国外应对重大传染病疫情的军地协同模式与策略

丁陶，栗美娜

在世界各国抗击重大传染病疫情行动中，军队发挥了重要的作用，很多时候军地合作成为抗击疫情的关键［1］。在一些国家，军队在应对疫情方面做出了重要贡献，得到了民众的认可和赞誉，而在另一些国家，军队的参与引发对民众权利的担忧，破坏了军民互信的建立［2］。在重大传染病大流行的情况下，军队如何参与以及军地如何协同的问题仍缺乏深入研究。本文对国外应对重大传染病疫情的军地协同模式、关键要素及策略与启示进行了探讨。

1 外军参与应对重大传染病的背景与实例

重大传染病暴发时，对医疗设施和物资需求的猛然增加，许多国家地方卫生力量难以满足抗击疫情的需要。为填补地方能力的不足，军队参与抗疫行动并提供支持。在世界几次重大传染病抗疫过程中，如在应对埃博拉病毒、亚洲流感、寨卡病毒、大流行性流感以及新型冠状病毒的传播中，各国军队均发挥了重要作用。为应对新型冠状病毒，意大利、法国和瑞典等国家动用军队建立方舱医院，并提供必要的医疗设备［3］。匈牙利武装部队在多家医院安装医疗帐篷，开展新冠病毒筛查工作。意大利伦巴第大区向民众开放军队医院，提高国家卫生系统应对传染病的能力［4］。瑞典、匈牙利等国派出军队医疗人员加强其地方医院的医疗力量［5］。英国军队提供氧气和个人防护设备等抗疫物资［6］。比利时和德国征用军用救护车和飞机运送患者和物资等。

2 应对重大传染病的军地协同模式

一般来说，影响军队参与应对重大传染病模式的因素有很多，包括不同国家的政治环境与体制制度、人口密度、军队的组织能力和传染病的流行程度等。根据军队参与的程度，可分为以下3 种模式［7］。但这3 种模式并不是一成不变的，会随着疫情的动态、国家的控制能力做出相应的调整，本文仅对这3 种模式的规律进行总结，并重点分析其中的优缺点。

2.1 军队最低限度参与的军地协同模式 该模式主要是由地方主导，军队一般以提供技术支持的形式在有限的范围内参与，主要根据传染病的传播水平和地方应急响应能力决定是否参加。采用军队有限参与模式的国家，一般在疫情发生的初期，军队参与较少，军队参与的工作一般局限于专业技术支持（主要是后勤、运输能力或边境控制）。这些国家具备初级保健能力，也为重大传染病疫情处置做了必要准备。例如韩国、新西兰、瑞典及加拿大在新冠病毒流行期间提供有限的军队技术支持［8］。国家层面上，加拿大总理在新闻发布会上明确表示避免军事介入；在地方层面，加拿大魁北克省部署了少部分军队参与疫情处置。在瑞典，北大西洋公约组织（North Atlantic Treaty Organization， NATO）利用军事危机等级管理系统处理斯德哥尔摩主要医院的患者激增问题［9］。军队有限参与的军地协同模式的优点是由地方主导疫情处置，对地方事务的影响小，指挥权和控制权的争议较小，各司其职，军地关系比较顺畅，同时成本也远远低于其他2 种模式。缺点是，由于缺少军队的主导性作用，地方控制能力相对较弱，尤其是边境管制能力不足，不利于传染病的封锁与控制。

2.2 地方主导的军地协同模式 地方主导的军地协同模式是应对重大传染病疫情的最常见和更广泛的操作模式，能够显著提高公共卫生系统应急处置能力。该模式下军队与地方协同形成军地联合机构。例如塞尔维亚的贝尔格莱德莱尔临时医院，以及位于米卢斯的法国野战医院都是在地方公共卫生医疗机构难以应对疫情时建造的临时性军队医院。美国向地方医院派遣医疗队，并将医院船派往纽约与洛杉矶来弥补地方卫生力量的不足［10］。新加坡军队向民众分发口罩，追踪密接患者，并协助在机场进行人员筛查［11］。南非部署国防军开展健康支持服务、保护隔离点等任务［12］。地方主导的军地协同模式优点突出，军队参与抗击疫情的做法稳定了民心，提高了民众对抗击重大传染病的信心，同时该模式下资源的整合更加高效，资源的补充、边境控制、隔离封锁能力都显著提高。该模式的缺点是指挥和控制权容易出现权责不清现象，如何处理主导权是这一模式的最大难题。

2.3 军队主导的军地协同模式 军队主导的军地协同模式，是由军方领导整个重大传染病的处置工作。采用这一模式的典型国家有印度尼西亚、斯里兰卡、缅甸、泰国和菲律宾［13］。另一些国家在疫情初期采用地方主导的军地协同模式，后转向以军队为主导的模式。代表性国家为阿根廷、巴西、墨西哥、智利、乌拉圭、厄瓜多尔和秘鲁［14］。例如，随着新冠病毒危机的恶化，巴西军方逐渐开始承担并领导疫情防控工作［15］。军队主导模式的优点是控制和封锁能力明显增强，应对重大传染病的效率高、速度快，资源补充迅速。缺点是容易引发对指挥控制权等问题的担忧。

3 军地协同应对重大传染病的关键要素

3.1 军地信任的建立 信任关系的建立是军地协同处置重大传染病疫情中的关键问题之一。组织间协作是一个复杂的系统过程，具有各自的目标和组织结构，具备各自的职责与自主权，此外在协作过程中由于各自的组织目标差异而出现分歧［16-17］。即使是制定了详细的合作计划，在执行过程中也可能出现各种突发状况而无法完全实现预期目标，从而导致信任危机。从各国处置重大传染病疫情的军地协同实践看，军队和地方机构如果缺乏明确和持久的合作关系，在协作过程中就容易在领导、运行和后勤合作等方面产生争议。而且疫情初期由于缺乏对疫情的全面态势感知，以及对抗疫需求难以充分判断，对军地之间的信任度都会造成一定的阻碍。因此，在军地协同处置重大传染病疫情中求同存异、建立信任尤为重要。

3.2 指挥控制冲突的解决 如何处理军地双方指挥控制冲突也是军地处置重大传染病疫情的关键问题。指挥控制的目的是实现组织间的协同作用，这意味着需将军地组织的目标整合为同一目标，并监督目标的实现。军地联合组织一般是临时性的组织，在制定目标时经常遇到挑战。实践中由于缺乏明确性的统一目标，以及疫情形势的快速变化导致军地组织优先处理的目标和事务不明确。而且许多军地联合组织多或少地依赖于各自的组织特点和管理模式，而不是依赖于标准操作程序和计划来运行。同时由于2 个组织考虑自身的控制权，又具有不同的任务目标和“指挥链”，因此两者之间存在沟通的差异和控制权的分歧［18］。因此，军地协同处置重大传染病疫情有必要制定共同目标与标准作业流程，从而解决组织间的指挥控制冲突。

3.3 潜在负面影响的控制 军地协同处置重大传染病疫情中还需要控制其潜在的负面影响。一方面是对地方事务的影响。许多研究学者都强调了军队参与疫情防控可能会产生的一系列负面问题［19］。这些担忧集中于军队在执行治安管控等任务时对地方政府和公民权利的影响［20］。例如秘鲁和洪都拉斯由军方执行宵禁。在萨尔瓦多和危地马拉，军队审问和拘留那些违反封锁控制措施的民众。另一方面是对军队战斗力的直接或间接影响。军队参与重大传染病疫情处置，对军队的演训及战备工作带来一定影响。军队需要综合评估参与抗击重大疫情的影响，尤其是要评估对军人健康造成的风险以及执行疫情防控任务对作战能力的影响。因此，在军地协同处置重大传染病疫情中需要控制其可能产生的负面影响，促进疫情防控任务的完成。

4 军地协同应对重大传染病的策略与启示

4.1 建立军地信任机制 建立互信机制是军地协同成功的关键要素。富有成效的军地协同组织取决于组织的共同价值观、优先处理原则以及标准化的流程［21-22］。建立信任的第一步是军地双方共享信息、制定防控计划和共同展开活动，在领导控制、安全和沟通问题上加强协调与合作，整合两个组织的资源从而获得人力、资源及管理方面的双重能力优势。其次需要良好的沟通，以加强军地对疫情的态势感知和评估、加强两者之间的资源分配、技术合作和信息共享，以促进相互理解。

4.2 建立军地联合指挥机构 军地协同处置重大传染病疫情要合理运用军地资源，建立基于统一目标共识的军地联合指挥机构，以加强组织间的合作。然而军地联合指挥机构的工作较为复杂，其复杂性主要由以下原因引起：两者需要执行的任务不同、军地之间的协同程度、任务的紧急性、不同的组织文化以及领导模式和方法差异、各自的自主权不同［23］。因此需要制定标准作业程序保障军地各自卫生系统的检查结果互联互通互认，保障患者顺利转移以及减少军地之间的程序差异而引起的合作争议。

4.3 加强军地联合培训与演习 军地联合培训与演习有利于提高重大传染病疫情处置的应急能力。首先，针对军地医务人员及主官开展联合培训，能够提升医务人员疫情处置技术水平，促进军地了解各自的运作方式并加强信任。其次，开展基于情景的针对重大传染病疫情处置的军民联合演练，遴选预备队骨干人选参加演练，及时动态更新救援队、应急队和预备队人选信息，能够提高应急行动的能力，为应对未来可能的突发卫生事件做好准备。