村（社区）民主议事协商标准化建设思路探析

李芳　甘令平　康山青　罗洪　刘飞　魏勰　陶红秀　向俊成　甘扬　任雁

关键字：标准化，民主议事协商，基层治理

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.01.018

0 引言

党的二十大报告明确部署“全面发展协商民主”，强调“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，要求“完善协商民主体系”，推进“基层协商”。习近平总书记指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。[1]”近年来，我国城乡议事协商工作蓬勃发展，在广大农村地区开展了形式多样的民主议事协商实践探索，积累了丰富的宝贵经验。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》要求丰富村民议事协商形式。2021年，民政部批复同意将497个单位确认为全国村级议事协商创新试验试点单位，覆盖全国31个省市。当前，全国各地村（社区）民主议事协商制度规范建设不断取得新成效，在此背景下，应充分发挥标准化技术支撑作用，根据民主议事协商客观情况的变化，不断促进村（社区）民主议事协商工作高效有序运行与发展。

1 村（社区）民主议事协商标准化现状

2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，提出要推进村（社区）协商制度化、规范化和程序化。2017年6月，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出支持和帮助居民群众养成协商意识、掌握协商方法、提高协商能力，推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的城乡社区协商机制。2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确指出要完善基层民主协商制度，增强乡镇（街道）议事协商能力。近年来，全国各地大力推进基层协商民主建设工作，着重于搭平台、建机制，创新多种形式的民主议事协商机构。这些民主议事协商的实践工作，有利于健全和完善城乡社区治理的制度架构和组织体系，发挥基层党组织的核心作用，发挥基层政府的主导作用，发挥基层自治组织的基础性作用和社会力量的协同作用[2]。目前，民主议事协商制度规范的主要内容如表1所示。

2015年12月，民政部印发《民政部、国家标准化管理委员会关于加快推进民政标准化工作的意见》（民发〔2015〕238号），标志着我国民政领域标准化工作正式启动。我国村（社区）民主议事协商标准化工作起步较晚，形成的标准化成果较少，目前没有相关国家标准和行业标准。自2019年起，广东省、浙江省、安徽省、福建省等地发布实施城乡社区协商议事相关地方标准。比如，广东省发布DB44/T 2198-2019《城乡社区协商工作规范》，安徽省发布DB34/T 3880-2021《城乡社区协商工作指南》，浙江省温州市发布DB3303/T 042-2022《城乡社区协商操作规程》，福建省莆田市发布DB35/T 2059-2022《城乡社区民主协商工作要求》等。2020年南通市标准化协会发布团体标准T/NTAS 007-2020《“有事好商量”协商议事室工作指南》。

2 村（社区）民主议事协商标准化建设存在的问题和现实难点

2.1 地域发展不平衡，标准数量少，通用性差

从我国民主协商领域的国家标准、行业标准、地方标准和团体标准研制现状来看，标准数量少，标准缺位和实用性不强的现象比较突出，不足以支撑民主协商工作的开展。党的十九大以来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着我国经济飞速发展，农村公共事务复杂性不断增加，农村重大项目引进、集体资产管理、基础服务设施建设、教育、土地征用、乡村振兴等工作，成为村级议事协商不可回避的重要议题。制度规范的形成受某一地域历史生产力发展水平和传统思想的影响和制约，制度规范可以反映一定地域历史时期内社会生产力水平和生产关系，并随其不断发展完善[3]。制度规范可以确认、强化、调节社会系统中既有的诸多关系，但不能决定这些关系的生成和消亡[4]。一般情况下，“制度创新在时间和逻辑上均优先于民众的观念更新，因而人们的观念变革和思想更新与制度创新相比显得相当滞后”[5]。在村（社区）民主议事协商工作中，旧传统价值观念、思考模式以及旧规旧制常与新观念规范产生冲突。比如某些农村地区大姓宗族、风俗信仰、道德思想直接或间接影响乡村的公共事务管理与决策；某些村干部遇到协商困难或者崇尚传统管理惯性，刻意回避民主协商这种治理方式。因此，村（社区）民主议事协商制度规范供给与农村民主协商治理需求之间的矛盾，协商过程中出现的制度规范可操作性不强、协商效率不高、通用性差成为村（社区）民主议事协商标准化建设的一个现实难点。

2.2 标准研制的持续性、系统性有待提高

我国最早的议事协商地方标准于2019年发布实施，由于全国范围内村级议事协商实验基础数据不足，各地经济文化差异较大，缺少实际执行层面的支撑保障，多年来国家标准、行业标准研制推进乏力。研制、发布实施标准的平均间隔为2年左右，目前缺少地方标准实施的效果评价，已形成的地方标准在初始阶段缺乏合理的体系规划，标准间的协调性、系统性不强，同时也未覆盖村级议事协商的方方面面，尚未形成村（社区）议事协商系统体系。

2.3 协商主体缺位导致协商合力不足

在一些村级议事协商实验试点村里，多元利益主体参与度较高，参与渠道比较畅通，参与者的积极性容易激发出来，协商过程比较顺畅，协商效果比较好。但是，现实中还有不少村（居）民对民主议事协商表现出冷淡、不信任、不配合的态度，这种协商主体缺位的原因导致协商过程中出现“难协商”“不积极”现象。由此看来，任何标准化的协商制度规范都必须运用于真实的协商主体才有现实意义，同时协商主体的主观能动作用又在协商过程中作用于协商的制度和规范。一方面，有一些村民的协商议题建议不被采纳或其利益受损，让其觉得参与民主议事协商没有用，导致参与协商效能感降低，积极性严重受挫。另一方面，民主议事协商需要参与者具备一定的协商能力，能力缺失会降低民主议事协商效能。当前我国乡村人口结构不合理，部分地区农村中有知识文化有协商能力的青年人外出涌入城市务工，乡村空心化、老龄化、低素质化困境严重，留守老人、留守儿童对民主议事协商事项难于提出合理的意见建议，各类民主议事协商工作着实难以开展。

3 村（社区）民主议事协商标准化建设的对策建议

3.1 村（社区）民主议事协商标准化顶层设计与基层实践齐头并进

以科学的民主议事协商标准化顶层设计引领基层民主议事协商实践，搭起民主议事协商标准与村民群众之间的桥梁。村（社区）民主议事协商是中国式治理的一个系统性工程，党中央和国务院出台《关于加强城乡社区协商的意见》，从宏观层面上进行顶层设计，指导全国各地开展城乡社区协商。对典型基层实践经验的提炼总结形成协商标准，普遍在基层村（社区）民主议事协商实践中可以发现协商标准存在的漏洞和不足。同时，也要注意到，官方制定的正式协商制度和民间风俗形成的非正式协商制度都是规范协商主体的行为准则[6-7]，在研制民主议事协商标准的时候注意总结吸纳非正式协商制度中具有普遍性的内容，为进一步修订完善协商标准奠定实践基础。

3.2 加强标准化组织建设，完善协商标准化体系

建立健全民主议事协商标准化技术委员会，有利于协商标准化活动的开展。可探索在省级民政标准化技术委员会之下增设民主议事协商分技术委员会、标准化工作组或新型标准化技术机构，支持民间组织成立协商标准化技术组织，从议题线索发现到决策落实，开展协商领域标准化理论研究，构建标准框架和标准体系，组织标准研制和宣贯，进行标准实施评估和持续改进，不断提高民主议事协商工作的村民群众知晓度、参与度、决策率、落实率和满意度。

3.3 提高标准化议事协商能力建设

民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念，协商民主作为中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是我国深化政治体制改革的重要内容[3]。民主协商标准化工作不能仅停留在表面上的程序正确，要将“想议、不想议的事项”和“不好议的事项”都能“议后能决，决后能落实”。但是，“协商民主理论并没有回答如何针对村庄社会现实克服农民广泛参与与决策效率之间的矛盾问题”[8]。这就需要提升民主议事协商参与者的议事协商能力，对这种能力进行标准化建设，包括两个方面：一是组织者、主导者、决策者、研究者、执行者引领多元协商主体协商能力的提升。在协商过程中，他们应充分发挥倡导作用，调动村居民参与民主议事协商的积极性，引导村居民科学分析、理性表达和依法监督，做好相关协商主体的利益协调和服务工作。二是村居民协商能力的提升。在协商过程中，村居民有选择性地强调个体利益而规避公共责任，这是民主协商实践教育的缺失。因此，应当有针对性地开展村居民民主议事协商知识教育和意识培养，让村居民知道如何表达观点诉求、如何合规获取支持、如何平等对话辩论、如何尊重规则和他人，共商解决问题的方案并达成决策共识。

4 结语

民主议事协商是国家加强基层治理体系和治理能力现代化的基础工作之一，归纳提炼中国村（社区）民主议事协商的成功经验和普遍规律，形成标准化的中国式协商民主范式，可以在国际上与其他国家开展对话交流和理论研讨。同时，我国村（社区）民主议事协商标准化工作也会随着民主议事协商实践的丰富而更新发展，并不断接受民主议事协商实践的检验。着眼于中国式国家治理现代化建设和乡村振兴的大局，村（社区）民主议事协商标准化工作将会有长远发展。

作者简介

李芳，本科，研究方向为社会管理与公共服务。

甘令平，研究方向为社会管理与公共服务。

康山青，本科，研究方向为社会管理与公共服务。

罗洪，本科，研究方向为社会管理与公共服务。

刘飞，通信作者，硕士，工程师，研究方向为标准化。

魏勰，本科，高级工程师，研究方向为质量与品牌。

陶红秀，硕士，工程师，研究方向为质量与品牌。

向俊成，硕士，助理工程师，研究方向为质量与品牌。

甘扬，本科，助理工程师，研究方向为质量与品牌。

任雁，硕士，高级工程师，研究方向为标准化。

（责任编辑：袁文静）