行政违法行为检察监督的定位与制度发展方向

2024-05-30赵琼

中国检察官·司法务实 2024年4期

赵琼

摘要：行政违法行为检察监督将行政检察监督范围从诉讼领域拓展至行政执法领域，是新时代行政检察持续发力方向之一。从职能性质、履职范围和履职过程观察和审视，行政违法行为检察监督应是直接监督、适法监督、事后监督。基于此职能定位，行政违法行为检察监督制度良性发展应当重点关注职权配置和运行规律，以职权入法打破行政违法行为检察监督的合法性质疑，以功能发挥廓清与行政公益诉讼之间的边界，以精准监督体现行政违法行为检察监督的补强监督优势。

关键词：行政违法行为检察监督制度发展

行政违法行为检察监督作为“习近平法治思想在检察机关法律监督工作中的生动实践和原创性成果”［1］，将行政检察监督范围从诉讼领域拓展至行政执法领域，是新时代行政检察持续发力方向之一。同时，“原创”“拓展”等词语表达也蕴含了行政违法行为检察监督的另一面向，即作为司法监督的“新课题”“新常态”，要历经探索式、创造式发展。本文聚焦行政违法行为检察监督议题，梳理行政违法行为检察监督的规范依据，讨论其职能定位，提出实现行政违法行为检察监督制度良性发展的关键点。

一、行政违法行为检察监督的依据梳理

（一）中央文件中的总体要求解读

在2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，行政违法行为检察监督课题“首次”以中央文件形式提出，置于“优化司法职权配置”标题下，表述为“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，作为《决定》的实施性文件，要求行政机关“应当积极配合”检察机关对于行政违法行为的监督，并将此规定置于“自觉接受……司法监督”的细化标题之下。据此，各地检察机关开始探索督促纠正行政违法行为，取得了一定监督实效。

2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）中强调，“全面深化行政检察监督”，并提出，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”，承继《决定》中关于行政违法行为检察监督“授权”内核的同时，拓展了线索发现范围，从《决定》中的“履行职责”到《意见》中的“履行法律监督职责”，“法律监督”四个字的添加，将线索来源从单一诉讼监督渠道扩大至“四大检察”职责履行中［2］；明确了监督的方式，即“制发检察建议”或为监督效果实现的其他必要促改方式；调整了监督行为指向，从“应当”转变到“可以”，体现对于监督制约理念的理性认识和职能分工原则的充分理解。以上内容不仅表征于文本表述中，还体现于行政违法行为检察监督工作理念和重心中，监督实践多集中于实时政策关切、重大利益关涉以及行政执法力量薄弱、治理短板凸显的领域，监督效果和治理效果都较为明显。2023年，全国检察机关办理行政违法行为监督案件提出检察建议3.2万件，呈“稳健有力”的监督态势。［3］

（二）法律依据的正當性讨论

当前，行政违法行为检察监督尚无直接法律依凭，而是根据宪法对检察机关是“法律监督机关”的规定和2018年《人民检察院组织法》中对检察职权的规定，适用“当然推导方法”［4］而得。法律监督机关的宪法定位使得检察权在发展过程中形成了包含多面向职权的复合型权力，职权内容随着时代变迁和政治法律任务需要而被优化配置。［5］行政违法行为检察监督即为顺应“严密的法治监督体系”形成要求，“创新和丰富检察权能的运行机制，实现检察权的适时动态调整”［6］的结果之一。有学者认为，《人民检察院组织法》第20条第（4）项检察公益诉讼职权规定和行政诉讼法第25条第4款检察行政公益诉讼授权规定为行政违法行为检察监督的依据条款。［7］对此，笔者认为，如此适用，会加剧检察行政公益诉讼和行政违法行为检察监督之间的“适用混同”和“实践疑惑”。

二、行政违法行为检察监督的职能定位

检察机关的性质定位在于对检察机关“是什么”做以解答，属于本体论问题，职能定位回答“干什么”，归于认识论问题。“意然不是应然”［8］，对于行政违法行为检察监督职能定位的讨论也应当抛却“揽权思想”“怠权倾向”，正确认识行政违法行为检察监督的职能性质、履职范围和履职过程，准确理解行政违法行为检察监督的职能定位。

（一）行政违法行为检察监督是直接监督

行政检察并行职能中的行政诉讼检察监督和行政判决、裁定执行检察监督范围聚焦于行政诉讼及其延伸领域，属于在行政诉讼发生时间和过程范围内对行政行为的监督，为间接监督，在于适时介入行政诉讼，以实质性化解行政争议为旨归，“一手托两家”，将监督效果的实现附着于行政诉讼之上。虽然其“穿透式”效果有打破行政诉讼固有“遮蔽”之势［9］，但仍属间接范畴，需借力（审判权）发力（检察权）。行政违法行为检察监督打破了行政检察监督必须于诉讼内发生的惯常，是行政检察监督职权拓展至行政执法领域的手段依托，在诉讼之外“直面”行政违法行为，以事（行政机关违法行使职权或者不履行法定职责）成案，直接对事监督，督促其纠正，确属直接监督。

（二）行政违法行为检察监督是适法监督

行政行为具有从属法律性，“行政机关的任务，就是主动、持续地去执行法律规范”［10］，因此，对于其监督主要在于判断行政执行行为是否合乎法律规定，以防偏离立法意图或使规范的规制目的落空。根据我国宪制结构和行政监督体系，检察机关作为专门的法律监督机关，监督之本意在于“通过对公权行为的合法性进行审查与监督，以保障法律的正确统一实施”［11］。行政行为作为高权行为，其行为作出过程也是法适用的判断过程，包含事实调查与确认、法规范选择与解释、事实涵摄（或等置）入法规范以及法效果之选择。［12］检察机关制约行政权的正当性存在于以“检察审查”［13］为核心内容的行权样态，通过对事实、证据以及法律适用的审核，对所监督之行为作适法性分析。也即，行政违法行为检察监督是检察机关对于有偏颇质疑的行政行为是否在法适用过程中确实存在问题的适法监督。

（三）行政违法行为检察监督是事后监督

有学者认为，行政违法行为检察监督包括事前、事中和事后三个监督维度，事前在于预防行政违法行为的发生，事中在于纠正行政违法行为，事后在于行政违法行为法律责任追究［14］，对此，笔者持不同意见。就国家权力分配秩序而言，国家权力行使应有“可测度性”，以实现权力区分和权能区隔，在我国权力监督制约和职能分工原则之意涵下，检察权对行政权的监督被置于法治监督体系中“司法监督”类项，应是审判机关通过行政诉讼对行政行为进行监督之外的补充监督，监督的行动方向和目的价值是法律的统一正确实施，行政判断过程完成且判断所产生的法律效果经行政行为外化后，才产生司法监督的作用空间。换言之，行政违法行为检察监督应当遵循行政成熟原则，在行政行为产生外溢法律效果后介入，实现“事后监督”既恪守检察谦抑原则又摒除干涉行政权能发挥疑虑的双重效果。需要注意的是，事后监督的“后”并非无期限延长监督时效，而是应将主动、及时作为事后监督的适用要求，以契合积极主义法律监督观。

三、行政违法行为检察监督的制度发展方向

行政违法行为检察监督的实践探索是习近平法治思想中“严格执法”要求的深化和落实，突显检察机关督促行政机关依法行政的法律监督者定位，是将行政行为法律监督聚焦行政执法问题集中领域的检察监督履职形态。同时，行政检察监督的范围从诉讼领域向行政执法领域适度延伸，延展了法律监督的弹性空间，丰富了检察权行使具体样态，充盈了对行政违法行为的监督合力。从完善党和国家法治监督体系和实现法治政府建设与行政检察发展同频共振的层面考虑，行政违法行为检察监督的开展须关注以下几个方面：

（一）以职权入法打破行政违法行为检察监督的合法性质疑

在2018年《人民检察院组织法》修改时，行政违法行为检察监督的职权规定因与当时进行的国家监察体制改革存在职权交叉而从二审稿中被删除，检察机关所进行的督促纠正行政违法行为的探索就此“暂停”，但这一职权规定的删除举动并不意味着将行政违法行为检察监督置于因缺乏法律规定而被“叫停”的境地。在监察机关“对人监督”和行政检察“对事监督”的区分形成后，行政违法行为检察监督不再存在职权交叉障碍，可得以顺畅施行。先政策推动、后实践探索、再立法肯认是法治中国建设的一条重要经验。［15］对于行政违法行为检察监督而言，已行至职权入法必要且必须之时，毕竟“‘依法监督是人民检察院行使法律监督权必须遵守的基本原则”［16］。对此，可考虑修改《人民检察院组织法》，在职权规定中增加一项，即“人民检察院在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察意见等督促其纠正”。

（二）以功能发挥廓清与检察行政公益诉讼之间的边界

毋庸讳言，行政违法行为检察监督与检察行政公益诉讼之间在制度价值、权力属性及目的要求等方面存在“高度同质性”，以至如上文所述，有学者认为二者的授权规定可统归于同一规范。的确，在行政违法行为检察监督无明确法律依据，而检察行政公益诉讼公共利益司法保护实践效果高扬之时，不可避免有强行等同的理论认识和实践操作。但行政违法行为检察监督与检察行政公益诉讼实属不同履职手段，二者在制度运行逻辑上也存在不同。检察行政公益诉讼呈现横向的公诉化构造和纵向的二阶化程序设置，因其诉讼资格由法律拟制，其履职范围也应遵循严格法定主义，在具备行政行为违法性和公共利益被侵害表现的同时，还要关注“可诉性”和“可执行性”。从当然角度理解，行政违法行为检察监督的范围要广于检察行政公益诉讼的案件范围，只需具备“可监督性”，但在监督效果上，其不具备因诉讼程序内含的实体判断力而形成的刚性保障。对此，可引入结构功能主义理论，发挥检察行政公益诉讼在法定领域的监督“显功能”，其他尚未经法律授权开展检察行政公益诉讼的领域，由行政违法行为检察监督及时发挥监督“潜功能”。［17］

（三）以精准监督体现行政违法行为检察监督的补强监督优势

“国家之一切活动力，依其机关而生，没有机关則国家完全不能成立”［18］，也因此，行政机关承揽了国家和社会生活可谓包罗万象的管理事务，行政权的作用范围相当宽泛，也相应预设了行政权力监督的作用空间。在行政权力监督体系中，行政检察监督有其独特优势，特别是行政违法行为检察监督，在具备专业性、主动性、程序性等一般优势的同时，还具有直接性、交互性等特殊优势。在行政检察监督职能形态中，检察机关以其法律专业素养，积极主动履职，在诉讼监督中为法院和行政机关提供法律适用判断和改正的监督价值，在实质性化解行政争议中为涉事主体提供法律适用理解和接纳的情绪价值，在行政违法行为监督中以精准监督为被监督行政机关提供及时弥补和纠正的机会价值。精准监督的另一层含义为监督程序和监督方式上的审慎和谦抑。受国家权力配置的功能适当性原则拘束和行政行为效力理论作用，检察机关在对行政违法行为监督时，需呈现履职的“弱能动性”，避及行政机关的独占判断事项，对于其他事项，充分尊重行政机关的首次判断权，避免对因行政行为效力而产生的公权力秩序造成不合理冲击。［19］

*本文为最高人民检察院2016年度检察理论研究课题“检察机关督促纠正违法行政行为制度研究”（GJ2016C48）的阶段性成果。

**国家检察官学院河南分院培训处副处长，郑州大学法学院行政法专业博士研究生［451191］

［1］张相军、马睿：《检察机关开展行政违法行为监督的理论与实践》，《法学评论》2023年第6期。

［2］参见何艳敏：《浅谈行政违法行为监督的演进过程和实践范式》，《检察日报》2024年1月3日。

［3］参见《行政检察工作白皮书（2023）》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/202403/t20240309_648229.shtml，最后访问日期：2024年3月28日。

［4］参见余文唐：《当然推导方法：法理辨析与司法适用》，《法律适用》2018年第1期。

［5］参见王海军：《中国语境下的“检察权”概念考察》，《中国法学》2022年第6期。

［6］周新：《论我国检察权的新发展》，《中国社会科学》2020年第8期。

［7］参见冯孝科、黄琛：《行政违法行为检察监督的探索与展望》，《中国检察官》2022年第1期。

［8］［德］阿图尔·考夫曼、温弗里德·哈斯默尔主编：《当代法哲学和法律理论导论》，郑永流译，法律出版社2013年版，第170页。

［9］参见张相军、何艳敏、梁新意：《论“穿透式”行政检察监督》，《人民检察》2021年第10期。

［10］叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2019年版，第28-29页。