涉军法律援助军地协作方式与实现路径研究

范贞 刘红军

文章编号：1673-9973（2021）03-0068-04

摘 要：涉军法律援助制度是中国特色法律援助事业的重要组成部分，是实现军人军属维权诉求的法治运行有效机制。军地协作开展法律援助是构建完整法律援助制度的关键一环，具有独立的司法价值和卓殊的社会价值。随着军民融合战略持续深度发展，强化军地协作可在军地统筹模式下实现资源共享，军地互带互动有助于克服涉军法律援助“名实不符”的形式化弊端，破除军队“单兵作战”的片面化倾向，解决基层部队法律援助服务“供需失衡”的消极化难题。

关键词：涉军法律援助;军地统筹;军地“大协作”体系;实现路径

中图分类号：D926.5    文献标识码：A    DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.03.013

Research on the Mode and Implementation Path of Military-local Cooperation for Military-related Legal Aid

FAN Zhen 1， LIU Hong-jun 2

（1.Northwest Normal University of Zhixing College， Lanzhou 730070， China; 2.Gansu Jinfan Law Firm， Lanzhou 730070， China）

Abstract：The military-related legal aid system is an important part of the legal aid with Chinese characteristics， and it is an effective mechanism of legal operation to realize the demands of safeguarding the rights of soldiers and their families. The military-civilian cooperation in the development of legal aid is a key part of the establishment of a complete legal aid system， which has independent judicial value and outstanding social value. With the continuous and in-depth development of the military-civilian integration strategy， strengthening military-civilian coordination can achieve resource sharing under the military-civilian coordination mode. The mutual interaction between military and local governments can help overcome the formal malpractice of military-related legal aid “inconsistent in name and reality” and break the army “normal” one-sided tendency， solve the negative problem of the “imbalance between supply and demand” of legal aid services for grassroots troops.

Key words：military-related legal aid; military-civilian planning; the system of “great cooperation” between military and civil forces; realize the path

法律援助隶属于公共法律服务体系，在保障人权、扶困济贫，消弭纷争、维护稳定方面发挥了积极作用。作为法律援助内容之一的涉军法律援助制度，旨在服务军人军属这类特殊社会群体，通过建立专门服务组织以法律咨询、诉讼代理等形式为军人军属提供无偿法律援助，其功能在于解军难、维军权、稳军心，涉军法律援助是实现军人军属维权诉求的法治运行有效机制。

据《中国法律援助制度发展报告（2019）》载，“2018年共办理法律援助案件145万余件，其中共为51万余人次农民工、12万余人次老年人、13万余人次未成年人、5万余人次残疾人和3301人次军人军属提供了法律援助服务。”^[1]国家统计局数据显示，截至2018年12月我国共有现役军人340余万，与军属人数合并超过1000万。分析受援人次数据可知，接受法律援助的军人军属比例仅为总数的0033%。相较于其他法律援助类型，实践中涉军法律援助案件也仅占全部法律援助案件的023%。同时随着涉军案件类型的多样化及法律关系的复杂化，通过法律援助解决军人军属法律纠纷面临的阻力与困难也随之凸显，制度运行不畅、法律援助率低、权益保障不足等征兆可窥见一斑。

一、涉军法律援助发展不足的运行透析与危害检视

笔者曾在武警甘肅总队某基层中队实地调研，基层官兵及家属面临婚姻纠纷、债务纠纷、宅基地纠纷等关系个人及家庭利益的涉法问题较多，但通过法律援助解决纠纷占比却较低，不但与“应援尽援”“应援优援”的目标相背离，也形成了阻碍制度发展的桎梏，最终导致军人军属涉法涉诉问题的淤积。现笔者结合调研结果对制度运行弊端进行透析与检视。

（一）涉军法律援助机构设置“高阶化”

军人军属法律援助机构设立层级较高是制约法律援助制度作用发挥的关键因素。《军人军属法律援助工作实施办法》（以下简称《实施办法》）规定，军队团级以上单位可建立军人军属法律援助工作站，并可在营连级以下部队设立法律援助联络点。笔者调研发现，甘肃省武警部队法律援助工作站大多设于支队一级，与基层部队驻所地距离较远，工作站因为便民性不足导致机构形同虚设。虽有个别支队依托当地司法所在大队设立法律援助联络点，但因“只挂牌不办事”以致制度本身尚未发挥实效。

（二）涉军法律援助工作机构“有名无实”

截至2018年底，我国共设立73597个法律援助工作站。^①法律援助触角虽已触及基层角落，但军人军属法律援助工作站“有名无实”之现状依然突出。笔者调研获知，法援机构工作人员因专业法律知识匮乏以致官兵咨询收益甚微，解决纠纷无径可循。《实施办法》规定“法律援助机构应安排本机构人员或指派律师到军人军属法律援助工作站值班”，但法律服务市场逐利性与法律援助公益性的矛盾使律师免费法律服务的资源输入方式具有不可持续性，这也是造成工作站值班人员专业素质参差不齐的主要原因。

（三）涉军法律援助制度供给能力不足

涉军法律援助供给能力在实践中以法援助队伍建设、法援助经费配置、法援助案件质量等形式呈现，其中人员是关键内容，经费是必要条件，质量是重要保证。如果“人”不充足，“资”不充分，“质”不达标，会使得制度发展动能不足。参与法律援助虽是社会律师的一项义务，但由于经费保障缺失以致吸引优秀律师加入法援助队伍困难重重，同时仅凭律师的积极性与自觉性也无法实现制度的持续良性发展，从而影响法律援助的质量和效率。

二、军地协作开展涉军法律援助的积极效应

近年来，学界在深化理论研究的同时各地军地实务部门也在积极探索涉军法律援助发展之路。笔者认为破解制度难题需统筹军地资源，实现军地在涉军法律援助领域的深度融合。军地协作开展涉军法律援助的意义在于资源共享、优势互补。在军民融合战略背景下，打破军地藩篱，实现军地互动协作，对于发展涉军法律援助制度具有一定的优势作用。

（一）有助于克服涉军法律援助“名实不符”的形式化弊端

解决“形式化”难题关键在于从完善机构设置以及提升工作人员水平两方面予以完善。军人军属法律援助工作站以当地司法所为依托，切实在一个机构两块牌子机制中发挥效用^[2]。我国在法律援助工作中，社会执业律师是提供法律援助的主体，以甘肃省为例，全省现有执业律师5763名，其中社会律师4739名，法援律师136名，提高社会律师的参与度和积极性、探索军地互涉律师制度，有助于构建专职化、专业化的法律援助律师队伍。

（二）有助于破除军队“单兵作战”的片面化倾向

甘肃省部分地区经济发展滞后，公共服务资源有限，军人军属法律援助工作站设置不到位、机制运行不通畅，人员配备不完善、结构层次不合理、军地协作不经常等情况较为突显。架起法律援助“连心桥”，谱好军地合作“协奏曲”，树立“让专业的法律工作者为军人军属提供专业的法律援助服务”的基本理念将会提升甘肃省开展法律援助工作的质效。

（三）有助于拓展军民融合在法律领域深度发展

军民融合是国家战略，军地协作开展涉军法律援助属于军民融合的一部分。加大社会参与力度，积极构建国家统领下政府、市场、社会以及律师等主体多元协同治理的涉军法律援助新模式，有助于不断扩大军人军属法律援助范围，提高援助质量。

三、军地协作开展涉军法律援助的方式

在国家责任理念语境下，“政府主导、律师义务、社会参与”三维协同为法律援助多元治理提供了理论依据，也为实现法律援助总供给与总需求的动态平衡提供了逻辑遵循。涉军法律援助牵涉军、地两方主体，在政府主导之下建构“军队+”模式，可通过多元主体互通达到社会参与广覆盖，从而实现资源的有效配置及利用^[3]。

（一）军队与地方法律援助机构协作

目前我国已基本建成以法律援助管理机构为领导，以法律援助机构（法律援助中心）为主干，以法律援助工作站为触角的全方位多层次法律援助组织机构体系，为国家提供及时便利的法律援助服务提供了有力的组织机构保障。军队法律援助部门与驻地法律援助机构协作，可在法治宣传、法律咨询、信息提供、案件转交方面建立互联互通机制。

（二）军队与司法机关协作

军队与司法机关协作应重点关注军队法院与地方法院的协作。司法实践中西部战区军事法院针对涉军维权工作内容多、涉军法律援助作用发挥不明显等实际，对原有涉军维权机制作出了相应调整，通过与地方法院建立“专案会商”“异地援助”等工作机制，从立案管辖、纠纷调解、判决执行等方面开展军地全方位协作，打通了涉军维权的绿色通道。

（三）军队与律师事务所协作

军队与律师事务所协作形式呈现多样化特点。首先，军队可以聘请地方律师协助培养法律人才，遴选地方优秀律师加入涉军法律援助公益律师队伍;其次，军队可以邀请地方律师“线上线下”宣讲法律援助制度，为官兵提供法律咨询;再次，地方律所可以开展涉军法律援助公益律师培训，为律师行业参与涉军维权与军人军属法律援助提供理论和实务指引;最后，在符合条件的律师事务所建立军人军属法律援助工作站。

在法律援助提供方式上，创新形成“合同制”模式，即由法律援助中心对律师事务所进行考察，通过招标等形式选定社会律师事务所固定办理法律援助案件。法律援助合同制也同时对签约的律師事务所提出了更高要求，律师事务所需对选派的律师进行严格把关，在律师的选派上不但需关注律师本人执业能力，更应关注其对法律援助案件的热心程度。还可以在此基础上采用“多样化律师组团合作形式”，通过“紧密捆绑”“双重制约”方式，改变律师单打独斗局面，形成集体攻关优势，为军人军属提供更加专业更加优质的法律服务。

（四）军队与驻地高校协作

军、校协同合作机制可以从以下三个方面实施：第一，军、校、生三方签订人才培养协作协议，对于品行良好、身体达标、成绩合格的毕业生即可推荐其进入部队从事法律工作，保证了法律人才的定期培养与输送;第二，军、校两方签订实习实训基地建设协议，高校毕业生可进入军队法律援助机构实习;第三，军队与高校法律援助机构签订协议，由高校法律援助机构定期为军人军属法律援助工作站工作人员进行专业培训，同时建立高校法援人员入驻工作站值班制度，随时为官兵答疑解惑^[4]。

四、军地协作开展涉军法律援助的对策建议

要在新时期实现我国涉军法律援助制度的突破进展，需要从以下两个维度考量：一是实现宏观层面上的跨越式发展，从制度和体系的高度重构该项制度，破除长期阻碍该项制度发展的系统性桎梏;二是实现微观层面上的精细化发展，将发展目标从注重数量转向质量优先、质量与数量并重，从细微处着手解决阻碍该项制度发展的痼症顽疾^[5]。笔者认为，探索建立融合程度更高、协同范围更广、衔接更为紧密的涉军法律援助军地“大协作”体系，应从下列几方面展开。

（一）以需求为导向建立军地“大协作”涉军法律援助体系

建立以政府法律援助机构为中心，以省军区、武警总队军人军属法律援助工作站，省高院、市中院、县（区）基层人民法院法律援助机构、省内外律师事务所、省内地方高校法律援助机构为协作单位的“法律援助共同体”。通过建立合作关系，使军人军属法律援助工作机制从一元走向多元，工作职能从单纯趋向全面，从而构建协作方式多样化、协作内容全方位化的新型法律援助体系。

1. 建立涵盖司法系统的大协作机制。建立军地共同负责的涉法问题协作机制，加强和地方司法机关、律师事务所以及法律援助机构的合作，广泛开展部队法律服务工作站和地方法律援助机构以及律师事务所的共建活动，对一些专业性较强的涉军维权问题，可以及时申请驻地司法局提供法律援助。同时，就疑难的涉法问题与地方律师事务所保持咨询关系。

2. 聘请地方律师和培养部队法律人才相结合。聘请法律援助律师在工作站任兼职顾问，将经验丰富的地方律师引入部队，培养有法律基础并愿意长期在部队工作的法律人才。根据案件实际情况，理论联系实际，让部队律师直接参与军人军属诉讼，增强部队律师的实战能力。

3. 根据部队倾向性法律问题做好普法宣传工作。通过观看法律节目，举办法律知识竞赛，开展法律讲座等多种形式，常态化普法教育。随时掌握官兵本人和军属涉法涉诉问题，全面掌握部队倾向性法律问题，为官兵普及法律常识，教授解决程序、收集证据等知识，提高官兵法律意识和运用法律武器解决问题的能力。

（二）以专业为导向建立专职化涉军法律援助律师队伍

1. 探索军地法律援助队伍专业化、职业化发展模式，提高军地法律援助人员专业素质和服务能力，是军地法律援助工作的重中之重。首先应明确军地法律援助律师的地位。军队律师是部队法律服务工作的支柱和骨干，建立军地法律援助律师队伍，应当明确军地法律援助律师的身份地位，将全军各个法律顾问处正式纳入编制，解决职级问题，保留骨干力量。

2. 军地法律援助律师专职化。合理分配法律援助机构的双重职能，在确保法律援助机构管理职能的基础上，将从事管理的人员与从事法律服务的人员区分开，并在从事法律服务的人员中进一步分离出专门从事军地法律援助工作的人员，各司其职，各负其责，制定专门的军地法律服务人员待遇标准、职责分工、培训机制等，保障军地法律服务工作的质量和效率。

3. 建立军地法律援助专职律师制度，进一步探索业务分工的专业化。根据法律援助的案件类型固定化法律援助律师，同时，加强其专业化能力培训，提高办案水平，更好地服务群众。

（三）以创新为导向打造涉军法律援助军地“大协作”数字化服务平台

搭建数字化服务平台，通过信息化建设推动“线上线下”双轨并行法律服务模式。可借助军事职业教育服务平台打造“网络课堂”，利用微课讲典型案例、公开课讲热门法律法规、幕课讲系统法律知识，从而打造网上学习体系;可在军队网站开设“律师在线”栏目，使法律援助方式从“面对面”扩大到“键对键”;可开设“微信平台”定期推送热点案例、法律知识和法律文书，并将军队律师基本资料、擅长专业、所在位置等信息录入微信公众号，官兵如需要法律咨询即可就近选择对口律师进行咨询。

数字化平台中以类型化模式建立纠纷数据库，将军人军属涉法涉诉案件录入案件管理系统，军人军属以“点单”模式进入法律咨询系统，根据案情选择对口律师，律师承接“订单”对案件进行评估并完成法律咨询。部分案件如可适用非诉讼纠纷解决机制（ADR），则进入案件分流系统。同时平台设置法律援助回访系统使法律援助工作制度化、规范化。

（四）完善涉军法律援助人才的工作与储备机制

要提高基层部队的法律服务质量，最关键的是人才，需建立一支高水平的法律服务骨干队伍。一方面，要加大培养军队律师，这是解决部队和官兵法律需求越来越多的必然要求。另一方面，要建立军地法律援助人才储备长效机制，利用驻地高等院校师资力量，加强部队人才储备力量的培养，谱好军地合作“协奏曲”。

当代法律援助制度的发展进程充分表明，法律援助制度被赋予并担负起特定的价值诉求、政治预期、社会安排以及个体期待^[6]。涉军维权事关社会和谐、部队稳定，在全面建设法治国家的大局下，在军民融合深度发展的背景下，做好军地协作“大文章”是一个现实问题，也是一个重要的时代课题。2019年全国人大常委会已将法律援助立法纳入立法计划，将制定《中华人民共和國法律援助法》提上立法日程，期冀立法机关能从政治高度和法治进步角度综合考量制定涉军法律援助制度条文，使军地协作开展涉军法律援助更趋法治化和规范化。

参考文献：

[1]樊崇义，施汉生，吴宏耀，孙春英.中国法律援助蓝皮书：中国法律援助制度发展报告 （2019）[M].北京：社会科学文献出版社，2020：23-25.

[2]董刚.军地互涉律师为强军梦提供有力法律保障[J].中国律师，2017（8）：20-23.

[3]周济生，李程龙.完善我国军人军属法律援助制度若干问题探析[J].中国司法，2016（10）：27-31.

[4]谭志福.高校参与法律援助的价值分析[J].政法论坛，2014（5）：177-182.

[5]周熙莹.高校法律援助机构参与法律援助服务探析[J].南方论刊，2019（7）：61-64.

[6]徐宪.以百姓心为心：我国历代基层社会治理思想探微[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2020（5）：92.

[责任编辑、校对：杨栓保]

①《2018年全国法律援助工作统计分析》，司法部公共法律服务管理局法律援助处。

收稿日期：2021-06-18

基金项目：2020年甘肃省高等学校创新基金项目（2020B—266）

作者简介：范贞（1987-），女，北京人，讲师，硕士研究生，主要从事行政法学与诉讼法学研究;刘红军（1976-），男，甘肃兰州人，律师，主要从事行政法学与诉讼法学研究。