有高度社会性、公益性的治理主体，涵盖了不同职业身份的人群，下沉到基层各个领域。志愿服务因其非营利、成本低、灵活性强的特点和天然的基层取向，成为群团组织参与基层治理创新、承担基层事务管理、提供基层公共服务的主要手段；而群团组织的广泛动员优势赋予了志愿服务得以开展的基础条件，将志愿服务纳入现代基层治理体系，提供官方背书，从单纯倡导到主动落地。这种强调政治合力、以人为本、群众路线的志愿服务，与以“第三部门”理论为基础、弥补“政府失灵”而兴起、相对独立自发的传统志愿服务模式有所不同［1］。

F市是我国东南沿海省份的一个典型城乡二元结构的县级市，自然地理环境多元，农林牧渔产业齐备，第二、三产业也十分丰富，人口构成多元，海外华侨众多，民间资本雄厚。在此复杂的条件下，F市以独创的“五不漏”基层治理体系和新时代文明实践模式，实现“平安三率”从全省倒数到全省第一，获评全国文明城市。F市现有常住人口近140万，注册工会会员20万人、注册团员3万人、注册志愿者21.3万人，通过群团组织参加志愿服务人群占比巨大。F市工会、共青团、妇联等群团组织将供给志愿服务作为参与基层治理的方式，借助“市不漏镇、镇不漏村（居）、村（居）不漏户、户不漏组、组不漏人”（简称“五不漏”）的动员和实施方式，鼓励内部职工和各行民众通过志愿服务活动参与基层治理实践。

本文基于基层治理的研究视角，深度访谈了F市工会、共青团、妇联等群团组织代表，通过田野调查考察其志愿服务效力，探讨其志愿服务的功能定位、存在问题，并提出未来发展路径。

一、基层治理中群团组织角色定位的制度变迁

改革开放后，尤其是进入新世纪以来，我国不断探索和解决“五位一体”总体布局中社会建设领域出现的新矛盾、新问题，从推进社会“管理”创新演进为推进社会“治理”创新，逐步明确、强调和释放群团组织的社会治理功能，并不断将社会治理重心下移至基层领域。

（一）群团组织从间接辅助到直接参与创新社会治理

早期，群团组织是作为社会协同力量之一来“暗示”社会治理功能的。2004年，党的十六届四中全会在《关于加强党的执政能力建设的决定》中首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2012年，党的十八大报告明确提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，初步拓展了社会管理方法论的外延。2013年，党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革战略布局的总目标之一，且提出“加快形成科学有效的社会治理体制”，从“管理”到“治理”仅一字之差，但内涵却发生了质的变化，由党政主体向多元主体转变，由单向的自上而下向多向的内外合作转变［2］。

明确提出充分释放群团组织社会治理功能的重要转折点，是2015年中共中央印发的《关于加强和改进党的群团工作的意见》。该《意见》指出“支持群团组织参与创新社会治理和维护社会稳定”，直接表明群团组织是社会治理重要主体，“支持群团组织依法参与社会事务管理”。同年，党的十八届五中全会还提出“构建全民共建共享的社会治理格局”。2017年，F市委常委会专题研究群团组织改革方案，将推进项目建设、产业转型、文明创建、脱贫攻坚作为群团组织重点工作。

（二）社会治理重心下移基层，社会治理体系不断延展

将基层治理作为国家治理框架的大底盘，是2017年党的十九大召开后的重要治国思维。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，并“推动社会治理重心向基层下移”。2019年，党的十九届四中全会公报集大成式地提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，从“体制”到“体系”的用词变化，体现出公报所提出的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的多元协同思维，并要求“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”和“构建基层社会治理新格局”，群团组织势必是基层治理共同体中的重要一元。2021年，中央印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确指出“统筹基层党组织和群团组织资源配置，支持群团组织承担公共服务职能”。

党的二十大报告从国家安全和社会稳定角度出发，再次要求“完善社会治理体系”和“健全共建共治共享的社会治理制度”，且强调“深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁纽带作用”。志愿服務是群团组织的重要职能，以及参与基层治理的有力手段和合法渠道。1993年底，共青团中央实施“中国青年志愿者行动”，被认作是中国志愿服务的起点。虽然我国志愿服务工作起步较晚，但是当前中国志愿服务事业在不断发展之中，需要通过政治引领促进其健康生长。在基层领域要完善基层治理体系，最大限度发挥群团组织的枢纽型结构优势，树立新发展理念。F市群团组织通过宣传展示、扶持培育新时代文明实践志愿服务项目等方式，推动志愿服务规范化、规模化、专业化、制度化、品牌化的“五化”建设，发挥志愿服务在深化文明建设、助力乡村振兴、推动基层治理创新等方面的促进作用。

二、协商、协作、协调：“治理”转向中基层群团组织志愿服务的功能拓展

我国志愿服务在发展过程中，发挥着重要的社会治理功能，联结了国家、社会与个人。社会治理的概念起源于20世纪末，强调多元主体达成多边互动的合作网络。按照全球治理委员会界定，社会治理是公共或私人机构、个人管理共同事务的集合方式，是调和不同利益并且采取联合行动的持续过程［3］。随着社会主要矛盾发生变化，基层治理事务的复杂性、基层社会风险的不确定性导致对志愿服务的需求增加。国家治理方式从社会“管理”到“治理”的转向，一方面表现出党的执政理念的变化，在多元协同的基层治理格局中，群团组织成为推进基层社会共建共治共享的重要一极，与群团组织桥梁纽带角色定位息息相关的志愿服务职能，则成为群团组织参与基层治理的重要方式；另一方面体现了人民日益增长的美好生活需要将参与基层治理成为人民奋斗方式，参与志愿服务就是其中合法途径。党的二十大报告提出“完善志愿服务制度和工作体系”，随着基层治理领域的不断关注、基层治理模式的不断转型以及公民对个人社会价值实现的不断重视，基层志愿服务事业取得了飞速发展。基层群团组织志愿服务不仅继承了中华传统“民胞物与”的道德观念，而且成为推进基层治理体系和治理能力现代化建设的柔性治理方式。对F市工青妇等群团组织进行调研后发现，在基层治理视角下，基层群团组织志愿服务体现出协商、协作、协调三个方面的功能拓展。

（一）基层不同建设力量的意见协商阵地

“治理”转向后，不同社会建设主体所承担的职责不同。原来社会管理在于政府对社会进行管理，政府承担不可替代的主要职责，而现在社会治理更多强调多元主体共同承担责任。在基层治理领域，国家和政府承担的责任日益减少，各种群众性、社会化的组织日益壮大。从20世纪70年代末开始，我国政治分层不断削弱，社会成员的户籍、收入、职业等身份标签起主导作用。之后随着城镇化提速，许多流动青年和新行业人员由于现实社会交往面较为狭窄，社会融入程度降低，有一部分游离于党群组织之外。此时大众化的公益事业为社会成员进入公共空间、参与公共治理提供了一条有效途径，进而成为社会建设的关键领域［4］。F市工会在册会员20万人，共青团在册团员3万人，全市在册志愿者21.3万人，能够通过志愿服务活动与5万平安示范户、6万平安联络线队伍（含平安中队、小队）成员、6000名网格管控联络员实现互联互动，拓宽意见协商边界。F市工会、共青团、妇联等群团组织常以志愿服务形式，与政法单位、村（居）两委共同搭建本土矛盾纠纷多元化解平台。志愿服务成为了F市扩散新时代文明实践价值观的渠道，并提供了强化社会凝聚力的互动情境。基层群团组织不断延伸职能触角，通过动员新行业人员参与志愿服务，为不同社会主义事业建设者提供了一块价值归属故园，唤起他们的乡愁情怀和社会认同，重构他们的“亲社会行为”［5］。

（二）基层治理服务实施的项目协作平台

“治理”转向后，推动社会发展的实践方式有所不同。原先社会管理体现为主体基于主观意志运用公共权力来管控社会，带有行政命令色彩；而现在社会治理体现了民主对话机制不断完善，不同主体自主表达又不乏共识，通过螺旋式上升的讨论过程，形成代表最广大群众根本利益的公共项目。在基层治理领域，原先管理服务的实施依赖于基层政府对社会事务进行部控，而治理服务的实施则具有多种选择，除了基层政府运用公共权力外，还包括道德、习俗、市场等多种方式。F市工会志愿服务主要以项目协作带动基层治理，通过进社区、进企业、进学校、进农村、进家庭的“五进”方式开展应急科普、夏送清凉、金秋助学、扶贫帮困、垃圾分类、移风易俗、法律维权、文明创建等项目。工会组织的开放性和近邻党建有类似之处，为横向协作提供更多机会，F市工会与一些社区党支部合作，探索“新F市人”参与社区治理与服务路径。同样，F市妇联通过“两癌”（子宫颈癌和乳腺癌）贫困户帮扶、“母亲健康1+1”募捐、爱心助学等志愿服务项目，促进有心人士和有需人员之间的衔接，F市共青团也开创了“青春护航”项目引导志愿者一对一帮扶。在基层治理中群团组织不是管控志愿者而是引导志愿者，使其在基层治理中发挥主观能动性和公共合作精神。

（三）基层社会流动成员的利益协调网络

随着现代城镇化发展和人口流动，传统的熟人社区向“半熟人社区”或“陌生人社区”转变，即使在乡村也呈现出了“无主体熟人社会”的特点［6］。人口和社会结构的变化降低了社会成员之间的信任感，提升了社会交往的成本。尤其是底层弱势群体在资源占有上处于相对低位处境，又因自身组织化程度不高，难以进行利益表达。基层群团组织志愿服务活动作为社会成员获取信息的官方渠道，可以弥补基层民间信息传播的渠道缺陷，使需要帮助者及时获得社会多样关爱。F市共青团所开创的“青春护航”项目，就是针对一些重点青少年群体（如留守儿童、单亲子女、有不良心理倾向和“前科”者），动员专业志愿者或社工走进社区、乡村实施精准帮扶，或走进校园摸排青少年心智健康并建档，减少青少年的犯罪情况。F市共青团还在天宝社区、溪头村等地建设“四点半课堂”，依靠青年志愿者帮助外来务工人员解决孩子下午四点半放学后暂时无人看管问题，既给孩子辅导功课又带领他们学习垃圾分类等知识。基层群团组织志愿服务活动具有贴近基层、人文关怀、权威可靠、容易接受的特点，可以及时发现社会普遍性短板从而持续跟进。因此在避免社会断裂上，基层群团组织所开展的各类志愿服务活动是可以推动不同社会群体之间进行知识和情感的互动。

三、离散、失衡、偏差：群团组织志愿服务在基层治理中的碎片化问题

在基层治理中群团组织开展志愿服务有诸多优势，但参与主体越多，所面临的各种组织管理和利益分配问题也越多。从现状来看，参与基层治理与开展志愿服务的群团组织之间的协同关系尚未完全形成，表现出碎片化的问题特征，即在行动过程上缺乏充分协商，在资源投放上缺乏充分协作，在参与意图上缺乏充分协调，导致志愿服务未能形成最大的社会效益。

（一）行动过程存在离散问题

首先，由于基层志愿服务参与主体比较广泛、管理部门比较多样，相关法律规范之间可能存在口径不一的情况，能否有效落地面临着较大挑战。其次，基层志愿服务管理机构除了有群团组织外，还涉及宣传、民政、市场监管以及科教文卫等党委政府部门，条块分割体制使得志愿服务多头管理问题比较突出。再次，部分基层群团组织之间存在办公空间上的集中、行动过程上的离散现象，部分行动的针对性和协同水平还比较欠缺，不同基层群团组织简单重复地开展志愿服务活动，且大多集中在基层普法、文教、环保等领域，医疗、养老、调解等刚需缺口较大。一些简单重复的志愿服务活动，虽然看似有益，但往往缺乏对基层需求的深入了解，可能并未真正解决基层的困难，反而增加了基层的负担。

（二）资源投放存在失衡问题

首先，由于我国城乡二元结构的长期影响，两者基本公共服务水平仍存在一定差距，乡村基本公共服务产品供给和设施投入相对不足，部分基层群团组织志愿服务没有考虑到不同乡镇、不同乡村之间发展的不平衡性。而城乡居民的基本公共服务需求又具有差异性，据全国政协委员丁元竹调研发现，城镇居民需求依次是家政、就业、老年人、儿童青少年、低收入家庭服务，乡村居民需求依次为老年人、文体生活、儿童青少年、低收入家庭、残疾人服务［7］。其次，基层服务对象人数众多，个体结构各不相同，面临困难也有差别，加上数据缺乏、信息鸿沟加剧了供需不对称情况，造成资源闲置和资源稀缺的现象并存。再次，随着社会主要矛盾变化，社会成员对志愿服务有着更高期待，希望获得更加具有针对性、多样和富有人情味的志愿服务，而基层志愿服务队伍能力还不能完全满足如今社会进步和社会成员的需要。此外，基层志愿服务活动多围绕特定的节日开展，非常态、非全面的志愿服务资源供给难以有效满足基层社会的多元需要。

（三）参与意图存在偏差问题

首先，一些基层群团组织之间因志愿服务内容存在交叉领域，使得利益分配存在冲突。其次，有的基层志愿者对志愿服务的参与动机、身份角色、成长因素存在认知偏差，工作方法不科学，导致爱心不被服务对象认可；有的基层志愿服务队伍内部管理中存在着“家长制”作风，未能替一线志愿者考虑切身困难；有的基层志愿服务活动流于“拍照工程”，想真正献身志愿服务理想事业的社会成员的价值需求未得到满足，如此无法达到利用社会资源修复社会关系的目的。再次，地方在出台基层群团组织志愿服务的工作规范和保障制度时，存在照搬经验现象，与社会实际以及传者受者需求脱钩。

社会经济体制、社会人口结构以及基层治理格局的转型变革，给基层群团组织志愿服务带来新的挑战，需要新的发展理念。从党的十九大到党的二十大不断强调共建共治共享的“三共”理念，体现了“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的以人民为中心的发展思想，这与群团组织的性质和特点、“奉献、友爱、互助、进步”的志愿服务精神高度契合。在推进国家治理体系和治理能力现代化全局背景下，“三共”理念是党和国家关于社会治理乃至基层治理的顶层设计和行动框架，为基层群团组织志愿服务发展提供理论模型和实践向度，解决上文所述的行动过程离散、资源投放失衡、参与意图偏差的现实问题。以下结合F市群团组织志愿服务成功案例总结三条发展路径。

四、共建路径：调动体制优势打造志愿服务共同体

传统模式的共同体是古代农业文明时期自然而然形成的，从近代工业文明诞生以来，社会进入原子化形态，不断消解传统共同体。当下，中国智慧和中国方案中的各种共同体范式，与德国现代社会学缔造者之一滕尼斯、当代社群主义学者、美国早期新自由主义学者等提出的现代社会属性的共同体范式相契合［8］。

（一）深化新时代基层志愿服务共同体意识

美国心理学家Ryan和Deci（2000）提出自我决定理论，认为个体有三种与生俱来的基本需要——自主需要、胜任需要、归属需要，当三种需要得到满足时，会显著增强个体的内在动机［9］。而公共价值管理理论主张关注集体偏好、重视政治作用、重新定位民主责任效率公平等关系。以上两者能够形成辩证统一关系，从而构建引领社会成员共同建设的理论框架［10］。那么基层群团组织要从个体需要的自主、胜任、归属方面分别激发出不同的共建动机，基于公共价值进行社会动员，并不断扩大两者交集。中国社会科学院学者罗婧（2021）也提出，志愿常态化要通过情境关联、成员嵌入、圈子连带、能力适应的四重机制，让“个体-环境”在常态交互中不断塑造一致性［11］。回到实践中，可以在建设基层治理共同体的过程中，理顺多元治理主体的社会协同关系，培养新时代中国特色社会主义公民精神，依托新时代文明实践机构凝聚力量、下沉资源，探索网格化治理与基层志愿服务相结合，运用大数据、人工智能、云计算、区块链等现代智能技术减少信息传播阻力，深化新时代基层志愿服务共同体意识，并全面落实普惠性政策工具，支持鼓励社会成员参与共建。

F市共青团就指导天宝社区党总支联合市青少年事务社工中心打造“青春家园”，这是该市首个青少年社会服务站，主要为社区少年儿童和老人提供志愿服务，体现青春“鄰·聚·里”、家园“传·帮·带”共建理念。F市还是全国50个乡村“复兴少年宫”建设试点县（市、区）之一，共青团、妇联、社科联等群团组织联合有关部门，依托新时代文明实践中心（所、站），把“四点半课堂”“儿童之家”“社区家长学校”“乡村流动少年宫”等现有场地设施整合起来，组建专兼结合的志愿师资、开展丰富多彩的志愿教育、建立严格规范的服务机制，并争取各乡镇（街道）和各级文明单位、文明校园、爱心企业在资金、设施、人才等方面的支持，共建乡村“复兴少年宫”。虽然共青团中央、中国红十字总会、中国残疾人联合会等群团组织早已出台了指导文件，但基层群团组织应该推动志愿服务、社会工作、公益慈善类法律法规与地方民情相适应，因地制宜无缝衔接，甚至可以将志愿服务内容合理纳入乡规民约、社区文明公约。

（二）体制性吸纳基层各界志愿服务力量

法国组织社会学决策分析学派创始人米歇尔·克罗齐耶等（2007）聚焦于人类有组织集体行动的政治逻辑，“穿透”正式组织的形式结构来分析行动者世界中的协商机制、权力来源［12］。首先，之所以要促进基层群团组织对各行各业志愿服务力量的体制性政治吸纳，是因为群团组织是联结党委政府和社会力量、社会组织的重要中介［13］。中国青年志愿者协会就是政治动员与社会动员相结合的有效载体，党的群团组织主管的青年志愿服务组织在我国志愿服务体系中拥有重要地位［14］。目前，F市青年志愿者协会就注册有青年志愿者5万多人，其中大学生最为积极活跃，一是大学生有较多业余时间，二是学校有志愿服务和思政实践要求。

其次，在群团组织改革背景下，基层工青妇等群团组织要促进县（市、区）、乡（镇、街道）等基层组织与社会志愿服务力量之间的沟通合作，同时有计划、有针对地培育行业性、专业性的志愿服务类型社会组织，支持城市社区、农村社区培育社区社会组织。基层自治组织承担着庞杂事务，社区志愿服务组织由于自身带有“半熟人社会”的人际传播特点，可以在深层次上参与化解基层矛盾纠纷，将社会风险消除在萌芽状态。F市共青团同党政机关、企事业单位和社会组织等吸纳体制内外有志青年，组建青年志愿者协会、青年文明号、青年平安宣传队、青年突击队等“青”字号队伍，围绕文明创城、乡村振兴、防灾救灾等提供志愿服务、参与基层治理。F市妇联指导当地“中國好人”的妻子成立“爱心妈妈帮帮团”，原来她是一名乡村理发师，后来和丈夫一起投入到“日行一善”生涯，前后吸引了100多位“爱心妈妈”投入到“春蕾计划”“巾帼红十百千万大宣讲”“小桔灯关爱联盟”等志愿服务项目。

再次，党建引领是我国社会治理的本质特征，能够跨部门跨科层协调，为现代流动社会构建通联网络，从而推进基层治理共同体建设，这些体制性优势也体现在志愿服务的重整上［15］。基层群团组织要发挥党员在推进志愿服务中的模范带头作用，通过“党员双报到”等近邻党建制度，鼓励党员干部等公职人员参与基层志愿服务活动，建构共建基层志愿服务事业的社会场域和仪式空间，将积极参与基层志愿服务活动的、符合条件的普通群众吸纳进基层党组织。在F市牛宅村，村两委设立了100多人的巾帼志愿服务站，年龄集中在30～50岁，由村妇联主席负责，4名妇女干部带头村里的巾帼志愿者，照顾留守儿童、调解邻里矛盾。

五、共治路径：完善外部服务机制和内部治理能力

我国志愿服务领域跨部门协同共治是在共同体框架下的党委政府主导、社会组织培育、职能界限厘清，基层党委政府要在统一口径下进行不同的内涵建设，避免出现基层治理认知偏差［16］。此处的内涵建设，即加强群团组织以志愿服务参与基层治理的能力，不仅包括加强外部服务能力，也包括加强内部治理能力。

（一）优化基层志愿服务项目的外部服务机制

第一，畅通与服务对象的对话渠道。基层治理强调社会成员主动表达需求，提出适合自己的志愿服务项目建议，基层群团组织及其志愿服务队伍进行人力、物力、财力上的支持，同时接受上级群团组织和同级党委政府的监督。尤其是网络时代人们的社交欲望极大释放，这就需要建立群团组织与服务对象之间的对话渠道。智能革命下的信息社会不论是从媒介工具还是传播生态上，都提供了对话的可能性、便利性和丰富性。志愿服务只有从单向供给向“点单”模式转变，服务对象的刚需才能得到满足。F市妇联推广了全国妇联统一维权热线12338并设专线接听，成立婚姻家庭纠纷人民调解室，依托巾帼志愿者队伍，开展妇女群众的来访接待。F市工会建立了10人左右党员志愿者队伍和40人左右由机关干部、基层工会干部构成的职工志愿者队伍，通过与乡村社区结对子，参与平安建设。

第二，重视志愿服务项目开发推介。既具有特色又能可持续的优质志愿服务项目需要准确把握社会痛点，精准投放服务资源，有效解决社会矛盾，从而提升志愿服务项目的美誉度和影响力，更容易获取社会支持、汇聚社会资源。F市妇联就做足“家”的文章，对接上级妇联推动“茉莉姐姐”家事辅导调解公益项目在乡村社区落地生根，形成一支600多人的“茉莉姐姐”调解队伍，主要由本地有公职身份的女性志愿者构成。F市妇联还发起“姐妹相伴”公益项目促进乡村振兴，像一支广场舞队就可以带动很多家庭参与，以点带面，一个村带动周边村，现如今有近50支“姐妹相伴”队伍。很多家庭邻里矛盾如果上升到法律层面处理起来耗时费力，“姐妹相伴”公益项目让大事化小、小事化了，一场广场舞时间聊聊天就将问题解决了。

第三，提高统筹整合社会资源水平。基层群团组织要发挥联治作用，挖掘驻地单位包括人才、设施和资金在内的志愿服务资源。基层企业创始人多为本地人士出身，他们常常对家乡治理怀有一颗奉献之心。企业具有场地、设备和其他生产资料方面的物质资源，而且作为营利性组织还可以为志愿服务事业提供公益基金支持。基层群团组织可以与域内高等院校、律师事务所、医院等建立稳定的志愿服务合作关系，促进专业社会力量精准参与基层治理。此外，受新媒体文化的影响，青年的逻辑思维、行动模式有较大转变，传统沟通方式已经不能满足当代青年的社交需求，基层群团组织要依托县级融媒体中心和县域内的平台型互联网企业，守正创新志愿服务形式，才能吸引越来越多的青年群体参与到广阔的基层治理与志愿服务事业中。F市共青团就在协助政法部门平安宣传中注重青春站位，发动户外运动协会、义工协会志愿者开展“平安夜跑”，发动自行车协会志愿者骑行路演、移动宣传，开展“千名团员问平安”“亲子游园会”等活动，以上品牌项目都重视与县级融媒体中心达成宣发合作，促进线上线下网民行动双向转化。

（二）加强基层志愿服务组织的内部治理能力

第一，加强业务能力。我国现有的志愿服务培训体系主要包括中国志愿者服务联合会、中国共产主义青年团系统、残疾人联合会系统和省级、地市级培训基地，整体来看志愿服务培训体系还有拓展延伸空间。基层群团组织要发挥地方高等院校和特色培训基地的专业优势，少投入、多产出，避空泛、重实用地开展志愿者业务培训，其中特别要注意的是加强医疗救援方面内容的培训力度，提升特殊领域志愿者的应急管理技能，还有对一些技术要求较高的服务也要加强培训深度。基层群团组织要动员志愿者参与日常培训，线下为主、线上为辅，为志愿者提供免费在线课程随时随地充电，鼓励其考取相应资格证书。

第二，加强法治能力。在“四个全面”战略布局中，全面深化改革是根本路径，而全面依法治国是可靠保障，促动基层群团组织志愿服务项目和队伍的内在治理，同样需要提升法治能力。虽然基层群团组织志愿服务具有公益属性，但是仍然需要在依法治国的底层逻辑下开展，而且信息公开透明才能避免陷入古罗马历史学家所提出的“塔西佗陷阱”。因此，基层群团组织志愿服务项目和队伍需要按照规章进行自我治理，健全的民主协商机制与完善的项目运行制度有利于推动志愿服务常态化和法治化，增强志愿服务项目执行力和品牌公信力，提高志愿者参与志愿服务活动的积极性和创造性。F市妇联“爱心妈妈帮帮团”为了让捐助者和受助者更加放心和暖心，建立微家制度、巾帼志愿者制度和工作台账，每晚通过微信群公示当天“日行一善”情况，特别是募集善款名单、金额以及爱心款的去向，保障“日行一善”志愿服务事业的健康有序。

第三，加强造血能力。基层群团组织志愿服务事业要保持开放性，摒弃“等、靠、要”的狭隘思维。虽然志愿服务不以盈利为目的，但不是说不能获取公益性收入，志愿服务组织可以通过义卖等市场活动获取公益基金。基层群团组织及其主管的志愿服务组织可以在合乎法律规定的范围内建立灵活的财政制度，降低行政成本，此外还要将社会贤达、爱心人士及各类机构吸纳进来，最大程度聚合优质资源。

六、共享路径：健全成长扶持体系和后勤保障制度

党的十九届四中全會提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，其中，“人人有责”与“人人尽责”是建设社会治理共同体的途径，而“人人享有”体现了权责统一关系，是建设社会治理共同体的保障，需要赋予“有责”之人、“尽责”之人相对应的权利，建立相匹配的激励机制。志愿者既是志愿服务的主体，也是基层治理的客体，在建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体中，政府、社会与公民既要重视志愿服务的接受者，又不能忽视志愿服务的实施者，既要重视精神激励，又不能忽视物质奖励。

（一）搭建基层志愿服务人员的成长扶持体系

让人在情境中发展。基层群团组织要注重对志愿者进行持续的情感回应和维系，把志愿服务与志愿者知识扩充、能力提升乃至职业理想相结合，提升基层志愿服务活动、项目、品牌的吸引力。志愿者应该和服务对象（包括人和乡村社区）共同成长，同时获取丰富而独特的社会资本，增强实现人生价值的成就感。F市共青团就为青年大学生志愿者搭建“送政策、送岗位、送服务”的成长扶持体系，通过“扬帆计划”研学活动让返乡大学生化身“志愿蓝”，并在此过程中领略家乡红色文化、侨乡特色文化，唤醒血脉里的文化认同感，以及把握家乡社会发展动态形成300多篇调研报告，反哺专业学习，促进他们未来运用知识才干为基层治理建言献策。同时，F市共青团在150多家党政机关、事业单位、国有企业、金融机构、科研院所以及大型非公企业征集了3000多个实习岗位，为包含青年志愿者在内的大学生提供社会实践平台，鼓励用人单位发现人才并达成就业意向，以此吸引、支持和帮助青年大学生志愿者返乡就业创业，达到“个体-环境”之间的双向成就。

（二）创新基层志愿服务队伍的后勤保障制度

基层治理核心是处理有序与活力的矛盾，志愿服务是活力体现，但也要凭借制度保障得以有序发展［17］。国务院《志愿服务条例》对志愿服务激励进行了明确规定，由于条例倡导性的特点，一些党群机构、志愿服务组织根据本地情况创新基层志愿服务队伍的后勤保障制度。首先，除了评优评先之类的精神激励方式外，基层群团组织还可以通过提供劳保用品、误餐住房交通补贴、公益积分兑换、公益金融信贷等形式，增强志愿者衣食住行等现实生活上的获得感。其次，基层群团组织可以联合相关部门健全社会信用体系，在个人公共信用档案中增设志愿服务类别，将志愿服务时长纳入正向信用激励。再次，基层群团组织在为有需要的群众送去物质温暖和精神慰藉的同时，还要重视为基层志愿者购买重疾、医疗、意外等保险，尤其是完善对困难志愿者的帮扶机制，体现内外一致、全面立体的关怀。更重要的是，当受助者获得他人温情相助时，也会激发出更强烈的回馈社会意识，反身投入到广阔的志愿服务事业中，形成一个共建共治共享的良性循环。

七、结语

新时代下，随着国家治理体系与治理能力现代化建设，我国基层治理正朝着“有为政府、有效市场、有机社会”的方向发展，完善基层群团组织志愿服务具有基层治理效益。我国“十四五”规划强调“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”，以及“壮大志愿者队伍，搭建更多志愿服务平台，健全志愿服务体系”。从社会“管理”到“治理”的执政理念转向中，F市的探索为研究基层群团组织志愿服务与基层治理的互动共生关系提供了实践经验和中小城市样板。基层群团组织志愿服务拓展成为基层不同建设力量的意见协商阵地、基层治理服务实施的项目协作平台、基层社会流动成员的利益协调网络的过程中，不能忽视实践过程中行动过程离散、资源投放失衡、参与意图偏差等碎片化问题。

基于对F市的调研分析，基层群团组织志愿服务要在立足于健全共建共治共享的社会治理制度的顶层框架下解决现实瓶颈，满足人民对美好生活的向往、对实现个人价值与社会价值的统一需要。在共建维度上，基层群团组织要在党委政府引领下，调动体制优势打造志愿服务共同体，深化新时代基层志愿服务共同体意识，体制性吸纳基层各界志愿服务力量。在共治维度上，基层群团组织要完善外部服务机制和内部治理能力，一方面要优化基层志愿服务项目的外部服务机制，畅通与服务对象的对话渠道，重视志愿服务项目开发推介，提高统筹整合社会资源水平；另一方面要加强基层志愿服务组织的内部治理能力，包含业务能力、法治能力、造血能力。此外我们也需要认识到，志愿服务不仅仅是一种服务方式，更是一种社会责任和精神追求，基层群团组织应该鼓励更多的人参与到志愿服务中来。所以在共享维度上，基层群团组织要健全成长扶持体系和后勤保障制度，具体包括搭建基层志愿服务人员的成长扶持体系，以及创新基层志愿服务队伍的后勤保障制度。如此通过共建共治共享的“三共”理念，基层群团组织志愿服务能够为基层治理提供有益补充，促进基层治理更加有效。

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