基于城中村改造模式的商业银行信贷支持策略研究

刘庆

摘 要：积极稳步推进超大特大城市城中村改造是党中央重要工作部署，从城中村改造项目资金需求出发，以商业银行视角分析信贷资金支持过程中存在的政策困境和解决方案。研究发现，城中村改造实施主体包括政府、市场与混合主导三种类型，改造模式分为拆除新建与整治提升两种方法，安置模式涵盖货币化、实物与房票等方式。并进一步结合西安市政策和市场实际，提出协议出让土地等支持思路，并基于组织领导、协同配合等6方面提出保障措施，以期推动城市建设高质量发展。

关键词：城中村改造；信贷支持；保障措施

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.10.010

1 政策背景

党的二十大报告指出，“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。积极稳步推进超大特大城市城中村改造是改善基本居住条件、筑牢民生安全底线重要举措，也是有效扩大内需、推动城市高质量发展重要途径。2023年7月21日，国务院审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，提出充分发挥市场在资源配置中决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与。8月18日，人民银行、金融监管总局、证监会联合召开金融支持实体经济和防范化解金融风险电视会议提出积极推动城中村改造，“平急两用”公共基础设施建设。住建部先后颁布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）、《关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》（建办科函〔2022〕393号）、《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）等政策文件，鼓励地方政府积极探索城市更新模式，挖掘城市更新潜力，提升城市更新效率。西安市作为首批城市更新试点，截至2023年6月8日，西安市共有城棚改项目368个，涉及群众26.7万户、86.8万人，已回迁项目269个，涉及群众17.5万户、56.4万人。

2 城中村改造的常见模式分析

2.1 实施主体

2.1.1 政府主导模式

本模式下的改造主要体现在“留”和“改”方面，属于城中村改造中较为简单的模式，适用于城中村整体运行规范、正常，可满足未来一段时期内社会及人民群众所需，主要由政府主导对区域的基础环境及设施进行改造提升，通常无市场化主体参与，改造的内容主要包括改善城市服务配套设施、消防设施、环境整治等，多不涉及原村民的安置，或涉及少量安置，项目当期及后续基本不产生经营性现金流入，单个项目规模较小，建设资金主要通过中央及地方预算资金解决。该模式的优点在于政府主导，协调推进阻力较小，建设资金需求量较小，可按计划分步逐项目完成，加快改造步伐。不足在于不同区域受限于各自财政投资能力限制，改造力度和范围较小。

2.1.2 市场主导模式

本模式在落实“留改拆”并举的政策前提下，主要发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场化确定改造主体，一般综合开发能力较强的房地产开发企业或建筑施工企业主导开发、改造和运营，属于重资产模式。该模式的优点在于可以充分利用市场资金优势，开展较大规模规划和改造，打造成片成区的改造效果。不足在于拆迁安置资金投入量较大，市场化主体需有较强的资金实力和融资能力。

2.1.3 混合主导模式

本模式与上述第二类模式适用场景类似，主要通过市场化公司和村集体或地方政府进行合作，市场主体主要作为项目总包方或代建方参与，属于轻资产模式。该模式优点在于能够“取长补短”，由政府和企业各自承担相应职责分工。不足在于企业为轻资产运营，政府财政支出压力较大。

2.2 改造模式

2.2.1 整治提升模式

该模式主要适用政府主导下的城中村改造，主要是以改善建筑外立面、提升基础和公共设施、环境整治为主，基本不涉及拆除存量建筑和新建物業。该模式优点在于工程量小、施工周期短、对村民基本生活影响面小、政策阻力小。不足在于改造力度小，改造后基本不产生物业运营收入，现金流表现较差。

2.2.2 拆除新建模式

该模式在严格限制大拆大建的政策前提下，从实际需求出发，进行拆除存量村民房屋，新建安置被拆迁村民。该模式优点在于投资量大、对区域经济拉动效果显著、有利于片区规划改造，实施效果显著，后期物业运营资金平衡效果可期。不足在于改造涉及环节复杂、改造建设周期长、各方利益统筹有难度。

2.3 安置模式

2.3.1 货币化安置模式

该模式在前期棚户区改造时期较为推广，优点在于安置周期短、对区域商品住宅去库存具有推进作用。不足在于一次性资金支付压力较大、大量新增需求快速推高区域内商品住房市场价格。

2.3.2 实物安置模式

该模式为对货币化安置限制后，当前主要采取的安置方式，村民房屋拆迁后，村民安置房可与保障性租赁住房建设相结合。该模式的优点在于一次性支付资金压力小、有利于稳定区域内商品住宅价格。不足在于新建安置房周期较长，财政需要承担期间村民的过渡费用。

2.3.3 房票安置模式

该模式在郑州市首次应用，其实质类似于以地换房，以房换房，村民可凭房票，在符合供应条件的住宅范围内选购，房票可冲抵购房款，政府对房票流通、使用期限、可供购买住宅和区域等进行限制。该模式的优点在于一次性支付资金压力小、安置周期相对较短、不易推高区域内商品住宅价格且有利于去库存。不足在于使用具有一定限制，村民接受程度差异性大。

3 商业银行信贷支持基本思路

3.1 市场化主体轻资产模式

该模式属于上述混合主导模式，市场化主体和村集体或政府合作，由政府负责规划、拆迁、安置、供地，由市场化主体负责总包或代建。该模式主要资金需求为市场化主体的流动资金需求，用途主要是建材采购和支付劳务费用。从融资主体和贷款用途来看，符合商业银行流动资金贷款要求，从还款来源来看，主要涉及立项主体的支付能力和资金来源。市场化主体轻资产模式的融资痛点在于立项主体支付能力有限，穿透资金来源为财政资金支付。

商业银行信贷支持思路是对市场化主体综合性现金流进行测算，将综合现金流作为流动资金贷款的还款来源。该方案还支持以“统租”模式开展的整治提升项目，由市场化公司从村民手中租入房屋，进行统一改造、装修和提升，再向村民和市场进行租出，实现资金平衡。

3.2 市场化主体重资产模式

该模式属于市场主导模式，由政府进行规划、土地收储和供应、与村民签署征收和安置协议；市场化主体受政府委托开展拆迁和土地整理，市场化主体拿地、立项、建设供应安置房。市场化主体重资产模式融资痛点是市场化主体拆迁、土地整理和安置房建设资金投资量大，在单一改造项目中，其回款来源主要是土地出让财政资金返还和安置房回购资金，商业银行贷款涉及新增政府隐性债务风险。

商业银行信贷支持思路如下：

第一，采取协议出让土地方式。参考前述“湖北省黄石市给予存量用地用途转换过渡期政策”，采取协议出让土地方式，锁定市场化主体协议取得土地，并实现用地用途转换，市场主体通过协议取得约定，可合规性开展商业性开发，实现项目资金平衡。2023年3月23日《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（穗府办发〔2023〕12号）出台，支持带方案招商做地模式，重点城市更新片区可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议方式获取土地使用权，进行开发建设。商业银行在此基础上，可根据实际给予市场主体城镇化贷款、新农村建设贷款或项目开发贷款，满足市场化主体在前期拆迁、整理和安置房建设的资金缺口，还款来源主要为协议取得土地的开发和运营性收入。

第二，采取土地一二级联动方式。参考前述“辽宁省沈阳市探索跨项目统筹运作模式”“安徽省合肥市探索片区更新“肥瘦搭配”模式”，以及《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》中要求除重点城市更新片区还可以豁免采用土地一二级联动外，一级土地开发后土地必须收储，进行招拍挂之后才能进入二级开发。市场主体受托开展拆迁和整理一级开发后，通过上述模式，联动二级市场取得土地使用权，进行商业性开发，实现资金统筹平衡。商业银行根据一二级联动，确定市场主体未来可取得土地二级市场使用权，进而给予市场主体相应贷款，满足其资金缺口，还款来源为后期商业性开发和运营收入。

第三，采取货币化定向安置方式。当前政策下，城中村改造大多实行实物安置，市场化主体安置房建设资金回笼主要依靠财政回购实现。如采取货币化定向安置方式，通过村集体经济组织或区域城投公司统一负责村民货币化补偿资金的受托集中管理，分户建账核算，按照安置房建设进度支付村民购房款，市场化主体获得销售回款资金，资金封闭用于本项目建设。定向安置方式也可滿足不推高区域商品住宅价格的需求。商业银行基于商户市场化交易背景，给予市场化主体相应贷款，满足安置房项目建设资金缺口，还款来源为村民购房款，即市场化主体安置房的销售回款，可规避实物安置下贷款涉及的隐性债务风险。

第四，采取阶段性资金支持方式。市场化主体开发建设安置房项目，后期由财政回购背景下，如市场化主体有实力较为雄厚的股东，可采取由股东根据市场化主体资金缺口的需求，出具决议，承诺在一定期限内给予市场化主体追增资本金。商业银行则可按照项目建设前期贷款需求，在项目建设初期，市场化主体股东承诺增资期限内，给予市场化主体前期阶段性资金支持，还款来源为股东增资资金，可实现市场化主体在股东增信且还款来源为公司增资资金下的信贷支持。

第五，采取股债联动支持方式。市场化主体在前期中标拆迁、安置房建设项目时，通过部分股份转让或增资入股的方式，引入商业银行集团股权投入，满足资金需求，待项目符合商业可持续阶段，商业银行通过后期股权回购或市场化转让方式退出，并可以债权方式予以信贷资金支持，还款来源主要是市场化销售或运营收入。

4 商业银行信贷支持保障措施

4.1 加强组织领导

以市级棚户区改造中心为牵头管理部门，将国土、住建、规划、招商、金融监管等政府部门作为成员单位，与城投、金控、基金、银行等社会化平台及资本建立联合工作机制，设立工作小组及任务型团队，定期召开研讨和推进会议，统筹协调相关问题，充分保障村民合法权益，系统性推进城中村改造工作，坚持稳中求进、积极稳妥、优先对群众急难愁盼、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。

4.2 加强政策保障

根据工作小组的研讨和分析，由牵头部门负责草拟相关具体实施办法、规程、细则等文件，并征求政府部门、集体组织、城投公司、金融机构的意见和建议，从土地出让、用地审批、一二级联动、运营方案、商业可持续、风险控制等方面加大扶持力度，重点是差异化的政策来弱化净地出让，资金可控的强化一二级联动，一事一议地实施货币化安置，按流程上报有权机构进行审批，从政策保障方面，加强相关工作实施和推进的依据性。通过政策保障，给各有意愿、有热情参与城中村改造的企业提供更大的政策上的便利。

4.3 加强协同配合

大城市城中村改造涉及的链条长、主体多、影响广泛，需要从初期就加强各方面的协同和配合，以共赢为出发点，并引导各方价值趋同，平衡好各方的关系和收益，在前期内部论证、政府认可度、运营方选择、村集体和村民痛点及需求、市场接受程度问卷调查、资方可行性等多方征求意见和建议，加强各主体和个体的时时沟通和反馈。

4.4 加强舆论宣传

加强对全国范围内优秀案例的收集和宣传，提升公众和社会的认可度和向往度。加强和各媒体的对接，加强城中村改造的政策宣传和精神导向。加强在重点城中村的宣传工作，在村民范围内，加强村民对城中村改造的认识，为动迁、安置、改造奠定思想基础。收集在本地城中村改造的优秀案例复制推广，让各主体从中有所认识和提高。

4.5 加强资金保障

城中村改造属于资金相对密集型的重资产业务，需要有较强的出资和融资能力，需要多渠道加强资金保障，可以从财政专项资金申请、专项债申报、社会资本方出资、财政资金投资、村集体经济组织出资等多方面争取资本金，通过引导基金、子基金、资管计划、银行贷款等多渠道争取资金支持，尤其要加强调动民间资本的热情和积极性，加大对民间资本的引入，重点要做好项目投入产出分析，将商业可持续作为核心原则，将风险控制措施及风险缓释措施落实到位，解决好短期矛盾、中期持续和长期平衡的问题。

4.6 加强产业引导

城中村改造的目的是提升村民居住环境，提升城市形象和功能，优化营商环境，在改造后要形成相关配套的基础设施和服务。要结合城中村所处的地理位置和特点，差异化地打造产业特色，以特色街区、三农经济、乡村文旅、养老产业、绿色经济、便民生活服务圈等为亮点，持续加强产业定位和引导。要发挥区县镇街等政府部门的规划和引导，加强有运营经验和优势的公司开展市场化经营，通过产业介入、商业运营、流量变现等实现村集体、村民、出资方的利益回报，期间可采取市场化主体代持运营，相对成熟后交付村集体组织或相关合资公司长期运营。

5 结束语

当前，国家在超大特大城市中积极推进城中村改造，可有效改善民生，提升城市居民居住环境和生活质量，对于满足人民群众日益增长的物质文化需求具有良好的促进作用。从整体经济角度来看，也是一项重要基础设施投资，可有效拉动消费增长，促进经济发展。商业银行要全面践行政治性、人民性，提升专业性，必须要深入分析研究、实地调查走访、充分发挥专业性，多措并举助力地方经济发展，助力人民安居乐业。

参考文献

[1]住建部.《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）[E].2021.

[2]住建部.《关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》（建办科函[2022]393号）[E].2022.

[3]住建部.《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）[E].2023.

[4]韦长传，仝德，袁玉玺，等.城中村研究热点及区域差异——基于CiteSpace的文献计量分析[J].地域研究与开发，2022，41（03）：6874.

[5]袁定欢，黄小琦，鮑海君，等.深圳市城中村改造政策主题及演变过程分析——基于2009—2019年政策文本分析[J].城市规划，2021，45（02）：9298.

[6]广州市人民政府.广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知[E].2023.