《金融消费者保护法》相关法律问题研究

[摘要]金融消费者相比于普通消费者存在一定的特殊性，但我国却尚未针对这些特殊性出台专门的《金融消费者保护法》。目前，金融产品大量出现，各种衍生品也层出不穷，为了将多如繁星的金融商品分类管理，更好地保护金融消费者的利益，我国应当出台专门的《金融消费者保护法》，以取代现有的机构性规制，克服其存在的诸多问题。金融消费的双方实力对比相较于普通消费者来说更加悬殊，如何在这样的对比下实现正义，是必须要回答的问题。故而，本文主张以《草案》为基础，在吸收外国的有益经验，建立专门的《金融消费者保护法》，实现对金融消费者的全面保护，避免重大金融风险的产生。

[关键词]金融消费者保护；金融商品；立法规制；金融消费争议

[中图分类号]D922.28；D923.8      [文献标识码]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.02.063

一、金融消费者保护专门立法的必要性

（一）《消费者权益保护法》：对金融消费者保护有名无实

可以说，《消费者权益保护法》主动或被动地希望纳入对金融消费者的保护，现行《消费者权益保护法》第28条规定了“采用网络、电视、电话、邮购等方式提供商品或者服务的经营者，以及从事证券、保险、银行等金融服务的经营者，应该向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息。”从此可以明显看出2013年《消费者权益保护法》在应对日益增长的金融消费者保护需求的仓促；最后，从第28条的内容上来看，其主体还包括了“采用网络、电视、电话、邮购等方式”经营销售的主体，可见，这一条并非专门针对金融消费者，而是在这一些同时列举的主体下面赋予他们公开相关信息的义务，即使如此，提供相关信息的义务也只是金融消费者保护中的一个部分而已，并不能认为凭此就足矣保护金融消费者的权利，其实，这一条作为单独规定并无必要，因为这是作为共性的“经营者”都应该承担的义务，并不是对应的金融消费者的特殊权利。

（二）“消费者”：概念、内容的相容与不相容性

《消费者权益保护法》第2条规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。”购买金融商品能否被理解为“生活消费需要”是这里的破题关键。根据《金融消费者保护法》草案（建议稿）（以下简称建议稿），我们可以对学界的态度窥得一二：“本法所称金融消费者是指接受金融机构提供金融商品与金融服务的自然人，法人和非法人团体。”相比于《消法》，建议稿明确了几点，对部分机构和消费者的排除也体现了《金融消费者保护法》作为特殊法的特殊性所在。从消费品的性质来看，金融消费与实物消费也存在较大的区别，金融消费的目的是满足财产保值、增值的需求，享受金融机构服务，购买其商品。而《消法》更加强调人们的吃穿用度的保护。

（三）现行监管机制的有效性问题：机构性规制还是功能性规制？

主张无需专门立法，而采用《消法》或《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》等规章来保障金融消费者权益的观点都面临着这样的问题。此时只能采用机构性规制，如上文所说，机构性规制存在“各家自扫门前雪”的窘境，会同时产生监管错位和监管真空，可以明确的是，仅仅依靠机构性规制是无法完成金融消费者保护的。这一点与《消法》存在显著不同，从《消法》第8、18、20条可以看出，消费者的知情权与相对方自身经营的业务高度相关，经营者的披露义务也限于其“提供”的商品。即，在消法领域，消费者很难碰到在购买一个商品或服务的时候无人告知其相关信息的窘境，企业、商家的经营范围相当有限，在实体产品上也几乎不可能存在“创新”以超越其经营范围的可能性。所以，将信息披露“机构”分，其实大可以按照现有的对商品种类的分类进行，不动产、车辆、船舶、食品、旅游等，每一个商品和服务都能得到精准的“对号入座”，很难有什么无处分类的困难存在。但金融消费领域显然存在显著的不同，在金融创新愈发蓬勃的当下，机构性规制很难满足现实需求，那么功能性规制呢？

应该明确的是，功能性规制不必然优于机构性规制，没有被监管的机构和没有被监管的业务在金融消费者保护领域是同等严肃的问题。从现实情况来看，我国的一行二会均有消费者保护的职能，甚至有专门的保护机构，这种监管方法造成了严重的力量冲突。伴随着消费者保护规则的差异，这样的冲突会越来越明显，在这种情况下，建立一个整合各方力量，调和各方冲突，综合了功能性规制和机构性规制的以金融消费者保护为目的的制度就十分有必要。从效力位阶来说，只有全国人大及其常委会制定的法律级的立法能够起到整合上诉要素和理念的作用。

（四）分散式立法机制：冲突与弥合的困难

前文提到，我国一行二会有着不同的金融消费者保护的规则，即使抛开其内部的管理制度不谈，主要的与金融消费者保护有关的文件就有国务院发布的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》、央行的《金融消费者权益保护实施办法》、银保监会的《银行保险机构消费者权益保护管理办法（征求意见稿）》。除证监会尚未发布专门的金融消费者保护的规章外，其余相关部门均有对应文件出台，这些文件相比于统一的《金融消费者保护法》在相关的信息披露机制、适当性管理机制、可回溯管理机制、个人信息保护机制、投诉处理机制、纠纷化解机制、内部审计机制等方面天然存在不利之处，信息壁垒在分别由不同的规范调整的情况下天然出现，各部门的信息披露义务也由此不同。对于金融消费者保护来说，分业经营带来的不利暂且不表，分业监管的体制已经带来了诸多不利，基于上述因素的考虑，一部统一的、整合的《金融消费者保护法》是解决现有体制下诸多矛盾的根本和前提。

二、金融消费者保护专门立法可行性

（一）背景：金融消费者保护的强烈现实需求推动

全球金融危机暴露出的一个重要问题就是对金融消费者的保护不足，对金融消费者的保护已经成了全球范围内金融监管制度改革和相关立法的重要内容。一方面，在金融消费者购买金融商品和金融服务时，金融机构往往有选择地进行信息披露，对商品和服务销售不利的因素往往一笔带过甚至缄默不谈。另一方面，金融消费者面对日渐繁杂的金融商品和服务，在知识上显得越来越力不从心，面对大量决定其权利义务的格式合同在签字时或许连一知半解都算不上。再者，面对金融机构是否尽到说明义务的争端，金融消费者虽负担举证责任，但却并无与之相适应的能力和权力，在种种因素的推动下，建立专门的金融消费者保护法因为痛点的突出，存在相应的抓手，可以进行精准的立法，对症下药解决问题。

（二）借鉴：外国金融消费者保护立法的高度发展

2020年3月，韩国《金融消费者保护法》正式颁布，其优势在于整合了众多法律法规规则中的消费者保护的要素。在事前保护上，韩国法借鉴了英国的思路，建立了消费者教育制度，而在事后救济上，除了在部分条件下采纳了举证责任倒置制度之外，还在监督机制中加入了惩罚性罚款制度和限制销售令两项制度，保护消费者权益。

首先是惩罚性罚款制度，可以收回公司违法销售获得的利益，当金融公司存在违法违规行为时，以保障性商品的保费、贷款性商品的贷款额、投资性商品的投资额为标准，对其处违法收入50%以内的罚款。这一点和传统民法的“填平主义”是根本抵触的，可能引发金融消费者滥诉，也可能过度抑制市场活跃性。故而，韩国政府的做法是，先进行惩罚性罚款，以行政措施进行监管，如果仍然屡教不改，则允许惩罚性损害赔偿，交由消费者自行诉讼，此时金融企业面临的损失，可能会是无法承受的。

其次是限制销售令，这项权力被赋予了金融委员会，当金融委员会认为金融商品和服务可能会对金融消费者的财产造成重大损失时，可以禁止金融商品销售商就此订立合同。这种行为也可以算是一种事前监督，毕竟其可以先行适用，但更多的，这项权力和《产品质量法》中召回的措施可能更加类似。总的来说，我国和韩国在金融发展的阶段上存在相似性，且同时需要兼顾金融创新和金融消费者保护，且在当下可能还要略微倾向于前者，在这种情况下，自然需要借鉴先行者的经验，为我所用，我国的《金融消费者保护法》也需要进行取舍。

三、我国《金融消费者保护法》的构建：以金融商品类型化为出发点

（一）金融商品的类型化重构

1.存款型。原则上不存在本金损失的都可以归类为此，在这种情况下，消费者以利息作为主要收入来源，在我国，这是最广大的金融机构能够设立的商品和开展的业务，可以通过这样的行为，合法吸收客户资金。

2.投资型。可能带来本金损失的、将货币转化为资本的行为都应该被认为是投资型的，具体包括股票、债权、非保本的证券投资商品、信托、衍生金融商品等均属于此。投资者的主要目的是赚取差价或者进行风险对冲，相比于存款型来说，这类金融商品的风险会高上许多，但同样的，收益也会对应增加。

3.保障型。主要是对消费者负担的损失风险进行补偿的金融商品，如不具有投资功能的人寿保险、年金等，这些产品主要在保值增值的前提下能起到一定的经济补偿功能。

4.贷款型。是消费或者可以在开办贷款业务的金融机构处直接融资的金融商品。

5.复合型。是同时具有上述的两种以上的属性的金融商品，如投资连接保险产品。这是最难分类与规制的产品，需要根据具体的业务类型来进行综合分析判断。

（二）金融商品类型化在“适当性原则”中的应用

所谓适当性原则（suitability principle）就是要求金融机构在劝导客户购买金融产品时，必须根据客户的购买目的、风险承受能力、综合考虑，推荐其适合的金融产品。这里的适当必须兼顾程序和实体的，同时以金融商品的类型化为指导原则，依其分类区别对待。

（三）金融商品类型化在说明义务中的应用

强化金融销售者的说明义务，对于消费者知情权保护，以及防范金融行业道德性风险有着重大意义，这也是我国《金融消费者保护法》所应该着重强调的部分。

对于不同类型的金融商品，金融机构的说明义务也不尽相同，如，对于保障型商品，应该说明的事项包括：商品内容，消费者的权利，风险范围，不属于赔付范围的类型与事由等。从原则上来说，金融机构在向消费者提供内容，尽说明义务时应该以一般消费者能够理解的方式进行，说明内容的范围以《金融消费者保护法》为限，同时应该承担自己尽到了应说明的重要事项的责任，这样的证明最好是非单一形式的。对于说明义务的规定，《金融消费者保护法》应该针对不同类型商品分别作出规定，并以“法律法规规定的其他事项”作为兜底，以保障消费者的合法权益。

四、结语

金融消费者保护是金融业发展所永远需要平衡的一个价值理念，故而以专门的《金融消费者保护法》来协调各方冲突，整合各方资源，在当前制度架构不发生大变化的前提下显得尤为重要。《金融消费者保护法》应摒除单一的机构监管理念，采纳先行国家有益的立法经验和管理模式。以金融商品的类型化为基础，依风险为标准，对消费者的区分、适当性原则、说明义务、不当诱导等行为进行精准分类，体现对不同消费者的精准区别保护，在以金融消费者保护为主要目的的同时，提高金融规制效率，维护金融自由。

参考文献：

[1]西北政法大学金融法研究中心“中国金融消费者保护立法研究”课题组，强力，杨为乔.《金融消费者保护法》草案（建议稿）及说明[J].金融服务法评论，2012，3（01）：505-524.

[2]周仲飞，李敬伟.金融科技背景下金融监管范式的转变[J].法学研究，2018，40（5）：3-19.

唐靖东（1999.3-），男，汉族，重庆人，硕士，研究方向：国际人权法、国际法一般理论。