“去家庭化”与“家庭化”：“显性家庭主义”生育政策的双重突破路径

徐智华 王 旭

[提要] 生育政策的完善是加强生育保障,构建生育友好型社会的重要举措。从“家庭主义”理论逻辑推演并结合实证角度分析判断,我国现阶段生育政策应定性为“显性家庭主义”,表现为支持家庭照护的积极化倾向和缺乏家庭照护替代选项的消极化态势,弊端在于多重因素结合下的家庭育儿负担过重,从而影响社会整体生育意愿。促使“显性家庭主义”生育政策向“可选择的家庭主义”转变,是突破现行生育政策困境的总体可行性思路,其转变可从“去家庭化”和“家庭化”角度着手,能有效避免政策工具化,为家庭减负并提高社会整体生育意愿,进而构建生育友好型社会。

一、问题的提出

生育政策的完善是我国现阶段面临的重大社会问题。2022年党的二十大报告指出:“建立生育支持政策体系,实施积极应对人口老龄化国家战略”;2023年3月两会期间,“激发生育意愿,加强生育保障”更是会议的热点话题。这无一不体现了当前党中央和社会对生育问题的高度关注。然而,我国目前正面临着严峻的低出生率和人口老龄化趋势。根据国家统计局发布的《第七次全国人口普查公报(第五号)》显示,2021年我国60岁以上的人口约为2.64亿人,占全国人口的18.7%,其中有12个省份65岁以上的人口比重超过14%。[1]与此同时,人口的自然增长率逐年下降,呈现负增长趋势。2020年我国的人口自然增长率为1.45‰,2021年的人口自然增长率仅为0.34‰,2022年人口自然增长率则下降到了-0.60‰。[2]在如此严峻的形势下,构建“生育友好型社会”,促进人口的可持续发展就成为了应对人口危机必然的选择。

“自国家形态产生后,生育就不再是一个简单的私人决策问题,而成为受公共政策影响,甚至一定程度上受其支配的结果。”[3]公共政策的制定和实施影响着社会整体的生育意愿。普遍存在的一种误解是人口政策中已经包含了家庭政策,诚然两者之间存在耦合,但两者并不是包含与被包含的关系,人口政策作用于宏观层面,而家庭政策则关注微观维度,旨在通过家庭的生育调节以达到解决人口问题的目的。[4](P.176)随着社会经济的发展,家庭政策以及“家庭主义”也呈现出转型的态势,其中最显著的变化之一是原本维系家庭作为基本社会单位和组织的“家庭主义”,功能性色彩凸显,正朝着“生育主义”的方向转变。[5]因此,家庭政策的研究对于加强生育保障、提高社会生育意愿有着重要的意义。

西方学界对于家庭政策的研究始于20世纪40年代,以大卫·格拉斯(David Glass)1940年出版的《欧洲的人口政策和人口流动》一书为发端,[6]于20世纪90年代趋于成熟,并已成为社会政策研究的重要领域。[7](P.1136)特别是1990年,丹麦经济学家考斯塔·艾斯平-安德森(Gosta Esping-Andersen)所提出的“福利国家类型论”,对“家庭主义”理论的研究具有重大的助推作用。安德森在“福利国家类型论”中因忽视了女性家内劳动的价值,缺少对性别维度的考量,而饱受女性主义学者的批判。[8](P.159-161)在批判的过程中,性别和家庭作为福利体制比较研究中的一个新视角开始得到广泛的关注。[9](P.137-158)在此基础之上“家庭主义”也实现了从最初只关注女性的“自由”到关注家庭本身的“自由”以及实现“自由”所需的社会资源的转变。[10](P.203-204)以西格丽德·莱特纳(Sigrid Leitner)为代表的学者在“福利国家类型论”的基础之上,提出了“家庭主义”类型化的概念,进一步完善了“家庭主义”理论并成为福利政策比较研究中的重要依据。[11](P.421-422)在人口老龄化的背景下,家庭政策的研究也是当下西方学者聚焦的重点,在提高人口出生率、加强福利保障、应对社会风险等方面,家庭政策均能有所作为。[12]“家庭主义”的类型化理论对于判定一国福利政策的类型和特征,以及对政策改革方向来说具有重要的现实意义。

国内学界对于家庭政策的研究同样具有相当程度的理论积淀。学者多以家庭现代化理论为起点,分析家庭政策与中国家庭结构变迁、女性就业率、社会保障等多方面的关系,[13]并从“个体主义”与“家庭主义”的角度对影响我国居民生育意愿的因素进行了实证分析,凸显了“家庭主义”对生育这一行为所产生的重要影响,[14]相关学者指出应当将家庭政策分析整合到福利国家的研究中,并将其纳入现行社会政策研究之中,[15](P.63)通过收入再分配到劳动性别再分配的方式破解我国社会的福利困境,[16]同时育儿责任应当实现由家庭内部事务到“国家-家庭”共担模式的转变。[17](P.54)国内学者的研究为“家庭主义”理论的本土化发展奠定了基础,具有重要的启示性作用。

然而,就学界目前的研究现状而言,仍存在可拓展的空间。尤其是学界尚未就我国生育政策的类型和属性达成标准共识,因而缺少更直观的视角,不能对目前生育政策存在的问题进行通盘检视,难以看清问题的本质和导向。因此,基于上述问题,本文致力于对我国生育政策作出类型化判定,同时明晰我国生育政策目前存在的困局,并在此基础之上,探寻有针对性、有实践意义的突破路径,以期能为完善生育支持政策体系、建设生育友好型社会提供新方案、新思路。

二、“显性家庭主义”理论赓续:从“家庭主义”到“家庭主义”类型化

“显性家庭主义”源自“家庭主义”的类型化发展。在女性主义的批判下,“家庭主义”开始作为福利国家体制研究的新视角登上历史的舞台,并在后续发展过程中,实现了由女性个体到家庭整体的衡量标准转变,在此基础之上,“家庭主义”类型化理论被提出,进一步完善了福利体制的判定标准,在福利体制的比较研究中占据重要地位。

(一)“家庭主义”作为“福利国家类型论”的新视角

“福利国家类型论”最早由丹麦经济学家考斯塔·艾斯平-安德森(Gosta Esping-Andersen)在其1990年出版的《福利资本主义的三个世界》中提出,安德森将福利国家划分为自由主义福利国家、保守主义福利国家以及社会民主福利国家。[18](P.29-32)“去商品化”是安德森划分这三种福利国家类型的重要标准。“去商品化”的概念和“商品化”概念相对应,“商品化”主要是指原不属于商品交换或者买卖流通的事物在市场经济条件下异化为可以买卖、流通的商品的行为。[19]当劳动力被贩卖给雇主的时候,劳动力就被“商品化”,变成了物品,人类需求的满足就必须借助于市场和商品交换才能实现,在这种情况下,脱离市场独立生存就变得不切实际。[18](P.38)安德森所提出的“去商品化”概念是指“个人福利相对地既独立于其收入之外,又不受其购买力影响的程度”。[18](P.3)换言之,“去商品化”是个人在福利保障体制的支持下,即使脱离劳动力市场依然能够按照社会生活标准维持生活的程度。安德森对福利国家类型的这一分类对后续福利国家的研究影响深远。

然而长期以来,与失业金和养老政策等传统领域相比,家庭政策的概念并没有系统地融入主流的福利国家研究之中,[20]在福利体制的比较研究中,家庭护理也一直被边缘化。[11](P.419)如在“去商品化”的概念中,关注的重点是市场中的有偿劳动,而女性家内无偿劳动的价值则被忽略了。安德森所提出的“去商品化”概念,实际上对男性和女性都产生了不同的影响,但是却只解释了福利和有偿劳动之间的关系,忽视了福利和女性无偿劳动之间的关系。[8](P.160-161)因此,“去商品化”概念饱受女性主义学者的批判,相关论点认为福利政策应当同时考虑到男性在劳动力市场上的有偿劳动和女性在家内提供的无偿劳动,而非仅关注前者的影响。“去商品化”的概念必须以一个新的维度进行补充分析,该维度应当在性别关系的背景下进行解释,即“去商品化”应当以国家保障女性获得有偿就业、服务、平衡家庭和工作责任作为新的政策分析维度。[21]因此,相关学者在安德森的研究之上构建了基于性别的福利国家类型论。[8](P.165-171)但更为突出的是,有更多的学者开始尝试从家庭的角度对福利体制进行比较的研究,[9](P.137-158)家庭成为了福利国家体制研究的一个重要视角,“家庭主义”的概念开始广泛发展起来。

“家庭主义”的侧重点在于家庭作为福利生产的重要资源,应当被作为一种新的视角,纳入到福利体制的研究中。因此,传统家庭中女性无偿家内劳动的价值和对男性的依附关系逐渐得到了重视。“去家庭化”作为一种减轻家庭负担的措施也逐渐成为关注的重点,成为了对安德森“去商品化”概念的补充,进而完善了女性独立性的衡量标准。[22](P.172)安德森在后续的研究中也同样认可女性主义学者的批判,认为《福利资本主义三个世界》过多关注了国家和市场提供的福利,而忽视了作为福利制度的第三种成分即家庭。

(二)从女性个体到家庭整体的“家庭主义”衡量标准

“家庭主义”作为福利国家类型论的新视角,其核心要义在于个人独立于家庭以及政府对家庭福利的支持程度。[15](P.58)受女性独立运动思潮影响,最初,“家庭主义”的概念更多地强调女性在家庭和劳动力市场的独立性,即只强调女性独立于家庭的“自由”,却较少涉及家庭本身的“自由”,[10](P.203-204)“去家庭化”被认为是特指福利政策对女性的支持,使女性能够独立于家庭之外。[23]如安德森在对“家庭主义”的补充研究中指出,家庭作为福利国家的重要主题,家庭的决策行为直接影响着福利国家和劳动力市场,女性对于家庭的依赖等同于对市场的依赖,女性独立需要通过“去家庭化”来实现,“去家庭化”首先表明,社会政策是女性自主成为“商品化”或者建立独立家庭的程度。[24](P.51)

然而,随着西方社会的变革,这种只关注女性个体的“家庭主义”也逐渐发生改变。原因在于,伴随着人口出生率的持续走低,自由资本主义的市场失灵、社会风险变动不居等状况使得西方的最小政府理论不断受挫。为弥补个体的脆弱性,西方政府不再局限于“守夜人”的角色,而是开始积极介入到家庭事务之中。同时,在这一时期,激进的女性主义也逐渐消弭并回归理性,传统强调个体自主权的观点也受到了女权主义政治理论家的批判。[25]家庭作为整体的作用开始得到重视。理论观点开始从增强女性权利的角度关注女性自由,认为女性自由的重点在于组建和维持自治家庭的能力,即有自由选择家庭形式的社会资源和能力。[22](P.172)一项政策是否可以通过对家庭的支持,进而达到对单亲母亲、已婚女性带薪工作的支持以及在家庭和社会层面重新分配家庭照顾责任,成为了公共政策效应的试金石。[26]

“家庭主义”由最初仅关注女性独立于家庭的“自由”转变到关注家庭本身“自由”,这体现了“家庭主义”衡量标准的转向,即从增强女性权利的角度更加关注家庭整体。关注家庭整体意味着,关注家庭照顾责任以及家庭对成员福利所负责任的减轻,并通过“去家庭化”政策减轻家庭负担。[24](P.51)对于作为“家庭主义”衡量标准的“去家庭化”措施而言,强调的是家庭的自主权,而非女性个体独立于家庭的自主权。

(三)“家庭主义”的类型化:“显性家庭主义”理论缘起

“家庭主义”关注点从女性个体转变到家庭整体意味着更加注重通过“去家庭化”措施来减轻家庭的负担,而“去家庭化”措施本身易受到多种因素的影响。因此,安德森提出了两种“去家庭化”的方式,即以公共服务“去家庭化”和市场“去家庭化”,来确定一个国家公共政策的“去家庭化”程度。[24](P.62-64)由此所带来的问题是,市场的“去家庭化”措施受到不同群体经济差异的影响,而以公共服务“去家庭化”措施为标准,则忽视了家庭护理的因素,并且以经验指标作为判定指标同样存在缺陷,因为经验指标只是作为“家庭主义”类型化的结果,并不能准确反映类型化结构和结果之间的逻辑关系。[27](P.357)因此,为了更加准确界定“家庭主义”,西格丽德·莱特纳(Sigrid Leitner)以“家庭化”和“去家庭化”的强弱程度作为衡量标准,将“家庭主义”区分为“显性家庭主义”“可选择的家庭主义”等四种类型的“家庭主义”,实现了“家庭主义”的类型化。(如表1所示)。

表1 莱特纳“家庭主义”的分类[27](P.358)

依据莱特纳的分类,“显性家庭主义”的国家公共政策主要表现出两方面的特征,首先是较强的“家庭化”程度。即主要依赖家庭提供福利,公共政策在功能和设计上倾向于支持家庭作为育儿责任的主要承担者;其次是相对较弱的“去家庭化”程度。即政府和市场所提供的替代性护理和托育措施较少或不完善,不能起到减轻家庭育儿负担的作用。莱特纳对“家庭主义”的分类清晰地解构了不同国家在育儿责任方面政府和家庭的关系,并成为福利体制研究的重要理论依据。

“显性家庭主义”的理论同样适用于我国的本土化实践。目前我国生育政策正处于转型时期,政府与家庭在育儿责任方面的关系并未明晰。[28](P.11)一方面,我国面临着严峻的人口老龄化和出生率降低的现实问题,政府开始积极介入到家庭育儿事务之中,如国家和政府积极出台多种政策和措施支持建设生育支持政策体系,党的二十大报告指出,要做到“幼有所育,及时调整生育政策;建立生育支持政策体系,降低生育成本。”另一方面现行生育政策对缓解家庭育儿负担、提升社会整体生育意愿的作用有限。现有政策更倾向于政府支持-市场提供的幼儿照护服务模式,并且严格控制托育市场准入门槛,这种模式不仅催生了水涨船高的婴幼儿早教市场,还导致普惠型的托育服务无法得到普及。[29]再加上我国家庭结构小型化的趋势,进一步加剧了家庭育儿的脆弱性。因此在生育政策的转型时期,应当通过明晰我国现阶段家庭政策的定位,进而明确家庭、政府乃至社会在育儿方面的责任和分工,并为生育政策转型指明前进的方向。同时在学界,亦有学者指出,解决两性在婴幼儿照护之间的平衡问题以及促进“家庭主义”类型转型是我国政策未来应努力的方向。[28](P.11)因此对我国生育政策的类型进行判定并展开进一步论证,既有可行性与合理性,也是“家庭主义”理论本土化研究深入和拓展的应有之义。

三、我国“显性家庭主义”生育政策的比较证成

根据莱特纳的定义,“显性家庭主义”政策“家庭化”程度较高,“去家庭化”程度较低,即公共政策倾向于支持家庭承担照护职责,缺少减轻家庭照护的可替代选项。因此论证我国生育政策的“家庭主义”的类型,亦可从这两方面特征着手,其强弱程度可以通过不同国家生育政策之间的比较分析进行判定。考虑到经济、文化等差异因素,生育政策“家庭化”程度的对比分析层面选择了具有代表性的六个亚洲国家,即中国、日本、韩国、新加坡、泰国、马来西亚。样本国家数据来自于世界银行女性、商业和法律数据(1971-2023);在生育政策“去家庭化”程度的对比分析层面选择了日本、韩国、新加坡三个“去家庭化”政策相对成熟的国家,相关数据来自样本国家的政府门户网站和政策报告。通过比较分析发现,我国生育激励政策的“家庭化”程度较高,倾向于采取积极的政策支持家庭功能,而托育政策“去家庭化”程度较弱,存在托育服务供给不足的情况,进而得了出我国的生育政策属于“显性家庭主义”的结论。

(一)生育激励政策呈现积极“家庭化”倾向

依据政策实施现状,我国生育激励政策主要分为生育假期激励政策和生育经济激励政策。在生育假期激励政策方面,我国生育假期制度相较于其他样本国家“家庭化”明显,政策更倾向于支持家庭照护职能的实现。根据表2亚洲主要国家生育假期及亲子指数对比所示,在产假规定方面,我国已经走在亚洲国家的前列,仅有我国和日本符合世界劳工组织(ILO)《保护妇女生育公约》第4条女性产假不少于14周的规定,且我国多地产假天数普遍可达158天,①在样本国家中居于首位。同时还存在政府对产假福利的全面监管,并设置了陪产假、和带薪育儿假等制度。世界银行还使用亲子指数来衡量一国政策对家庭的支持程度。亲子指数(Parenthood Score)是对居住在一国主要城市内的居民,将影响其工作和生育的政策因素等数据进行统计,并通过对数据进行加权平均值计算,最后将结果缩放到100获得的指标,分值越高则表现对家庭的友好程度越高。[30]数据显示,中国和日本的亲子指数都达到了100,韩国和新加坡分别为80、60,泰国和马来西亚亲子指数最低为20和0。表明在选取的亚洲国家样本中,中国和日本更倾向于采取积极的产假政策支持家庭发挥照护功能,中国和日本生育假期政策都表现出较强的“家庭化”倾向。

表2 亚洲主要国家生育假期及亲子指数对比[31]

在生育经济激励政策方面,我国在与样本国家的对比中激励水平处于中等程度。样本国家多采用经济支援的方式,支持家庭在生育阶段发挥作用。政府对家庭的经济支持可以分为分娩、育儿两个阶段,经济支持的慷慨程度表明了公共政策的“家庭化”程度(如表3亚洲主要国家生育经济激励政策对比所示)。在所选取的六个亚洲样本国家中,日本、韩国、新加坡对家庭的经济支持程度最高,中国次之,泰国和马来西亚对家庭生育的经济支持程度最低。

表3 亚洲主要国家生育经济激励政策对比

关于经济激励的模式,各国普遍采用现金补贴的方式对家庭生育给予支持。如我国多地对于生育二孩以上子女的家庭给予高额的经济奖励。杭州市对2023年1月1日起生育二孩、三孩且户籍登记在杭州的家庭分别一次性发放补助金5000元、20000元。[32]长沙市2022年8月份出台《关于优化生育政策促进人口均衡发展的工作方案》对于生育三孩及以上的子女一次性给予10000元的补助。[33]日本对于2023年4月1日后怀孕22周以上分娩的女性依据其是否在日本产科医疗补偿机构分娩,分别补偿50万日元、48.8万日元的一次性生育补助金,如果生育多胞胎则根据孩子的数量计算奖励金金额。[34]新加坡则为新生幼儿提供了婴儿奖金,对于2023年2月14日以后出生的幼儿,每6个月可以收到一次现金奖励,直至6岁,且奖金额度根据幼儿数量叠加计算,最高可达13000新加坡元。[35]韩国的奖励政策则为产前产后休假补贴,与我国的生育津贴类似,主要功能是保障女性休假期间的正常工资待遇。[36]

我国的生育激励措施在金额和覆盖面上与日本和新加坡相比还存在较大差距。如日本的儿童津贴制度覆盖了0-15岁的少年儿童,[37]新加坡额外的儿童津贴可高达710新加坡元,[38]但我国生育激励措施仍在亚洲主要的国家中处于中等程度,远超泰国和马来西亚。泰国的一次性生育补贴金额较低,政策规定每次分娩前15个月至少已缴纳5个月社会保险费的女性才可以获得15000泰铢的一次性补助。[39]马来西亚由于缺乏统一联邦规定,各州之间的政策不同,如砂拉越州对于分娩女性仅给予450林吉特的生育援助,[40]而且泰国和马来西亚的政策更多的是医疗费用补贴而非完全对家庭生育的奖励。因此,整体而言我国生育经济激励政策在与样本国家的对比中仍表现出较强的“家庭化”倾向。

(二)托育政策呈现消极“去家庭化”态势

我国目前缺乏成熟的托育政策和措施,根据国内托育市场调查数据显示,虽然托育市场需求强劲,但是存在供给不足的情况。如图1所示,在对我国婴幼儿家庭托育服务机构偏好类型的调查中,40.9%的家庭倾向于选择公办托育机构。然而,在对2022年中国幼儿家庭0-3岁婴幼儿主要照护方式的调查中(如图2所示),家庭照护仍是主要的照护方式,比例达到了40.3%。进言之,我国育儿服务存在需求端强劲,而供给端不足的情况。

图1 2019年中国幼儿家庭对婴幼儿托育服务机构偏好类型调查[41]

图2 2022年中国幼儿家庭0-3岁婴幼儿主要照护方式调查[41]

通过与亚洲几个国家对比发现,日韩和新加坡的“去家庭化”政策与模式较为完善,能够有效减轻家庭育儿负担。如日本主要采取企业主导兴办、政府监督补充的托育服务。该模式在日本发展已经相当成熟,主要由企业单独设立或者与当地企业共同设立,其目的是解决因育儿所导致的工作与家庭之间的冲突,吸引和保有优秀人才。日本内阁府2016年(平成28年)开始对企业兴办的托育服务进行补贴,补贴范围包括托儿设施的维护和运营费用,以此达到鼓励更多企业承担社会责任的目的。补贴金额按照托育机构的面积、容量、婴幼儿年龄、开放时间和保育师比例五项标准计算,按照定员20人(婴幼儿、1岁儿童、2岁儿童、3岁儿童各五人),保育员比例100%,每天11小时、每周7天以内的标准比例计算,每月补贴的总金额最高可达270万日元,同时,若存在延长托儿时间、夜间托儿等情况还会追加补贴金额。[42]

韩国主要采用对托育服务时长资助的方式,为新生儿家庭减轻育儿负担。根据韩国《2023年育儿支持项目指南》,韩国的托育服务包括3个月至12岁儿童的非全日制看护,3个月至36个月婴幼儿的全天看护,以及感染法定传染病幼儿看护等内容,对于非全日制看护一次使用2小时以上的,政府每年资助的托育时长最高达960小时,对于全天看护一次使用3小时以上的,政府资助的时数为每月80至200小时。[43]而且,无论家庭的收入条件如何,每月都会收到一张托育服务券,该优惠券涵盖了从保育机构直至进入小学的儿童学费和其他相关费用;同时,为了支持低收入家庭,韩国还设置了儿童发展账户(CDA),由政府部门、企业提供配比资金,用以资助低收入家庭育儿。[44]

新加坡同样重视家庭功能,设置了家庭和社会发展部管理家庭事务。与韩国类似,新加坡为育儿家庭设立了儿童发展账户(CAD),开设CAD账户之后,无需事先储蓄,而是由新加坡政府派发第一步的补助金,随后育儿家庭在CAD账户存入每一新加坡元将会有政府进行等额配比,CAD账户资金可用于支付育儿过程中产生的托儿费、学费和医疗费等;[45]在监管方面,由新加坡幼儿发展署(ECDA)对经营托育服务的市场主体进行认证和颁发牌照,牌照分为A级、B级、C级三类,每种牌照可提供的托儿服务不同,[46]家庭可以自主选择不同等级的托育服务,有效加强了政府对托儿服务的监管,也有效缓解了育儿家庭的后顾之忧。

我国托育服务与日本、韩国和新加坡相比还存在较大差距,托育政策的“去家庭化”程度较低,现行政策仍倾向于让家庭承担主要的托育责任。如2019年4月国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,其中指导原则规定:婴幼儿照护以家庭为主,托育为辅,家庭对婴幼儿照护负有主体责任。[47]另外,虽然调查研究显示家庭对托育服务的需求较大,但是由于托育政策尚未形成成熟的规范基础,再加上公共托育服务不足和市场托育服务良莠不齐等因素,共同造成了当前“去家庭化”程度弱的局面。

因此,通过前述与亚洲国家生育政策的对比分析可以发现,我国的生育政策正呈现出“家庭化”程度高,“去家庭化”程度低的局面。这与莱特纳对于“显性家庭主义”的定义是相符的,故我国现阶段的生育政策可以被定性为“显性家庭主义”。

四、“显性家庭主义”生育政策的现实困境

囿于“显性家庭主义”的制度特征,我国生育政策存在“去家庭化”程度不足的问题,表现为托育服务供给不足,同时我国生育激励政策虽表现出对家庭育儿的支持,但育儿假制度与生育保险制度等“家庭化”政策仍存在各自的缺陷和不足。因此现阶段,生育政策对社会整体生育意愿的提升作用有限。

(一)托育服务供给不足

目前,我国婴幼儿照护仍然以家庭照护为主,但是随着我国双职工家庭的逐渐增多,在双职工家庭中,就业和育儿两者很难被结合起来并实现平衡,矛盾逐渐凸显。双职工家庭意味着,只有在向为人父母转变的过程中,传统“男主外,女主内”的性别角色分工才会被重新启用,同时,生育过后尽快重返工作岗位如今也更符合许多女性的愿望。[48]因此,现阶段祖辈照护成为双职工家庭婴幼儿照护的重要支持来源,成为应对育儿冲突所做出妥协的最佳策略。[49](P.58)然而,由于代际之间的教育观念差异以及日趋加深的老龄化趋势,这种来自祖辈的支持难以长久持续,因此育儿责任必须部分地从家庭中转移出去。事实上,依据社会连带理论,生育问题早已从家庭和个人责任本位的范畴超脱出来,被看作是整个社会的责任。[50]因此,制定完善的托育服务政策,广泛推行托育服务,确保双职工家庭在不丧失与劳动力市场联系的前提下还能兼顾儿童照护才是解决问题的最优解。

虽然目前我国政府出台了一系列支持婴幼儿托育服务发展的政策文件,但仍缺乏规范层级高、普适性强的操作规范。如2019年4月国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》虽对托育服务发展具有重要的指引作用,但该指导意见仍属纲领性政策文件的范畴,缺乏具体操作性规范;另外,由女性承担育儿责任,仍是我国多数家庭的普遍选择。在针对女性的就业歧视方面,我国虽严令禁止对育龄女性的就业歧视,并采取了多种政策和措施保障女性的平等就业权,但是由于育儿阶段缺乏完善的“去家庭化”措施,政策倾向上仍倚重于家庭照护,婴幼儿照护甚至被认为是专属于女性的事务,劳动力市场对女性歧视的根源问题并没有得到解决。随着女性权利意识的觉醒,关于女性服从、依附男性的传统观念受到普遍的质疑,更多的女性投身于劳动力市场中,对于经济独立和职业生涯的追求成为其首要的选择,因此若不能扩大托育服务的供给,减轻育儿负担,女性生育意愿或将进一步降低。西方学者将女性因育儿责任而“重返家庭”定义为一种新的社会风险,即受过良好教育的女性被排挤在知识经济之外,退出劳动力市场是一种人力资本的“浪费”,正因如此,西方国家家庭政策才普遍支持公共托育服务的发展,为职场母亲提供大力支持。[51]托育责任由家庭向外转移意味着家庭、政府以及社会对于托育服务的责任共担,即不再将婴幼儿照护视为家庭内部事务,而是将政府对家庭的投入视为对国家的支持,认为两者之间具有内在的一致性。[17](P.54)我国学界也有学者呼吁政府应当在婴幼儿托育服务中扮演更重要的角色,呼吁政府采取更多的托育措施减轻职工家庭的负担。[52]

然而遗憾的是,目前我国的托育服务供给并不充足,不能有效满足双职工家庭育儿需求,公共托育服务中政府角色的缺失,市场托育服务又存在着价格高昂、行业乱象等诸多弊端,迫使女性在职业生涯和家庭责任之间艰难博弈。在欠缺有效“去家庭化”措施的情况下,政策上对家庭照护的倚重,实则是对女性家庭责任的倚重,“显性家庭主义”生育政策的本质是剥夺了女性的权利和在劳动力市场上的发展机会,由托育服务供给不足造成的“母职惩罚”正是女性生育意愿降低的重要动因。

(二)育儿假制度难以落实

父母对子女的陪伴和照料在儿童的成长阶段不可或缺,是两性履行家庭责任的重要环节,同时也是育儿假制度设计的出发点。虽然与其他亚洲国家相比我国女性产假时长处于前列,但是在育儿假的规定上仍存在不足之处,导致育儿假制度难以落实。如2021年修订后的《人口与计划生育法》,将育儿假以法律的形式确定下来,其作用仅仅是为地方育儿假政策的制定和实施提供法律依据,并没有对育儿假的制度设计做出规定。②同时,地方育儿假制度在制定和实施过程中也普遍存在着以下几方面的问题,使得育儿假制度难以真正发挥作用。

第一是将育儿假定性为生育奖励政策的效用性颇值商榷。新修订的《人口与计划生育法》将育儿假规定在“奖励与社会保障”一章,将育儿假定性为对合法生育夫妇的一种奖励,而非法定权利。受此影响,地方政策在制定和实施的过程中同样倾向于将育儿假定位为一种对生育职工的奖励。法定权利和生育奖励措施两者无论是制度定位还是反射利益都有很大的差异。区别在于,若将育儿假定性为一种法定的权利,则势必会有一系列保障该权利实现的制度措施,如休假期间的工资保障、休假结束后恢复原职的保障以及在上述权利受到侵犯时得以采取的维护自身权利的程序性措施。将其定性为生育奖励措施,从概念的意蕴来讲,业已昭示了其内在的任意性,不能全然达到激发生育意愿之应然目的。

第二是育儿假的起止时间欠缺灵活性考量。我国大多数地区的育儿假起止时间均是在子女满三周岁之前,父母双方每年可各休5-10天不等的育儿假。③仅有重庆市将育儿假分为两档,第一档是在产假和护理假期满之后,经过单位批准可以休育儿假直至子女满1周岁;第二档是在子女满6周岁之前,父母双方每年可休各累计5-10天的育儿假,较为妥善地考虑了育儿过程的机动性。④育儿是一个漫长的过程,若欠缺灵活性的制度设计,势必会引起劳资之间的冲突,与制度设计的初衷相违背。

第三是尚未明确规定育儿假期间的用工成本机制。大多数省市的人口与计划生育条例均将休育儿假视为员工的正常出勤,如福建等地明确规定育儿假期间员工的工资、福利,以及晋升均不受影响。⑤实质上是将育儿假期间的用工成本转嫁给了企业承担。生育保险制度本是能够有效降低个人以及单位的风险,将生育风险和成本社会化的重要制度措施,但是依照现行《社会保险法》以及《女职工劳动保护特别规定》等法律法规的规定,育儿假期间的相关费用支出并不包含在生育保险所覆盖的范围内。这种雇主成本负担责任制,一方面给企业造成了较大的用工负担,另一方面还容易引发劳资关系紧张,导致女性职工即使面对育儿假也存在着“有假不敢休”的局面,育儿假制度难以真正落实,违背育儿假设置的初衷和目的。

(三)育儿经济支持覆盖面有限

生育意愿本质上由家庭的经济状况决定,和家庭的经济承受能力息息相关。[4](P.172)我国的生育经济支持政策体系包括生育保险、生育津贴、生育奖励以及税收转移支付等一系列政策措施。虽然现阶段的政策措施能够对生育家庭起到一定的保障作用,但同时也存在覆盖面窄、缺少普惠型政策的缺憾,在出生率持续下降的背景下,所能发挥的生育激励效用有限。

我国生育保险以参与劳动力市场为前提。适用对象仅包括已婚女性职工和在职男性的未就业配偶,且在职男性的未就业配偶只能享有生育医疗费用补贴而不适用生育津贴。⑥这种类俾斯麦社会保障模式⑦的生育保险制度,受人口年龄结构的影响较大,且适用的前提是经济发展平稳,劳动者广泛就业。然而在国际形势变动不居,国内经济转型、失业人数增加、人口老龄化趋势加剧等环境下,该模式的持续性势必会受到不断的冲击。

育儿所带来的刚性经济压力,是生育行为和家庭责任冲突的本质性来源,也是影响居民生育决策的重要因素。目前只有生育津贴被纳入到了生育保险之中,并不包括育儿津贴,我国缺乏类似于日本儿童津贴制度和韩国、新加坡儿童发展账户等育儿全周期的经济补贴制度。目前的儿童津贴制度仍属于“选择型”的儿童福利政策,即儿童津贴集中在对孤儿和困境儿童的救助,并无普惠型的儿童津贴制度。[53]虽然在税收转移支付方面,以个人所得税专项附加扣除的方式减轻了家庭在婴幼儿照护和子女教育方面的经济负担,但子女教育和婴幼儿照护专项附加扣除的额度为每个子女每月2000元,在育儿成本逐渐提高的背景下对减轻家庭经济负担的作用有限,难以缓解家庭育儿的经济焦虑。

五、“去家庭化”与“家庭化”的双重突破路径

加强生育政策的“去家庭化”与“家庭化”融合发展,实现由“显性家庭主义”向“可选择的家庭主义”转变是突破现行生育政策弊端的一条总体可行性路径。具体可从增强生育政策的“去家庭化”以及构建以家庭为中心的生育政策体系两个角度着手,加强生育保障,进而增强社会对生育的友好化程度。

(一)总体路径:“去家庭化”与“家庭化”融合

前文已述,“显性家庭主义”过于强调家庭在婴幼儿照护中的责任,政策制度的设计均以支持家庭照护功能为己任,在家庭结构小型化趋势下最直接的结果就是社会生育意愿的降低。然而,现阶段由市场或政府取代家庭提供照护服务,实现完全的“去家庭化”也不具有现实的可行性,因其需要高度规范的市场秩序和庞大经济体量的持续支持,与我国目前阶段的国情不符。因此,促进“去家庭化”与“家庭化”的融合发展,促使“显性家庭主义”生育政策朝着“可选择的家庭主义”转变,是我国现行生育政策实现突破的一条可行性路径。

在莱特纳的“家庭主义”分类中,“可选择的家庭主义”同时注重“去家庭化”和“家庭化”措施,并注重二者的融合发展。其与“显性家庭主义”在支持家庭功能方面类似,均采取积极政策支援家庭,不同的是“可选择的家庭主义”表现出更强的“去家庭化”趋势,公共政策除了支持家庭照护外,提供了诸多替代选择以减轻家庭的负担。本应由家庭提供的部分照护功能可转嫁给托育服务所承担,家庭可自主选择育儿是由家庭承担还是由政府或者市场提供的托育服务承担。在“家庭化”方面,虽然“显性家庭主义”也强调家庭照护,并且政策体系也为了家庭照护的实现,进行了相应的制度设计。然而,两者之间仍存在很大的差别,“显性家庭主义”的重点在于义务,即制度的设计是为了保障家庭照护功能、责任、义务的实现,而“可选择的家庭主义”重点则在于权利,制度的设计是为了保障家庭权利的实现,即两者最大的不同是家庭在“可选择的家庭主义”中被赋予了更多的自主选择权。[11](P.421-422)

促使“显性家庭主义”朝“可选择的家庭主义”转变,意味着要同时从“去家庭化”和“家庭化”措施两方面同时发力,一方面要增强“去家庭化”措施的可及性,为家庭照护提供可替代选项,另一方面还要强化“去家庭化”措施和“家庭化”措施之间的互补性,从而保障家庭的自主选择权。“可选择的家庭主义”不是补缺型的福利政策,而是面向未来的风险防范范式,政府在扩大公共服务供给的同时,保障家庭的自主选择权,更加符合以人为本的科学发展观,也是提高居民生育意愿,构建生育友好型社会的根源性对策。

(二)增强生育政策的“去家庭化”

生育政策的“去家庭化”在我国不同时期有着不同的意蕴。在计划经济时期,国家直接干预家庭生活、并提供保障,这一时期的“去家庭化”主要是指国家对于家庭育儿责任的承担。随着计划经济的结束,国家从单位制的社会保障中退场,家庭的养育功能又再一次得到重视。然而现代化的发展必然带来家庭功能的弱化,这是无法避免的事实,[54]同时社会转型、市场经济、个体化等因素正随时改变着传统观念中对家庭的认知,家庭早已走出“私领域”的范畴,而成为政府和社会共同关注的领域。[49](P.62)即这一时期的“去家庭化”主要是指政府和社会对育儿责任的承担。我国目前的婴幼儿托育仍以家庭为主,因此增强生育政策的“去家庭化”应从政府和市场两个方面着手。

政府层面的“去家庭化”主要是指政府提供的公共托育服务。基于我国庞大的人口基数,采取斯堪的纳维亚国家“全包揽”式的“去家庭化”措施显然不具有现实可行性。公共托育服务是一项系统性的福利工程,政府所提供的公共托育服务应当主要聚焦于“普惠性”,即降低托育服务的可及性为低收入家庭提供托育保障,提高托育服务的覆盖面。如美国2014年《儿童保育和发展整笔拨款法》(CCDBG)出台,该法案授权实施儿童保育和发展基金(CCDF)计划,该计划由美国联邦和州合作实施,由州政府管理,为低收入家庭提供援助使其获得相应的托育服务。CCDF采取多种举措保障儿童保育质量,截止至2022年5月份CCDF计划已经为将近85万个低收入工薪家庭近140万名儿童提供了服务,使其父母能够安心工作,以改善家庭的发展前景。[55]由此可见提高公共托育服务可及性、加强低收入群体保障的可行性。我国可借鉴该模式提高托育服务的普惠性,为低收入家庭育儿提供保障。

市场层面的“去家庭化”主要是从降低托育市场的准入门槛着手。如前文所述,目前我国托育服务存在需求强劲,但供给不足的情况,降低市场准入门槛可以促进更多市场主体的参与进而增加服务供给。市场托育服务可采取企业主导、政府监督补充的托育服务模式,即由企业单独或者联合设立托育机构,政府对其进行补贴,并通过加强监督、制定标准的方式解决市场托育质量良莠不齐的问题。目前国内已有类似模式的实践,如京东的“初然之爱”托幼中心以及携程的“宝宝房”等托育模式,员工在上班的同时可将幼儿安置在企业主办的托育中心内,有效解决了双职工家庭育儿的痛点,在实践中均取得了较好的成效。因此可借鉴日本这一模式,推广企业主导的市场托育服务,一方面可以鼓励企业承担更多的社会责任,另一方面也有效扩大了市场托育服务的供给。

(三)以家庭为中心进行生育政策设计

家庭是我国社会的基本单元,家户制是我国的本源型传统。[56]正如《世界人权宣言》所强调的:“家庭是天然的和最基本的社会单元,并应受社会和国家的保护”。随着工业化而失去经济和社会重要功能的小型化家庭将不可避免地要寻求外部的支持与帮助,而社会福利措施在制定和实施的过程中也必须依靠家庭才能提供凝聚力和灵活性。[57]正因如此,生育政策的改革除了注重“去家庭化”措施以外,还要注重“家庭化”措施,即以家庭为中心进行生育政策设计。

我国现行的生育政策表现出较强的工具性和个体化倾向。如将育儿假视为对生育的奖励措施、制度设计缺乏灵活性考量以及未明确育儿假成本分担机制等问题,再如育儿阶段缺乏普惠型的经济补贴制度,仅对特殊儿童群体进行个体化救助等,均表现出我国的社会保障体系以“补缺型”救助为主,国家承担的是一种守门员角色而非积极的福利供应者角色。从这一意义上来讲,家庭是分担风险和促进经济社会发展的工具。

改善这种工具属性和个体化倾向,需要以家庭为中心对生育政策进行制度设计,提供完善的家庭政策支持体系。首先,应以家庭为整体,对育儿过程中两性的家庭责任进行合理分配,改善育儿责任性别不平等的现象。其次,应将福利政策作用点锚定在家庭而非个人,完善育儿假成本负担机制,加强对家庭的扶持力度,明确家庭、企业乃至政府应承担的比例,着重提升家庭作为整体的能力和自主性,提高家庭抵御社会风险的能力。最后,生育政策的设计应体现家庭作为社会基本单位的整体性概念,提高家庭的凝聚力,以家庭和谐促进和维持整个社会的和谐,只有在家庭和谐稳定、抵御风险能力强的前提下,社会整体的生育意愿才会逐步提升。目前在全球范围内,家庭作为整体在公共政策中的价值和重要作用也逐渐得到政策制定者的重视。即使是在个体主义盛行的西方国家,近年来也开始逐渐重视家庭的重要价值,法律和政策均注重维护家庭的稳定性和延续性,[58]典型的例子如以自由和个人主义为价值观的美国,家庭价值也被用作为抵抗个体主义利己观和市场经济物质压力的重要手段。[7](P.1139-1151)而在广泛实施“去家庭化”措施的斯堪的纳维亚国家,若无全面的家庭政策支持,其福利政策也是不可持续的。[59]由此可见以家庭为中心对生育政策进行制度设计既有重要性也有必要性。

正如马克思所说:“人们创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,并不是他们在自己选定的条件下创造,而是在直接的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”[60]家是生命最初诞生和成长的地方,而家庭也理应成为生育政策设计的中心和出发点。

六、结语

家庭不只是亲缘关系的纽带,更是构成整个社会的基本单元。个体通过家庭寻求自身的归属和精神上的连结,国家则通过家庭寻求整个社会的稳定和团结。伴随着人口老龄化程度的持续加深、出生率的持续走低,引起了社会各界对人口危机的广泛担忧。家庭政策如何在变动不居的社会风险中发挥自身的功能和效用成为了学界研究和讨论的重点。西方家庭政策的研究正是萌蘖于这样的背景之下,家庭作为福利体制研究的新视角经历了多重发展,“家庭主义”的衡量标准实现了从关注女性个体到家庭整体的转变,“家庭主义”的分类标准也衍化为多重类型,这些理论的完善都为决策者在制定相应公共政策时提供了方向与路径上的指引。

中国社会目前同样面临着人口老龄化和出生率下降的危机,现行的生育政策在设计上过多的倚重于家庭的照护功能,沉重的育儿负担使得个体在家庭和工作之间难以做出抉择。因此有充分的必要对我国生育政策的类型做出定性,并藉此有针对性地提出改进措施以减轻家庭育儿负担。需要承认的是,依照我国现阶段的国情,促成“显性家庭主义”生育政策向“可选择的家庭主义”生育政策的转变还存在诸多现实阻碍,但可以看到的是,许多专家学者和实务界的有志之士已经注意到了目前生育政策的弊端,并致力于从多维度解决当下的困局,并且相关措施已经在改弦更张。因此,或许人口危机离我们并不遥远,但所幸的是,道路尚在延伸,一切还为时不晚。

注释：

①根据国务院《女职工劳动保护特别规定》第七条,女职工基础产假为98天。我国各地区另有不同的标准,如《北京市人口与计划生育条例》第19条规定,女职工除享受国家规定的产假之外,另享受延长生育假期60日。共计158天产假;《云南省人口与计划生育条例》在规定产假98日的基础之上,同样规定了60日的延长生育假。共计158天产假。部分地区产假天数甚至更高,如根据《甘肃省人口与计划生育条例》女职工产假天数可达180天。

②《人口与计划生育法》第二十五条:“国家支持有条件的地方设置父母育儿假。”

③如北京市和上海市对育儿假的规定均是在子女满三周岁之前,父母双方各有5天的育儿假;四川省和广东省的育儿假则是子女满三周岁之前,父母各有10天的育儿假。具体可参见相关省市的《人口与计划生育条例》。

④重庆市的育儿假分为两档,第一档为产假、护理假至子女满一周岁,第二档则是父母每年各累计5-10天。具体可参见重庆市《人口与计划生育条例》第23条。

⑤如福建省《人口与计划生育条例》第24条:“婚假、产假、照顾假、育儿假期间,工资、福利待遇不变,不影响晋升。”

⑥如《社会保险法》第54条规定:“职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇……”。

⑦即以劳动者就业为前提,社会风险由雇主、雇员、和政府三方共济。