当前论证评价工作的问题研究及优化路径探索

季凯　蔡薇

关键词：专家，论证评价，决策，工作机制

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.01.031

0 引言

论证的目的就是要用理性方法说服目标受众接受论证者的主张、立场、观点和看法，或者接受论证者所提倡的行动规划，这种实践活动在生活中和经济社会活动中被广泛应用[1]。专家论证评价是论证活动的主要实施方式，专家论证评价是指特定领域内的专家运用丰富的专业经验和知识储备，根据已经掌握的信息和材料，对需要论证的项目内容进行调查研究、分析和论证，最终提出具有说服力的专业意见的实践活动[2]。

传统的经验性决策主要凭借决策者个人的主体素质，具有主观随意性大、无序决策、认识表面、个人知识局限性等弊端。与传统经验性决策相比专家论证评价可以引入专家参与决策，决策意见是集体智慧的产物，其优势体现在以下几个方面：专家论证评价可以充分综合并运用专家在各自领域积累的知识、经验，能显著提升决策的科学性；通过专家参与论证，对项目方案和实施过程进行盘点，能及时发现缺陷和风险点，还可以对过程进行有效监督；通过专家参与论证，对项目进行合理规划，可以优化环节，把握正确方向，避免重复投入，提升工作效率并降低运营成本。

1 专家论证评价的主要应用

组织和个人在进行决策时，为了提升决策过程的科学性，降低传统经验性决策的影响，引入并实施专家论证评价成为一种有效解决办法，目前专家论证评价在诸多领域有着广泛运用[3]。

1.1 专家论证评价是重大工程决策的坚实基础

重大工程规模庞大，涉及因素众多，后果影响深远，是具有战略定位的系统工程。重大工程的不可逆性使得工程建设风险大，结果难以准确预测和评估，给决策带来巨大难度和压力[4]。以三峡工程为例，1986至1989年期间， 共400多位专家学者，分14个专题对工程建设进行了全面细致的科学论证。全国300多家单位，3200余名科技人员，围绕数十个相关课题组织了科技攻关，取得了400余项科研成果，为工程顺利建设奠定了坚实基础[5]。除三峡工程外，专家论证评价的重要价值在其它重大工程上也得到了体现，包括葛洲坝工程、青藏铁路工程、南水北调工程等[4， 6-8]。

1.2 专家论证评价是大型仪器设备采购的必要途径

大型仪器设备是科研、生产、教学的重要支撑。为了提高设备购置的合理性，让设备资源得到充分合理的配置和运用，设备购置前的论证工作便显得十分重要。通过专家论证评价，可以强化预算管理、降低采购成本、科学设定设备性能要求、加强风险管控，MigrationConfirmed提升设备购置的科学性和合理性[9-10]。

1.3 专家论证评价是政府采购规范化的有力保障

在我国，各级机关、事业单位和团体在购买货物、工程和服务时实行政府采购。政府采购存在项目品种多、产品技术更新快、代理机构和监管部门技术人才有限等特点[11]。随着《招标投标法》及《政府采购法》的颁布和实施，政府采购在诸多环节都导入了专家论证评价机制。专家论证评价是创新政府采购机制、规范采购行为、解决采购环节众多技术审查问题的有效途径，显著提升了财政资金的使用效率[12]。

1.4 专家论证评价是重大行政决策的重要技术支撑

重大行政决策对经济社会的发展影响重大，涉及重大公共利益。随着社会分工的细化以及科学技术的进步，知识结构和社会管理日趋专业化、精细化，行政决策也需要大量专业知识来支撑。决策主体专业知识的局限性，决定了在行政决策中引入专家论证评价的必要性[13]。在重大行政决策中导入专家论证评价，可以利用专家的专业知识，就决策方案的专业技术性问题提供智力支持，有效防范风险和化解争议，增强决策的民主性和社会认同感[13-14]。

2 专家论证评价工作中存在的问题

2.1 专家失灵问题

2.1.1 专家引入机制不健全

现有的专家库大多是由各个地方自行建设，多为政府主导，运行机制僵化，部分专家库对入库专家的专业能力和职业素养缺乏衡量标准，没有建立科学的评价机制和准入机制。部分专家库缺乏末位淘汰机制，导致部分专家工作敷衍，缺乏严谨的工作态度，难以提供有价值的建议。此外，引入的专家结构不合理、专业分布狭窄，也会影响论证评价工作的科学性[15]。

2.1.2 专家遴选问题

专家的遴选会影响论证评价过程的科学性、规范性，在专家遴选过程中，如果对专家的档案信息搜集不够全面，更新不及时，会出现以下问题：遴选的专家已退休，脱离工作时间较长对专业前沿缺乏了解；部分专家从事的工作与标注的专业分类严重不符，跨专业评审难以发挥专家真正价值；有的专家懂技术但不懂政策法规，有的专家懂政策法规但对项目管理不了解，知识储备不平衡也会影响专家论证评价效果。

2.1.3 专家独立性问题

部分决策方会在论证前给专家“规定方向”，甚至干涉论证过程，导致专家盲目地以决策方的意见为主，并未从专业的角度给出建设性、批判性的意见。利益的相关性也会导致部分专家在参与论证咨询时缺乏独立性和公正性，如果没有良好的专家回避机制，会导致专家意见有主观偏向。决策单位对论证评价工作不够重视，不认真采纳专家意见或建议，同样会导致专家失灵[15-16]。

2.1.4 专家责任不明确

专家的论证评价结果将直接影响项目实施的效果，因此责任重大。现有的规范性文件大多只对专家的权利和义务进行了规定，对专家承担的责任并没有明确。专家在决策中只提供建议，决定权在决策方手中，这种含糊的角色定位再加上专家主观存在的规避风险的动机，使得专家往往不用承担决策失误的后果[15]。

2.2 制度和程序不健全

关于专家论证评价，国家还没有统一的法律文件予以规范，各地方也仅有一些规范性文件，但这些文件内容质量不高，法律效力层级较低，且不同文件之间差异较大，可操作性不强，导致相关工作开展难以协调统一[15]。此外，论证评价工作机制和程序的缺失也是一个重要问题，程序的不明确会导致论证制度的随意性，当专家意见不统一时，最终结果常常取决于专家影响力的大小。

2.3 论证保障不充分

部分论证项目比较复杂，但决策方为了业绩往往会给专家限定时间期限，影响专家论证评价效果。有的专家会同时参与多个项目的论证，为了完成任务也会尽量缩短工作时间，导致专家无法在短时间内全面熟悉相关材料，会导致项目论证出现“走过场、走流程”的现象。此外，论证评价活动组织方的人、财、物等资源的限制也会影响论证评价过程的实施效果。

2.4 信息公开机制不完善

专家获取与论证评价活动相关的资料、信息的渠道不通畅，获取的信息不完整，会影响论证评价效果[2]。此外，信息公开机制不完善使得信息公开及传播渠道受限，导致利益相关方和公众对论证评价活动不了解或了解不充分，无法参与民主决策或提出相应的意见反馈，长此以往会引发社会各界对论证评活动公正性的质疑[2]。

2.5 缺少风险评估

部分论证评价活动缺少专门的风险评估，只是一味去论证项目的可行性，但对于项目自身的风险和项目失效后的评价却缺少相应的模型和评估程序，对项目失效后果预判不足，缺少相应的规避和应急措施，难以应对后续的风险变化以及风险发生后带来的损失[17]。

2.6 缺少项目后评价

目前，大部分论证评价工作只关注于项目立项阶段的论证工作，缺乏对项目实施后运行效果的综合评价。项目后评价可以帮助开展项目实施全过程的“查漏补缺”，及时发现项目运行过程中存在的问题，提出改进意见和建议，总结经验和教训。

2.7 应用不够广泛

当前，专家论证评价活动大多带有“体制”属性，主要应用于具有行政属性的决策中，市场化运用推广还不够；现有的专家论证评价模式较为单一，难以满足多元化经营主体的个性化要求，一般企业对于专家论证评价缺乏现实需求；各地专家论证评价制度和专家库建设“各自为战”，缺少统一的组织管理；民间智库发展缓慢，机构占比较少，难以形成广泛的社会影响力，这些都严重影响了论证评价机制的应用[18]。

3 推动构建科学论证评价体系

3.1 完善论证评价立法保障

为了进一步加强论证评价工作的规范性，政府应出台专门的法律、规范，搭建支撑论证评价工作开展的基本制度框架，对论证评价活动的组织、各项工作程序、专家的推荐、专家参与论证评价活动的权限和行为等进行规范和约束。

3.2 完善论证评价制度建设

为进一步提升论证评价工作的科学性、规范性，保障专家的独立性和工作自由度，需针对论证评价的各个流程制定一系列工作机制，形成系统性的论证评价制度。例如，为了保证专家的公正性，应构建良好的“回避机制”，决策方和利益相关方的代表不得以专家身份参与论证；为了保证专家参与论证评价活动的独立性，避免人为因素干扰，应构建论证评价过程“监督机制”；为了保障论证评价活动的公开性、透明性，应构建完善的“信息公开机制”，确保公众的参与和监督。

3.3 加强论证评价平台建设与管理

利用信息化手段，建设论证评价工作管理平台，通过平台完成活动组织、专家管理、任务发布、信息传递等。通过平台强化对专家档案、论证评价过程文件等资料信息的存档；将平台数据库及时向专家开放，保证专家获取与决策相关的原始信息的渠道；通过平台拓展信息传播渠道，及时将论证评价活动信息传播至公众和利益相关方，保证论证评价活动的公开性、透明性；通过平台搜集来自各方面的意见反馈，为利益相关方提供交流平台。

3.4 加强专家库建设及专家管理

3.4.1 建立专家准入机制

专家是论证评价活动的核心与根本，专家的推选应覆盖相关领域的各个方面，包括基础研究领域、应用领域、管理领域等。专家的推选要设置一定的门槛，既要有学历、职称、专业背景、工作经历等硬条件，还要有职业素养、法律素养等软条件。

3.4.2 加强对专家的考核评价

为了进一步提升专家履职的公正性，每年由管理部门、需求单位对专家履职情况进行综合考评打分，不断完善专家的考核评价标准，并将专家履职情况在管理平台予以公示。建立专家诚信档案，对于表现优异的专家予以奖励，对于部分有违规违纪行为的专家，应当根据管理规定予以清退或者不再续聘，情节严重者应当诉诸司法机关依据法律法规进行处罚并追究相关责任[16]。

3.4.3 建立专家库动态管理机制

杜绝专家任期终身制，对专家任职实行聘任制，构建“有出有进”的灵活机制，专家库在积极吸纳新鲜血液的同时也要去芜存菁。结合专家每年的考核评价结果和诚信档案，对于连续多次考核不通过的专家或者诚信档案有瑕疵的专家进行劝退或不再聘任，对于因各种原因无法承担论证任务的专家也不宜再聘任。

3.5 积极开展逆向论证评价

现有的论证评价模式过于注重分析项目的可行性，而忽视了对项目的不可行性的论证。决策者和专家主要聚焦在搜集帮助项目立项的各种证明条件，对于项目存在的隐患和实施后的消极影响却不够重视。与之相比，逆向论证会更多地关注项目存在的缺陷和潜在风险点，对项目的“可行性”进行批评性、否定性的思考，提出诘问，提出证伪的论据，与正向论证进行比较、辩论，可以防止片面性，有利于对风险进行预判并做好预防措施，避免决策失误[17， 19- 20]。

3.6 培育民间智库

借鉴发达国家经验，在政府属性的专家论证评价体系之外，推动民间智库发展。民间智库市场化水平较高，目标明确，机制灵活，可以有效应对市场变化，并根据客户需要有量身定制工作内容与计划，更能够发挥专家的主观能动性，为决策的科学性提供有力保障[2]。

4 结语

与传统经验性决策相比，专家论证评价引入专家参与决策，决策意见是集体智慧的产物，目前在诸多领域均有着广泛运用。然而，当前专家论证评价机制中还存在一些问题，包括：专家失灵、制度程序不健全、保障不充分、信息公开机制不完善、风险评估缺失、应用不够广泛等。为了提升专家论证评价的科学性与规范性，构建科学论证评价体系，提出以下建议：完善立法保障、完善制度建设、加强平台建设与管理、加强专家库建设及专家管理、积极开展逆向论证评价、培育民间智库。专家论证评价工作如何提升，工作机制如何完善和优化，还有待进一步探索和实践。

作者简介

季凯，硕士，高级工程师，主要从事标准化、论证评价管理以及环境污染检测等研究工作。

蔡薇，高级工程师，主要从事贵金属及珠宝材料检测研究、论证评价等工作。

（责任编辑：张佩玉）