城镇职工基本养老保险基金可持续性简评

2024-05-21郭丰

中国集体经济 2024年14期

郭丰

摘要：城镇职工基本养老保险基金的可持续性主要涉及基金收入端、基金支出端和基金保值增值等问题。基金收入端受筹资模式、人口结构、经济增速和隐性债务等因素的影响；基金支出端的核心问题是计发办法和待遇调整机制；而基金保值增值则与基金的投资策略和风险管理密切相关。综合来看，未来城镇职工基本养老保险基金的可持续性问题应该引起重视，相关对策研究还有待进一步完善。

关键词：城镇职工基本养老保险；养老保险基金；可持续性

一、引言

伴随人口老龄化程度的不断加深，许多国家公共养老金都面临不可持续的态势。2020年中国城镇职工基本养老保险（下文简称“城职保”）基金总收入和总支出分别为44376亿元和51301亿元，首次出现总收入小于总支出的情况。2019年5月国务院社保“双降”政策实施前，城职保名义缴费率平均为28%，但制度平均替代率不到50%，出现了名义缴费率高、替代率低和基金可持续性堪忧的局面。社保“双降”政策实施后，又面临降费率存在政策目标上的“不可能三角”，即降低养老保险缴费率很难同时实现经济增长、养老待遇水平不降和维持基金收支平衡三重目标。尽管在降费的宏观背景下，增加公共教育投入可在一定程度上弥补养老金替代率水平下降引起的福利损失，但由于人口老龄化日益加深、新冠疫情带来的经济周期波动、隐性债务规模持续扩大、基金保值增值乏力，城职保基金的可持续性仍不容乐观，养老金支付的刚性特征使基金“赤字”的压力如牛负重。

二、城职保基金可持续运行的相关理论评析

（一）城职保基金可持续运行的内涵探讨

国际上一般认为，养老金制度应以适合具体国情的方式实施能增进福利的计划，提供水平充足、可负担、可持续和稳健的退休收入，这里“可持续”既泛指养老金制度财务状况，也可特指养老保险基金的可持续性。我国城职保可持续性是指基金收支基本平衡，包括基金短期内的收支平衡和长期保值增值两个层次。也可将养老保险的长期收支状况作为衡量其可持续性的指标，即养老金支出与收入之比长期内趋于稳定，且指标数值愈小基金愈可持续。总之，城职保基金的可持续性表现为基金收支情况是否稳健、相关政策参数是否具有调整空间、多层次养老结构是否合理均衡等诸多方面。

（二）城职保基金筹资模式辨析

现收现付和完全积累制是养老保险的两种基本筹资模式，二者的运行效率本质上都受经济发展水平的制约。一种观点认为人口老龄化会使得现收现付制下的养老金财务不可持续。但人口老龄化对积累制同样存在负面影响，二战后日本和英国尝试用积累制提供部分公共养老金的实践均以失败告终。我国“统账结合”的城职保可以看成是现收现付与完全积累制的“混合”。因制度转轨产生巨额隐性债务，在实践中是将个人账户基金挪用到社会统筹部分，长期来看会影响城职保基金的可持续性。为此，学界提出了各种改革个人账户的建议：如放弃做实个人账户，混合使用个人账户基金和社会统筹基金，但保留个人账户与个人缴费直接关联的激励功能；以“平均人口寿命”为参照，个人账户支付“低龄”段老人退休金，社会统筹基金支付“高龄”段老人退休金；在做实个人账户的基础上，将“统账结合”制度分解为“国民养老金制度+强制性企业年金制度”，二者统称基本养老保险制度。由于做实个人账户改革难以全面推行，有学者提出了“名义积累的统账结合”模式，即在资金筹集上体现为现收现付，在账户管理上采用社会统筹与名义账户相结合，既体现社会互济，又可模拟基金收益，但名义账户记账利率的确定要参考养老保险基金的实际投资回报率。近年来，国外流行的名义缴费确定制度（NDC）引起了国内学者的广泛关注，但能否从根本上解决由“隐性债务”带来的养老金收支缺口问题，仍然值得进一步探讨。

（三）城职保基金精算理论评析

1. 城职保基金平衡理论。城职保基金平衡可分为狭义和广义平衡。狭义平衡研究通常将缴费率、替代率、制度赡养率和覆盖率等作为影响城职保基金收支平衡的变量，通过灵敏度分析考察有关变量对基金平衡的影响，或在平衡条件下求解相关变量的水平，其对收入流和支出流的测算主要涉及利息理论和生命表理论。狭义平衡研究方法简便，但研究路径单一，往往忽略养老金制度外因素对养老基金相关变量的影响；广义平衡研究将城职保相关变量纳入宏观经济体系中，综合研究城职保对消费、储蓄、资本积累等宏观经济变量的作用效应，求解约束条件下城职保基金均衡的缴费率、替代率水平及其经济效应，考察城职保基金平衡和经济均衡之间的动态关系。广义平衡研究将影响基金平衡的养老金制度外因素内生化，需构建涉及多系统多变量的复杂模型，国内研究有待进一步深入。

2. 城职保基金收支精算模型。城职保基金收支模型涉及人口、缴费率、替代率、赡养率、工资水平、养老金增值率、退休年龄、目标区间等诸多变量。总体而言，“以支定收”的DB模式，需估计年成本与精算债务，可采用给付分配精算成本法或成本分配精算成本法；“以收定支”的DC模式，根据基金平衡的代内平衡模式或个人账户模式，需估计退休后的待遇水平。由于城职保基金的收支受人口结构变动的影响较大，部分学者用人口学方法构建现收现付制、部分积累制和完全积累制城职保基金平衡精算模型。当人口、经济形势相对稳定时，利用各年的统计数据对城职保基金收入和支出进行回归分析尤为简便。而在人口老龄化条件下，则要分析人口老龄化所决定的缴费率、替代率和退休年龄之间的动态关系。如杨翠迎等（2014）构建的基于上海市人口发展特征的城职保PLA-M精算模型，包括人口预测模型、统筹账户及个人账户收支模型等。另外，根据改革前后不同的缴费和发放政策，需分别构建“老人”“中人”和基础养老金隐性债务精算模型，或引入财政补贴因素建立城职保财务可持续性规划模型等。

（四）城职保基金投资与监管理论评析

城职保基金投资与监管的目标是“增值”与“保值”。一方面，养老金投资理论可追溯到Markowitz提出的均值－方差模型，即给定预期收益和资产域，最优投资组合可通过计算所有可能的资产组合的协方差或相关系数矩阵得到。国内学者运用该模型，结合Zwecher提出的养老金投资组合基本构建方法，建立了風险最小化的城职保基金投资组合优化模型，具有较强的实践意义。在投资策略方面，国内对于城职保基金“入市”问题争论较多，主流观点认为我国养老金投资股市已是大势所趋，但也有学者指出保守性的国债投资才是最好的现实诉求。根据战略性、战术性和动态资产配置等三个层面的投资策略，就城职保基金投资股票、债券和现金资产的比例问题还有待进一步深入研究。另一方面，关于城职保基金的监管问题，“审慎人”监管和定量限制式监管是可供选择的两种主要模式。“审慎人”监管的前提是市场经济发育成熟，金融体制比较完善且基金管理机构已得到一定程度的发展；定量限制式监管一般适用于市场体制不够发达、基金管理制度建立较晚的情形。相关研究发现，OECD国家中选择实施“审慎人”监管模式的养老基金收益率较高。国外对养老金投资收益保证的风险测算主要有静态和动态对冲两种方式，而国内风险管理侧重分析风险性质，提出较为宏观的风险管理办法。

三、城职保基金可持续运行的实证研究评析

（一）城职保基金隐性债务问题剖析

“隐性债务”是在制度转轨、人口老龄化过程中，养老保险制度向“老人”和“中人”所承诺应发放的养老金现值总和，这种承诺并没有一笔对应的储备基金，它实际上是现收现付制运行中部分人获得的养老金权益超过其对养老保险制度所做的贡献。隐性债务通常采用“终止假定法”进行测算，即假定原有的现收现付计划立刻终止，计算累积的应付养老金的全部价值。虽然众多学者对城职保“隐性债务”规模进行了大量的测算研究，但由于计算口径、计算时点、参数选择及计算所依据的模型和方法不同，因而测算结果差异很大。“隐性债务”的消弭，不应由参保制度人口来解决，只能主要通过减持国有资产或通过财政手段加以补偿。

（二）城职保基金收支缺口预测

“统账结合”的城职保建立伊始，某些省份就出现了基金“收不抵支”的局面，直到2004年才总体实现“收大于支”。至2021年底，城职保基金累计结余达63970亿元，但累计结余增速呈总体下滑趋势。2022年贺蕊莉等学者预测，累计结余将于2025年开始减少并于2029年出现负值。若干学者就城职保基金的“当期缺口”“未来缺口”和“累计缺口”进行了测算，由于模型设计及参数假设不同，使测算结果差异较大：2040年左右社会统筹基金的當期赤字峰值在10600.00亿元～139110.60亿元，累计缺口在0.00亿元～1034821.00亿元。在当前退休和生育政策条件下，预测城职保基金将于2023年开始出现当期收支缺口689.50亿元，2043年开始出现累计缺口1757.54亿元，二者均呈逐年扩大趋势。在考虑“二胎”及“延退”政策下，城职保基金将于2051年开始出现“收不抵支”的财务危机。综合来看，许多学者只测算了社保“双降”政策实施前城职保统筹账户基金收支情况，并未测算尚存空账的个人账户部分。

四、城职保基金可持续运行的相关对策

（一）优化城职保基金运行的内部参数

1. 降低城职保缴费率，适时动态优化养老金制度参数。养老金制度参数主要涉及缴费率、缴费基数、目标替代率和制度赡养率等。社保“双降”政策实施前，城职保缴费率高、遵缴率低，且缴费基数不实。2019年社保“双降”政策的实施从长远来看将增强城职保基金的精算平衡功能。但统筹账户缴费率持续下调，必须合理设计缴费率调整路径，适当延长城职保最低缴费年限，明确政府补贴责任。及时革新缴费工资计算方式、规范缴费工资基数，提高遵缴率；动态调整基金的支付参数，综合考虑人口结构、工资增长率和市场利率的变化，建立与预期寿命变化相联系的动态计发月数。同时，将养老金给付替代率锚定在50%～60%的合理水平，建立养老金待遇指数化调整机制。

2. 调整退休年龄与生育政策，优化养老保险制度人口结构。城职保制度人口结构与出生率、预期寿命、老年人抚养比、参保离退休人员增长率以及人口城镇化率等指标密切相关。调整生育政策总体上能改善在职缴费人口数和退休人口数之比，其对个人账户的改善程度要明显优于统筹账户。相关研究表明，全面二孩政策能够有效延迟城职保基金当期和累计收支缺口出现的时间，而延迟法定退休年龄对缩减城职保基金缺口的作用更加明显。因此，应尽快出台“延退”政策，根据劳动力市场状况、人口预期寿命和产业结构变迁等，建议遵循“女先男后”“女快男慢”的原则，用30年时间将男女法定退休年龄渐进式延迟至65岁。同步实施弹性退休制，出台激励延迟领取养老金年龄的政策。值得注意的是，“延退”政策只是通过一次性改善参保人口结构来影响基金运行效果，对城职保基金收支平衡的长远影响甚小。

（二）改善城职保基金运行的外部环境

1. 强化政府在社会统筹方面的管理职能。一是加强财政支持职能，探索消弭隐性债务的有效途径。政府应加大财政补贴力度并提高补贴效率，明确中央与地方政府在化解隐性债务中所承担的责任、进一步挖掘社会力量来解决隐性债务问题；二是加强改革与规制职能，尽快修订《社会保险法》。进一步落实全民参保计划，确保新业态从业人员能够参保，加强对养老基金投资的监管，建立健全全国统一的养老保险信息系统。及时修订《社会保险法》，明确社会保险费统一征收机构，对国家财政承担的兜底责任、各级政府的责任分担、城职保个人账户的性质等内容作出调整；三是加强顶层设计职能，完善多层次养老保障体系。遵循横向分离、纵向合并的基本思路，逐步将“统账结合、混账管理”的“部分积累制”模式过渡到包括国民养老金制度、强制性企业年金制度、自愿性企业年金制度和个人储蓄型养老保险在内的多层次养老保障体系。

2. 发挥市场在个人账户方面的激励机能。早在2007年，李珍教授就论证了我国城职保个人账户基金市场化运营的必要性和可行性，并提出了基金市场化运营的制度构想。强制型个人账户养老金若完全由政府垄断管理，往往会导致管理效率低下，如果完全由私营机构管理，则管理成本又会比较高。瑞典的清算所模式是解决该矛盾的一种方案，清算所职能由政府设立的个人账户养老金管理局执行，是基金公司与个人投资者之间的管理与传导机构。该种模式既体现了个人选择投资的自主性，又体现了政府机构在其中的参与、监督与管理。为确保获得长期稳定的投资回报，可以审慎引入竞争激励机制，成立专门的城职保基金受托机构，与全国社保基金理事会共同管理城职保基金投资运营。

五、反思与展望

梳理与评述我国城职保基金可持续发展相关研究文献，发现一些值得进一步思考和探索的问题。

第一，侧重某一方面问题的研究较多，建立整体性框架的研究较少。专门研究城职保基金运行涉及的缴费、支出及基金保值增值等问题的文献较多。缴费问题主要包括缴费范围的优化、缴费比例的优化、缴费时长的优化、缴费模式的优化以及缴费的支持制度等。养老金支出问题包括退休年龄、计发办法和待遇调整机制优化等方面。基金保值增值则包括投资策略和风险管理理论等。国内外学者针对上述某一方面具体问题的研究成果颇为丰硕，但将上述问题综合起来建立整体性框架进行系统研究的成果则比较少见。

第二，倚重基金狭义平衡的研究较多，结合经济动态发展的广义平衡研究较少。国内养老保险基金可持续运行问题的研究大多侧重于基金的狭义平衡，且照搬国外一些针对不同国家和不同养老金制度模式建立的特定模型来分析我国城职保基金平衡问题。许多研究只限于简单直观的收支平衡分析，所用的人口预测数据陈旧，参数假设误差较大，缺乏系統性研究。从宏观上来看，城职保基金的可持续运行取决于人口老龄化速度与经济增长速度的对比，这就需要将养老金均衡和经济均衡分析结合起来进行广义基金平衡研究，但我国这方面的研究起步晚、成果少。

第三，测算隐性债务规模的研究较多，创造性化解隐性债务问题的研究较少。现有文献在解决隐性债务问题方面定性研究居多，采用定量式跨时空动态均衡方法的研究较少。测算我国城职保隐性债务规模的研究大多基于封闭系统，未充分考虑新人加入及在职职工的缴费因素，测算精度有待提高且差异较大。另外，城职保基金已于2022年1月开始实施全国统筹，如何促进参保缴费、待遇计发与待遇调整等政策全国统一，为化解隐性债务提供良好的政策环境已刻不容缓。如何明确中央与地方政府在化解隐性债务中所承担的责任、如何挖掘社会力量解决隐性债务问题等都是亟待深入研究的问题。

第四，基于过去数据和传统方法的研究较多，采用动态资料和新方法的研究较少。在人口结构、就业形态、预期寿命以及养老保险制度本身不断发展变化的条件下，许多实证研究相对滞后。根据新的人口状态和制度参数变化来预测城职保基金收支状况的研究较少，特别是基于“七普”数据和社保“双降”政策以及“新冠”疫情影响的实证研究不多。此外，如何针对性地探索新的研究方法也是值得深入思考的问题，如针对城职保基金的广义平衡研究，可以借鉴扎根理论的思路与方法，构建介于宏大理论和微观操作性假设之间的实质模型；针对城职保基金可持续运行的预测，可以尝试运用“随机森林”等方法；针对城职保基金运行状况的评估，可以采用综合评价方法等。

第五，根据我国现行制度模式的研究较多，借鉴国外养老金改革成功经验的研究较少。发达国家的结构式或参量式社会养老保险制度改革，一直在寻求养老金“保障水平”和“基金可持续性”之间的平衡。一些国家对统筹基金和个人账户基金投资采取不同的投资策略，这对我国城职保基金的投资管理是否需要区别基金的账户性质具有一定的启示意义。对统筹基金和个人账户基金运营中的投资组合加以监督，政府应出台法律条文，制约违法动机。个人账户投资多元化已成为国际趋势，政府在集中管理养老金的同时，应逐步放开个人账户投资的市场化，同时加强对养老基金ESG投资新领域的研究。另外，基金积累制能否真正有效化解人口老龄化带来的养老金支付压力？如何促进个人养老金制度健康发展？国外诸多经验对研究我国城职保基金可持续运行问题颇具参考价值。

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