浅析行政行为中的责令改正

2024-05-24周帆帆

中共山西省委党校学报 2024年2期

〔摘要〕责令改正作为行政命令的一种形式，是行政机关依法命令行政相对人在合理期限内消除违法行为带来的一切后果，使其恢复到合法状态。实务中，责令改正呈现规范内容不够明确、执法程序不够完善、救济途径不够多元等现状，导致行政相对人无法正确理解责令改正的要求，司法审查缺乏参照标准。为此，应通过进一步明确责令改正的立法规范、完善责令改正的执法程序以及拓展责令改正的救济途径等多项措施弥补现有不足。

〔关键词〕责令改正；行政机关；行政相对人；明确化；规范化

〔中图分类号〕D922.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2024）02-0087-05

2023年8月国务院办公厅发布《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》，要求“坚持执法为民，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义”；“坚持注重实效，立足基层行政执法实际，增强措施的针对性和实效性，稳步提升行政执法质量”。责令改正作为行政机关最常采取的执法措施之一，与其他行政行为相比，在一定程度上缺乏法律的效力性、强制性规定，执行效果不佳。以“广东‘最顽强违建”〔1〕为例，行政机关下发13次责令改正仍不被理会，责令改正通知书在违法行为人面前成为无法律约束力的一纸空文。也有部分行政機关忽视责令改正的重要性，直接对违法行为人“以罚代管”，其欠考虑的执法方式可能会激起官民矛盾，产生不必要的纠纷。另外，对于责令改正通知书的内容，各地方、各执法部门的规定并不统一，有些规定过于简单，以致违法行为人无法及时寻求救济、保障自己的权益。因此，笔者认为，有必要在即将制定的行政法总则中对责令改正进行系统性和明确性规定；规范行政机关的自由裁量权，在执法过程中保证责令改正程序合法、法律适用准确，增强行政机关的公信力和确定力，提高行政执法质效；拓展责令改正违法行为人的救济途径，充分发挥行政复议作为化解行政争议主渠道的优势，保障行政相对人的权益，监督行政权力，从多方面规制责令改正行政行为。

一、责令改正的行为性质认定

由于责令改正常以行政处罚先行行为的形式出现，其性质问题一直存在争议。修订后的《中华人民共和国行政处罚法》第9条并没有把责令改正直接列为行政处罚的种类，而是在第28条对责令改正作了规定。学界对责令改正的性质更是众说纷纭，大体可归为行政命令说、行政处罚说、行政强制说和性质混同说等四种学说。关于行政命令说，胡建淼认为责令改正的目的是纠错〔2〕；姜明安认为责令当事人改正或者限期改正违法行为，正是命令的典型〔3〕；李孝猛认为责令改正符合行政命令的内涵和外延特征，是行政命令的一种形式〔4〕。关于行政处罚说，江必新、周卫平认为责令改正的法律属性应归为行政处罚〔5〕；冯军认为，基于非难性和谴责性，责令改正属于行政处罚中的申诫罚〔6〕；叶晓川也认为责令改正的法律性质应当认定为行政处罚〔7〕。关于行政强制说，陈新民认为责令改正不具有独立性，而是作为一种附带性质的义务出现，所以是行政强制行为〔8〕。关于性质混同说，黄锫认为责令改正是具体化违法者第一性法律义务的体现，可以与其他处罚种类并肩而立，应当按照不同阶段区分，不能简单归类〔9〕；夏雨认为任何单一的性质认定说都无法充分释明这种特殊行政行为的性质〔10〕。实务界法官对责令改正的定性基本上也是处于行政处罚与行政命令的判断上，比如，在“五通桥区环境保护局与四川乐山川本电器制造有限公司上诉案”（参见四川省乐山市中院（2017）川11行终173号行政判决书）中直接指明了责令改正的决定系行政命令，该行政行为会对行政相对人权利义务产生不利影响。在“莆田市荔城区大桥头畜禽养殖场与莆田市荔城区环境保护局行政复议再审案”（参见福建省高院（2018）闽行申611号行政判决书）中也直接认为责令改正属于行政命令，其行为性质与行政处罚不同。在“王元合诉山东省淄博市人民政府案”（参见最高人民法院（2018）最高法行申4718号行政裁定书）中不但直接阐释了责令改正与行政处罚的区别，即行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁，而责令改正是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令，而且其从两者的性质、规制角度、形式等不同方面，对责令改正并非属于行政处罚进行了详细论证。

通过对上述学者的观点和司法案例裁判情况的分析，笔者更认同责令改正属于行政命令的观点，原因如下：违法行为产生之后，行政机关命令行政相对人在合理期限内将违法现状恢复至合法状态，并未增加行政相对人的义务，也没有减损行政相对人的权益，仅是责令行政相对人履行恢复原状的义务，故不构成行政处罚。而且，行政相对人所需的付出仅与恢复原状的成本相等〔11〕。行政机关既没有指导的任意性，也没有辅以行政强制措施〔12〕，对行政相对人作出只能适用一次的行政行为，故归为行政命令。当然，也有法律将责令改正类似措施归为行政处罚，例如《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）中的“责令限期拆除”被定性为行政处罚，而该法第78条中规定的“责令退还非法占用的土地”，因不具有惩戒性和制裁性，则不属于行政处罚。相较于行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为，行政命令缺少单行法的规制，导致责令改正在行为构成要素、具体规定上并不明确。且与责令改正类似的立法表述有责令停止违法行为、责令退还、责令赔偿损失、责令补偿等，其是否都属于责令改正的范畴，实践中因难以认定而产生大量争议，这也是需要进行深入理论探讨的重要原因。

二、责令改正的行为现状分析

责令改正经常出现在各类规范性文件中，截至2024年3月23日，直接以“责令改正”为关键词在“北大法宝法律法规数据库”中可以检索到现行有效的规范性文件共2 561部，其中法律182部、行政法规237部、部门规章高达1 900部，这还不包括与具体管制领域结合而产生的如责令赔偿损失、责令暂停、责令退还、责令停止销售等属于责令改正范畴的行政行为。可以说，责令改正已经遍布在社会管理的各领域各方面。尽管责令改正的范畴庞杂，并不统一，但按照适用主体不同可将其分为两类：一类是针对行政相对人，如上述《土地管理法》第78条责令的对象是非法占用土地的行为人；另一类是针对行政机关内部违纪人员的责任追究处分，主要依据《中华人民共和国公务员法》。由于针对的主体不同，执法方式和救济途径也不相同，笔者只将针对行政相对人的责令改正作为研究对象。通过对上述规范性文件和实务案例的分析，不难发现目前存在行政立法对责令改正的规范内容不够明确、行政机关适用责令改正的执法程序不够完善、行政相对人选择责令改正的救济途径不够多元等问题。

（一）责令改正的规范内容不够明确

根据法的安定性思想和法律明确性原则，行政行为的内容应当明确，应明确说明行政行为的事实依据、行为、主张、认定方式、期限、救济途径等，以至于排除其他的主观判断标准〔13〕，保证执法行为风清气正、执法决定公平正义。行政行为内容的明确性影响其效力的有无，如果行政行为内容不明确的情形达到明显程度时，应当认为行政行为无效；行政行为欠缺其他明确性的情形时，则属于可撤销的行政行为。行政行为是否明确，需要达到行政相对人可了解可预见、司法机关可审查〔14〕的程度。行政机关责令行政相对人改正的目的是消除违法行为，恢复至合法状态，部分责令改正通知书贯彻明确性原则，写明了改正的行为、达到的标准、采取的方式、救济的途径。对于只责令改正却没有任何法律依据、未告知行政相对人改正的方式标准的命令，有违明确性原则的，应当认定其无效。有些行政机关表面上不直接指明需要改正的具体要求和标准，而是通过援引法规的方式提出要求，但是诸多法律规定中又存在大量的不确定法律概念。例如，在“茶陵县恒旺烟酒经营部诉茶陵县城市管理行政执法局案”（参见湖南省茶陵县法院（2015）茶法行初字第38号判决书）中，该执法局认为行政相对人的户外广告违反《城市市容和环境卫生管理条例》第36条的规定，要求其三天内按照有关规定自行整改。按照第36条法律依据的构成要素是“擅自設置”“影响市容”“大型户外广告”，该执法局作出的责令改正行为内容不明确，导致行政相对人根本无法了解“影响市容”的程度标准，也无法判定何种尺寸的广告规模为“大型”，不仅给行政相对人带来困扰，也给执法机关验收、法官司法审查带来障碍。鉴于经常出现责令改正的内容是否明确依赖于法律规范构成要件明确与否的情形，需要从行政行为本身的法律规定出发，由上而下考虑行政立法的明确性，以及从行政机关解释论的角度规制责令改正。

改正期限作为责令改正的内容之一，常因缺乏明确性而引起行政争议。行政机关根据行政相对人的违法程度不同，责令其恢复至合法状态的期限也不同。目前没有一部法律规定责令改正期限的时长，主要由行政机关自由裁量。在“北京安捷鑫德混凝土有限公司诉北京市昌平区生态环境局责令限期改正、罚款及北京市昌平区人民政府一案”（参见北京市第一人民中院（2021）京01行终654号行政判决书）中，法院认为，行政机关未对行政相对人改正违法行为的期限、形式予以明确，内容确有欠缺，予以指正，但不能据此认定该行政命令构成违法，亦不足以导致昌平区生态环境局依法作出的罚款处罚被确认违法或撤销。无独有偶，在“仙游县辉煌渔港服务公司诉仙游县自然资源局和仙游县人民政府案”（参见厦门海事法院（2019）闽72行初22号判决书）中，法院也认为，行政机关在个案中作出行政处罚决定书时，不应简单写“责令限期改正”，而应综合个案具体情况，写明责令被处罚人改正的明确期限（如期限长度或截止日期），没有写明责令改正期限的处罚决定属于法律适用错误。总之，不管是行政处罚决定还是责令改正决定，文书中的具体内容不明，都会导致行政相对人无法确定行政义务的履行期限，难以合理安排履行工作和降低相关损失。

（二）责令改正的执法程序不够完善

责令改正属于事后补救性措施，根据行政相对人的违法情形不同，行政机关对责令改正形式的选择也不同。一般情况下，行政机关先对违法行为人作出责令改正的行政命令，在违法行为人没有达到行政机关责令改正的要求时处以行政处罚。通过对上文检索的182部现行有效法律的分析，可知目前责令改正出现的情形主要分为三种：一是单独适用；二是“责令改正+没收违法所得”“责令改正+罚款”等并列适用；三是选择性适用。不管行政机关适用责令改正哪种情形，责令改正的违法认定都必然要与违法者在特定法律法规中的先定义务相一致〔15〕，责令改正的内容也需结合法条规定针对具体情形进行文义解释。然而，由于每部法律条文适用情况不同，解释也会千差万别，也就是说，若想通过规范责令改正的程序实现法律解释的统一性，仍需从法律规定的一致性进行考量。

行政机关单方面作出对行政相对人不利的行政决定时，按照正当程序原则应当听取行政相对人的陈述、申辩，乃至允许其申请听证。责令改正与行政处罚相比，虽不具有惩戒性和强制性，但可能会给行政相对人带来额外的非物质方面的不利影响，对于这些不利影响的消除，行政相对人的负担远远超出其对纠正违法行为的付出。由于我国没有现行法律对行政命令作出程序方面的相关规定，也缺乏对行政机关行为的规定，所以对于没有行政相对人参与作出的行政决定，行政相对人因无机会通过陈述、申辩、听证等方式与行政机关进行意志上的交流，而难以维护自身的合法权益。在“五通桥区城管局与四川乐山川本电器制造有限公司上诉案”（参见四川省乐山市中院（2017）川11行终173号判决书）中，法院就认为责令改正与行政处罚属于联系紧密的行政行为，其作出时应当经过与行政处罚程序类似的正当程序，并按照《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》，将对于行政相对人的权利义务产生不利影响，行政机关未给予行政相对人陈述和申辩权利的行政行为认定为程序违法。

（三）责令改正的救济途径不够多元

行政救济制度规定，只有合法权益被行政行为侵犯，公民才有提起救济程序的资格。行政命令是行政行为的一种形式，责令改正又是行政命令的一种形式，所以当行政机关作出的责令改正对行政相对人的权利义务产生不利影响时，行政相对人应该享有行政救济的权利。目前，对于责令改正的救济途径主要以行政复议和行政诉讼为主，过于单一。而实务中，行政相对人以撤销责令改正提起诉讼，司法机关基本不予受理。只有当行政相对人提起撤销行政处罚的诉讼附带主张责令改正违法，司法机关在受理时才会对行政机关作出的责令改正通知书予以审查。在“贺其军诉韶山市城市管理和行政执法局案”（参见湖南省韶山市法院（2017）湘0382行初34号裁定书）中，法院认为，根据行政诉讼法理论的行政行为成熟原则，行政程序中行政相对人的权利义务未受到实际影响，责令改正只是行政处罚的过程性、阶段性行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。但上文提到的“五通桥区城管局与四川乐山川本电器制造有限公司上诉案”，法院则以行政机关作出的责令改正对行政相对人的权利义务产生了实际影响为由予以受理。可见，行政相对人同是对责令改正提起诉讼，法院受理情况却明显不同。法院主要以责令改正是否对行政相对人的权利义务产生实际影响为标准考虑是否受理，复议机关也是基于同样标准判断是否受理该类型的案件。除此之外，行政相对人对行政机关作出的责令改正难以享有行政救济权，这就意味着难以维护行政相对人特别是受责令改正影响的额外付出的利益。

三、责令改正的行为规制建议

责令改正的作出逐渐具有准司法化色彩，有必要从立法、执法、救济等全方位予以补足，严格规制责令改正行政行为，从而维护行政相对人的合法权益，提高行政机关的公信力。

（一）明确立法规范

目前，行政命令、行政确认、行政指导等行政行为缺少单行法的规定，所以在内容的明确化等方面存在巨大发展空间。行政法规是行政机关作出责令改正决定的依据和行政相对人参照的改正标准，所以立法应尽可能将不确定的法律概念明确化，以减少后续适用的解释争议。如《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》（自然资发〔2022〕165号）规定，“《责令停止违法行为通知书》应当记载下列内容：（1）违法行为人的姓名或者名称；（2）简要违法事实和法律依据；（3）其他应当记载的事项”，直接列明了行政行为的内容清单。此外，地方行政立法可以进一步细化，如江苏省市场监督管理局出具的责令改正通知书还列明不履行责令改正义务的不利后果，以及对责令改正不服的救济途径。行政机关引用这些明确性较高的法条责令行政相对人进行改正时，行政相对人直接按照责令改正通知书指明的违法事实进行改正，执法人员执法或者法官司法审查时，也只需按照规定对照列表进行核验即可，这样可以极大提高行政效能。

与责令改正内容的明确化相比，对责令改正期限的规制要容易些。从上述案例可知，责令改正期限的指明与否并不必然影响其行政决定的效力，法官都是在审慎分析具体案情、考虑责令改正期限对行政相对人造成实际影响的程度后作出判决。笔者认为，责令改正的期限由法律法规直接规定并不现实，立法机关可以规定责令改正期限的区间，以便于规制行政行为，但明确的责令改正期限应由行政机关综合类案的具体情况制定裁量标准。

（二）完善执法程序

行政机关作出责令改正时，对法律依据中不确定法律概念应当承担解释义务。法律规定的模糊性在行政行为阶段应当具体化，否则该行政行为可能因行政相对人无法理解而产生争议，最终可能被认定为无效或可撤销。如上述案例提到的《城市市容和环境卫生管理条例》第36条中“大型户外广告”的尺寸标准、“影响市容”的合格标准等，对于这些可能产生争议的内容，行政机关应主动向行政相对人解释说明。当行政相对人对行政机关作出的责令改正提出解释请求时，确实不明确的，行政机关应当履行当然解释义务，否则该行政行为应当被认定无效或可撤销。若对于内容明确的责令改正，行政相对人仍请求行政机关解释，除去行政相对人恶意情形，在不影响正常工作的情况下，行政机关也应积极回应，这样更有利于行政相对人对责令改正内容的理解、改正效率的提高乃至法秩序的快速恢复。

行政机关回应行政相对人的法律解释请求权，其实也是履行告知义务。听取陈述和申辩制度是与告知制度紧密衔接的一项行政程序制度。行政机关无论作出何种行政决定之前，特别是作出对行政相对人不利的决定前，更应认真听取行政相对人的意见，并加以认真的、充分的考虑，如其合理、适当，则应予采纳；如不合理、不适当，虽不应予以采纳，但应向行政相对人予以解释、说明〔16〕。行政机关履行听取陈述和申辩程序，既有利于提高行政决定的正确性，也便于保护行政相对人的权益，更是尊重正当程序原则的体现。

（三）拓展救济途径

由上述案例可知，行政复议和行政诉讼对责令改正的受理主要依据行政行为的成熟原则，从形式上判断责令改正是否形成最后的决定，从实质上判断责令改正的作出是否对行政相对人的权利义务产生实际不利影响。虽然司法救济可以监督和纠正错误的行政行为并为行政相对人合法权益提供保障，但基于司法受案要求，并不能受理所有因责令改正产生纠纷的案件。对于责令改正行政争议，可以采取多元化解行政纠纷的方式予以解决。现多地出台化解矛盾纠纷的地方性法规，如《重庆市促进矛盾纠纷多元化解条例》《天津市矛盾纠纷多元化解条例》《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》等，可以通過非诉讼纠纷解决机制解决行政纠纷，多方面化解因责令改正产生的行政争议。

〔参考文献〕

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