党内请示报告制度的内涵嬗变、功能定位与价值表达

2024-04-24俞念胜

滁州学院学报 2024年1期

摘要：进入新时代，面对日趋严峻复杂的管党治党形势，如何化解党所面临的独有难题，始终保持党的蓬勃生机与活力，党内请示报告制度建设亟待加强。建党百余年来，中国共产党不断健全和完善请示报告制度，始终坚持在党内严明请示报告的纪律要求。党内请示报告制度的发展经历了大革命至土地革命时期、抗日战争至解放战争时期、新中国成立到社会主义建设时期、改革开放新时期、中国特色社会主义新时代等五个阶段的内涵嬗变。由此，从理论上深入认识和正确掌握这一重要党内制度的内涵嬗变、功能定位与价值表达，具有强烈的现实意义。

关键词：党内请示报告制度；制度体系；价值

中图分类号：D262 ""文献标识码：A ""文章编号：1673-1794（2024）01-0081-06

作者简介：俞念胜，池州学院马克思主义学院教授，博士，硕士生导师，研究方向：中共党史党建（安徽池州 247000）。

基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目“新时代党内请示报告制度建设研究”（22YJC710085）；安徽省社科联攻关项目“安徽农村党员马克思主义理论教育的百年历程及基本经验研究”（2021CX018）

收稿日期：2023-10-20

维护党中央权威是马克思主义政党存续和壮大的生命线，而将维护党中央权威这一思维模式和必然要求常态化、制度化则是马克思主义政党得以不断发展壮大的强有力保证。马克思、恩格斯认为巴黎公社最终导致失败，很大程度上要归因于缺乏强有力的集中和权威，“把权威原则说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成是绝对好的东西，这是荒谬的”[1]276。列宁则进一步指出，“国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题”[2]157。对马克思主义政党而言，党中央没有权威，会导致下级机关根据自身的判断采取相应措施，而党中央无法充分获取信息和意见并做出民主决策的后果，不利于国家的统治和政策的制定。作为典型的马克思主义使命型政党，中国共产党从成立之初就分外重视个体意见的表达，尊重每一个人的观点，形成了党内请示报告制度的雏形，并正式建立于解放战争后期，在中国共产党建党百年历史长河中，对于维护中共中央的领导权和党的集中统一领导，始终起着不可或缺的作用。

党内请示报告制度是一项具有中国特色的执政党内部治理制度形式。2016年党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确提出，“全党必须严格执行重大问题请示报告制度”，并使之成为规范党内政治生活，保证全党服从中央，推进全面从严治党的制度形式。《中国共产党重大事项请示报告条例》印发标志着该制度已纳入到党内法规制度体系中。爬梳学界关于这一重要议题的研究主要聚焦关于党内请示报告制度形成的理论基础研究、关于党内请示报告制度建设的历史沿革研究、关于新时代党内请示报告制度相关问题研究等三个方面。整体而言，学界研究分散而不够集中、浅显而不够深入、狭窄而不够全面、断续而不够系统，对党内请示报告制度进行深入和全面系统地探讨不多，且较少从党的领导制度体系、党内法规制度体系的视角展开，理论研究略显滞后和单薄。

一、党内请示报告制度的内涵嬗变

党内请示报告制度不是一蹴而就的，而是党在百年历史进程中经过艰辛实践探索和深刻经验教训总结得来的，它是一个不断嬗变的过程。因此，深刻理解党内请示报告制度之核心要义，悟透其概念的内涵演变，就必须结合其发展过程中各个时期历史环境与历史经验，找到它所反映事物的本质属性之总和。

（一）大革命至土地革命时期：作为制度性不强的党内工作汇报

恰逢当时的中国正处在一个内有军阀割据、外有列强环伺的动荡时代，百姓生活苦不堪言，期望能有一个真正代表自身阶级利益的政党的愿望前所未有的强烈。以陈独秀、李大钊等人为代表的先进知识分子顺应时代的潮流、回应人民的需求，在充分考察世界各国革命实际后，选择社会主义革命的道路，充分借鉴和吸收苏联共产党的先行经验，遵循社会主义的建党思想和策略原则，创建了一个既具有其他无产阶级政党自身所固有优点和特点，又能够适应当时中国革命形势并将其转化为优点的新型无产阶级政党——中国共产党。在我们党建设的初期，受制于时代条件和革命形势，各级党组织和党员分布在各地，党中央无法迅速掌握各地党内党外的条件状况。为解决此类问题，加强对全体党员的教育管理，党对于建立党内请示报告的工作意识便开始萌发。据文献考证，在党的一大审议通过的《中国共产党第一个纲领》中，就已经提出一些有关加强党的集中统一领导的要求，如地方委员会的一些基础情况必须接受中央执行委员会的监督，包括但不局限于思想状况、财政收入、活动方略；如“在公开时机未成熟前，党的主张以至党员身份都应保守秘密”[3]2。党的一大所通过的《纲领》初步明确了各级党组织和党员应当遵守的纪律准则，在一开始就定下维护党中央权威基调的同时，用需要共同遵守的行为准则增强了党的向心力，具有强大的内驱力。

党的二大所审议的党章，在新党员的入党考察过程中提出的报告要求相较之前更细更严，包括人员的社会关系、从业经历、政治觉悟等方面。每一个地方党组织有自行发展党员的权力，但每一名新发展对象的材料信息都需要逐级上报，一直到党中央为止；同时，地方党组或党委每开除一名党员的党籍，都必须上报至上级党组织并陈述理由，直至党中央为止。严格意义上来说，这一时期的“报告”虽然是请示报告，但更多是基于党内事务的硬性要求。党的三大党章及此后的中央通告十二号令和十三号令对党务等做出了规定，这是第一次把请示报告作为具体方法和考核办法运用到党建工作当中。大革命失败后，党被迫转入地下进行秘密活动，此时上下级党组织多用请示报告来加强联络，且对报告的时间、字数、范围等都做了明确规定。但由于主客观原因，党内请示报告制度化程度仍旧不高，缺乏执行效能。在之后，随着土地革命的深入展开，全国革命根据地和红军不断发展，为加强根据地建设，建立强有力的苏维埃政权，1931年《关于建立报告制度问题》的报告指出，“各级苏维埃政府在工作方法上首先要建立下级向上级经常作报告的制度，上级对下级实行工作检查的制度”[4]360。综上，请示报告虽然囿于历史条件和环境的制约，尚未具体完备，仍缺乏系统化、规范化，但此时的请示报告已然成为处理央地关系的重要的工作方法。正是通过这种凡事都必须依照中央的指示、凡事都得请示中央的强制性措施，中国共产党才能在艰苦卓绝的环境下保证我党的纯洁性、纪律性，并逐步发展壮大起来。

（二）抗日战争至解放战争时期：新民主主义革命取得胜利的奠基之石

七七事变后，为应对国内形势发生的巨大转变，必须加强各党组织之间的联系从而集中力量进行抗战，请示报告制度得到进一步发展，涵盖的内容更多更具体，进行请示报告工作的流程更加规范。1937年起草的《关于建立政治工作报告制度的指示》要求部队各级机关按规定时间向上级汇报政治工作；1939年《关于建立报告制度的通知》在此基础上对报告制度进一步优化，细化了部队中不同种类报告事项工作该如何进行的具体流程。

自1941年起，国内抗战进入最危险的关键时期，党同时面临着日军集结绝大多数力量进攻、国民党进行包围封锁和严重自然灾害的三大威胁，使得党内多次出现面对现阶段状况该采取何种措施的分歧，而各个地方的党组织及其所率领的部队，由于缺乏和中央沟通的条件和措施，更是导致这一情况持续恶化，“分散主义”“山头主义”等错误思想盛行，对党的集中统一领导造成了相当程度的破坏。针对这一问题，党中央要求各个根据地在做出重大决策时，“必须请示中央”[5]42。赋予了请示报告工作新的内涵，不再是单纯的事务性工作汇报，还兼顾着加强党中央的集中统一领导的政治任务，对集中全党全军力量，赢得抗战胜利提供了强有力的支撑，由此标志着请示报告制度的初步形成；延安整风后，一元化领导原则下的党中央与地方关系产生较大变动：各级党组织和地方武装由于基础条件和革命形势的影响，必须具备充分自主权才能保存和发展力量，但长期的独立自主使得“地方主义”“山头主义”思想滋生蔓延。

针对这种不良现象，毛泽东6次起草关于完善党内请示报告的指示，特别是1948年《关于建立报告制度》文件。这份文件要求各个党组织和部队的负责人必须定期“向中央和中央主席做一次综合性报告”[6]1264。在这份文件所蕴含的思想指导下，党中央加大请示报告制度建设力度，接连下发了有关请示报告制度建设的补充文件，从军队和党组织两方面入手，确保请示报告制度的顺利推行，表明了党中央对维护党中央权威和推行请示报告制度不可动摇的决心。至此，请示报告制度在党内开始正式确立，其完备的制度性和多样的报告类型已然成为当时管党治党的重要法宝，为最终夺取新民主主义革命胜利奠定了坚实的基础。

（三）新中国成立到社会主义建设时期：保证党中央权威的重要制度安排

新中国刚成立时，百废待兴，党面临着政治、经济、文化、外交等各个方面的重要难关需要去突破，这些问题是否能够得到解决，不仅决定了中华人民共和国这个新生政权的稳定，还直接关系到人民对走社会主义道路的信心和动力。因此，中国共产党迫切需要通过请示报告制度的进一步完善来保证党中央能够统领全局，防止历经千难万险取得的革命胜利付诸东流，请示报告制度的发展由此进入了新的阶段。一方面，为了尽快恢复国民经济，安抚战争创伤，巩固新生政权，请示报告制度作为一项重要的制度安排，在建立各级地方人民政权、镇压反革命运动、推动社会主义改造和“三反”“五反”运动中扮演着不可替代的角色。

1953年，中共中央印发《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，要求“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行”[7]67。该决定确立了党对政府的绝对领导权，并对请示报告的性质、方式方法、内容等进行了细致的规定，这对政府及各部门能够及时理解和贯彻中央的政策和方针，进行社会主义建设，杜绝发展的方向脱离正确的轨道具有极为深远的意义。另一方面，请示报告制度密切了中央与地方的联系。新中国成立后，党对全国各地区人民一视同仁，齐头并进进行社会主义建设，并通过请示报告制度了解各地方革命、建设和改革现状，从而给出意见进行指导，既能够统领全局，又能够确保党中央的领导核心地位。1956年党的八大通过的党章就此增添了新的内容“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示”[8]279。这是中国共产党自成立伊始，首次将请示报告工作上升到每一名共产党人都必须遵守的内部性条例的高度，彰显了其重要性。尽管在之后的“文革”时期，请示报告制度的发展和其所能带来的效用受“文化大革命”运动影响，一度陷入停滞，但不能否认请示报告制度在这一时期的发展所取得极大进步和打下的充实基础。

（四）改革开放新时期：形成自成一派的发散性制度体系

1978年十一届三中全会的召开，使党和政府的工作重新步入正轨，请示报告制度陷入停滞的发展再次得以展开。伴随着计划经济被社会主义市场经济所替代的时代浪潮，请示报告制度必然因迎来新的挑战而被赋予新的责任和内涵。例如，国内的工作重心聚焦于社会主义建设，开创性地提出了改革开放的新政策，而改革开放发展经济的一个必要条件就是要给予地方政府充分的自主权，从而提高各个地方政府敢于创新、打开局面的勇气和动力。经过中央的讨论和审议，针对纪委工作、领导干部个人事项等各类报告制度逐步开始施行，在扩充请示报告制度所涵盖区间和受众群体的同时，为改革开放的行稳致远提供了坚强保证。至此，党内请示报告制度体系趋于完善，程序和方式逐步规范化、体系化、多元化。

一方面，这一时期对请示报告涉及领域与范围越来越广。1980年通过的《关于党内政治生活的若干准则》明确规定：“党员对党的方针、政策、决议有不同意见，可以在党的会议上提出，也可以向各级党组织直至中央作口头或书面报告。”[9]369这是请示报告首次出现在党内法规之内。在纪检领域，1988年中央纪委颁布《关于建立健全报告制度的通知》，取得新突破。2003年党内请示报告制度首次被应用于党内监督条例。党内请示报告工作的范围已经涵盖了党的建设工作中的各个领域。另一方面，请示报告工作在党和政府的工作中实现了普及化，属于工作中不可缺少的必备环节。党的十四届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》明确强调：“重大问题必须请示报告，决不允许搞‘先斩后奏’、‘斩而不奏’。”[10]953将关键点放在维护党中央权威的基础上，地方政府和下级单位积极自主地处理好自己职责范围内任务要求。倘若有超过自身职权范围的状况发生，则必须向上级请示或报告。

（五）中国特色社会主义新时代：夯实全面从严治党的关键制度保障

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视我们党自身的建设问题，并将之上升至全面从严治党的战略地位。为了保证党的队伍的纯洁性，反腐倡廉活动的开展如火如荼，成功遏制住贪污腐败行为的蔓延，将其牢牢把控在一定范围内；完善请示报告制度的方针一以贯之，为全面从严治党提供坚实的制度基础。

2019年2月，《中国共产党重大事项请示报告条例》正式出炉，是请示报告制度迈向制度化、规范化的重要标志，自此被正式纳入党内法规体系中，具有深刻的内涵和现实意义。第一，做到“两个维护”的重要保证，加强党的集中统一领导。实践表明：确保党的领导权是中国革命、建设和改革过程中一路告捷的根本保证，结合新的时代背景和国际局势，必须通过推进请示报告制度的完善和施行，从而维护党的统一并在此基础上探究做到“两个维护”的深层动力。第二，践行理论实践相结合的现实路径。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。”党中央从请示报告工作落实的具体情况中总结经验教训，针对现有问题给予请示报告制度内容以新的补充，再从新行规定的落实情况中发掘新的问题所在，循环往复以推动请示报告制度体系的完善和发展。以《条例》的第四十五条和第四十六条为例，请示报告工作已将密切联系实际，落实具体措施纳入工作考察范围内。第三，夯实全面从严治党的关键制度保障。一项完善的制度不可能一蹴而就，必然经过反复打磨和修正才能经得起考验，该条例的出台是中国共产党经过改革、革命、建设实践所给出的一份答卷，对于明确各级党组织和党员干部请示报告的程序进行了规范，对一些模糊的概念做出详细解读，夯实了请示报告制度的底层逻辑。

二、党内请示报告制度的功能定位

建党百余年来，党不断健全和完善请示报告制度，紧抓请示报告工作严明党风党纪一刻不放松，扩大请示报告制度体系覆盖规模，从普通党员不断向上兼容，到领导干部，再到纪委、监委等具体部门，在取得全面从严治党重大成绩的同时，充分汲取实际执行中的有效经验，使请示报告制度的实施得到有效延展，其功能与作用愈发凸显。

（一）有利于最大限度提高治理效能

党的十九届四中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务”[11]。党的二十大报告又以“高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗”为主旨勾画了新时代中国特色社会主义道路的宏伟蓝图。党通过不断总结历史经验与教训，持续深化制度建设规律的认识和运用，以完善党内请示报告制度为重要契机，全面推动党的各方面制度建设稳步向前，增强各相关机构和工作人员落实制度政策的执行力，确保将中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能，推进国家治理体系和能力的现代化。

首先，完善的制度治理体系是充分发挥实际执行效能的必要准备，实际执行则是制定制度治理体系的最终导向，二者之间相互促进，相互补充。请示报告制度的不断完善和发展，解决了请示报告工作实际执行过程中的种种难题和挑战，避免无谓的内耗；针对不同的环境和条件，实际执行是检验制度中是否存在需要进一步完善问题的唯一标准，为制度的进一步发展提供了方向与参考。两者之间构成了车轮与履带似的结构，双向发力，推动治理效能的提高。其次，请示报告制度是维护党中央权威的强有力保证，党的领导则是发挥国家制度优势，最大限度提高治理效能推进器。建国伊始，我们党作为使命型政党，从人民的立场出发，立足国情实际，制定了一系列政策措施，最终形成了现有的制度体系。“制度是人为设计的”，必然存在其适应性，只有制定者才能牢牢把控住整体框架，最大限度发挥其治理优势和治理效能。因此，我们必须坚决贯彻执行和发展完善请示报告制度，发挥中国共产党领导这一中国特色社会主义制度最大的优势，向着理想美好的生活大踏步迈进。

（二）有利于建设高素质干部队伍

习近平总书记指出：“作为干部特别是领导干部，在涉及重大问题、重要事项时按规定向组织请示报告。”[12]767制度的生命在于执行，而请示报告制度的关键执行者就是党员干部。相当长一段时间内，请示报告制度在推进和落实上的一个重难点就是存在许多领导干部对请示报告制度的认识程度不深、重视程度不够，主要表现在要么象征性或者选择性地进行请示报告，要么在报告中采取春秋笔法或者压根就不报告，这些行为和思想严重地破坏了党的组织和纪律性，是对党不忠诚的体现，更容易引起上行下效，破坏革命队伍的风气。

党的十八大以来推进全面从严治党，很重要的一个方式就是抓住领导干部这个“关键少数”。不少领导干部在行使权力的过程中被权、财、色所迷，忘记了在行使权力的同时必须履行自己的义务，忘记了初心和使命。我们必须从思想教育方面入手，加强对领导干部的管理，用请示报告制度规范领导干部的生活作风、工作作风，从源头刹住贪污腐败之风，建设高素质干部队伍，巩固反腐败斗争伟大胜利。此外，要让领导干部担负起管党治党的政治责任，起到模范带头作用，带动全体党员党维护党的制度，保证党的队伍的纯洁性。普通党员作为党的肌体和“组织细胞”，对请示报告的自觉落实同样不容忽视。只有全党形成共识、共同发力，既抓“关键少数”，又覆盖全党才能实现把党的制度优势转化为社会治理能力，达成全面从严治党的应有之义。

（三）有利于彰显以人民为中心的发展思想

在党的二十大报告中，习近平总书记强调要“不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”[13]。党内请示报告制度作为建党百余年来一脉相承的工作制度，其在建立之初就始终以人民至上观作为价值核心，从无到有、从片面到具体、从制度化到体系化并成为党内重要制度，深刻诠释了党的根本政治立场。

首先，请示报告制度促进了民主集中制在重大决策上发挥的作用。凡重大事项必向上级进行请示报告，从行为上和思想上推动了民主决策的发展，既有利于民众发表自己的真实意见和看法，也便于各级党组织或党委在广泛听取民意，及时了解人民的需求和诉求并将其传达给上级领导，并在决策中做出最符合广大人民利益的选择；其次，请示报告制度有助于加强对权力的监督和谨防滥用。通过请示报告制度，上级部门或领导可以对下级部门的工作进行监督和评估，下级部门或干部也能通过汇报工作时刻提醒自己，进行自我约束，防止贪污腐败、损害人民利益行为的发生；最后，中国共产党本身就是无产阶级政党，代表着最广大人民的利益，维护党的权威就是维护人民的权威，让我们党能够始终奋斗在一线，带领人民向美好幸福的生活出发。

三、党内请示报告制度的价值表达

请示报告制度历时百年，从“上无片瓦，下无卓锥之地”发展成为一项较为完备的党内法规，并非是古井不波，而是在各个时期都面临着不同的挑战。但在应对和破解这些挑战的同时，也使我们党积累了大量的经验，是宝贵的政治财富，不管是在新时代继续发展和完善请示报告制度，还是应对其他党内外风险，都有着不可替代的现实价值。

（一）理论价值

中国共产党的请示报告制度源自马克思主义的建党学说，是立足中国国情实现了马克思主义中国化的重大理论成果。它在整个制度体系的形成过程中，在不断总结和提炼历史经验的实践中，又形成了新的科学理论。回顾党内请示报告制度的发展历程不难发现，这一制度主要围绕强化党的建设而展开，其目的就是为了加强党中央对各地党组织和党员干部的统一领导，克服中央决策部署难以贯彻落实的政治乱象。历史已经证明，党的领导是新中国成立以后能够行稳致远的根本保证，历任领导人都高度重视请示报告制度的发展和完善。

党的十八大以来，习近平总书记在多个重要场合的讲话中表明党的领导在开展各项工作的重要性，更是在十九届四中全会审议通过的决定中明确指出：“健全党中央对重大工作的领导体系要严格执行向党中央请示报告制度。”[14]此外，“重大问题该请示报告的必须请示报告”“个人事项也要报告”等重要论断，不仅是请示报告制度的创新，更是马克思主义建党学说在新时代的重大突破，提供了一个可供参考的管党治党方向。当前，习近平总书记站在历史的高度出发，从现实逻辑着手，推动请示报告制度的落实与发展，不断提高党的全面领导水平和长期执政能力。随着2019年《中国共产党重大事项请示报告条例》的出台，更加彰显了党中央的核心领导力和最高权威性，切实促进了党内的团结统一。

（二）实践价值

党的建设，归根到底就是党员干部队伍的建设，而判断一个马克思主义执政党是否成熟，就要以党员对党的忠诚度和向心力、人民群众对党的信任和爱戴程度为评判标准。中国共产党的凝聚力和受拥护程度有目共睹，吸引了大量国内外专家学者探究其本质原因，请示报告制度正是被反复提及，不可忽略的一点重要因素。

请示报告制度在实际运用过程中具有重要的实践价值。第一，信息的传递和沟通。请示报告制度发展到现在，已经是我们党进行信息传递和沟通的重要渠道。中共中央可以通过各地信息的汇总总揽全局做出科学决策，站在战略的层面上思考制定政策，推动国家的发展；第二，对各级党组织和领导干部的有效监督管理。革命战争年代，请示报告制度确保了革命队伍的思想不变质，始终紧跟在党中央周围，防止走上北伐战争胜利以后军阀割据的错误路线；从新时期到新时代以来，以经济为中心的发展路线对党的廉政建设提出了新标准、高要求。根据查处的大批违法违纪案件来看，部分同志在取得一定的地位和成绩后，迷失了信仰，开始利用手中的职权为自己、为家人谋福利。对于这种乱象，只有通过严格执行请示报告制度中的监督与追责机制，配合全面从严治党有效制度措施，多方面并进及时扼制这股不良风气。第三，绩效评估与激励。通过请示与报告，上级党组或党委可以对个人和部门的绩效进行评估，是领导干部能否被委以重任的重要考量因素，有助于激发公职人员的动力和积极性，提高工作效率和指标。

（三）时代价值

实践表明，请示报告的工作制度不仅是党一以贯之坚持的优良传统，更是稳定党内秩序规范以及净化党内政治生态的有力支撑。改革开放以来，由于市场经济的迅速发展和各种自由主义等思潮的叠加影响，党内官僚主义、形式主义、个人主义等不良风气不同程度地逐渐显露，严重冲击着党员干部的价值信仰和思想观念，一定程度上破坏了党内政治生活的规范秩序，污染了党内政治生态，而出现这些问题的原因之一就是党内请示报告制度执行不力、贯彻不实、追究不严导致的。因此，在新时代背景下，党内请示报告制度是努力建设“始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党”的有效形式。有助于构建贯彻执行民主集中制的有效工作机制，通过强化党的各项纪律，着力解决影响党的先进性、弱化党的纯洁性的突出问题，营造风清气正的党内政治生态，破解管党治党实践难题。进入新时代以来，党中央高度重视依规治党，高度重视党内请示报告制度的建设。从2015年中共中央印发的《中国共产党党组工作条例（施行）》到2019年中共中央印发的《中国共产党重大事项请示报告条例》等诸多文件条例，这些使得请示报告制度建设的发展不断深化，呈现出制度化、科学化和规范化。

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