应急治理中政府与社会组织协作的路径创新

郭雅宁

摘要：社会组织参与应急治理、与政府合作救灾已经成为当前我国灾害管理制度建设的一项重要内容。本文对我国公共危机治理过程中政府与社会组织协作的发展历程进行总结归纳，分析政社协作治灾中存在的问题，并提出完善路径，以期为双方协作提质增效。

关键词：应急治理；社会组织；协同治理

随着社会发展的复杂性和多样性增加，公共危机的发生频率和影响范围也在不断扩大，这给政府的应急治理能力带来了严峻的考验。近年来，社会组织在灾害的应急救援中逐渐发挥越来越重要的作用，凭借其灵活的运行机制，为救灾提供各方面的帮助。2022年6月，国家减灾委印发的 《“十四五”国家综合防灾减灾规划》强调，到2025年基本建立统筹高效、职责明确、防治结合、社会参与、与经济社会高质量发展相协调的自然灾害防治体系。[1]复杂的灾害应对工作需要政社之间有效合作与良性互动，因此，深入研究政府与社会组织在应急治理中的合作模式和路径具有重要的理论和实际意义。

一、应急治理中政社协作的发展历程

通过梳理分析几起大型灾害救助中政府与社会组织协作情况和相关政策文件，可以将我国政府与社会组织在应急治理领域的协作分为以下几个阶段。

（一）初期阶段 （2000—2007年）

改革开放后，面对复杂的社会形式和多样化的公民需求，政府需要一个新的机构协助处理问题，社会组织应运而生。[2]公众自发组织起来形成一个团体，参与协调社会利益和资源分配。在危机管理领域，政府和社会组织的协作还比较稚嫩，处于初期阶段，仅仅是在危机发生时双方协作筹集款物。

例如，2003年 “SARS疫情”期间，一些新成立的社会组织积极号召社会捐款捐物，与政府及其他社会力量协调合作，组织动员志愿者参与疫情防控工作、开展病毒传播防控研究等。政府开始意识到社会组织在灾害应对中的潜力，但当时双方的合作局限在较低层次。

（二）发展阶段 （2008—2013年）

2008年的汶川地震是新中国成立以来破坏性最强的大地震。全国各地的志愿者和社会组织奔赴现场，积极救援，成为中国社会力量参与重大灾害救援的历史转折点。[3]过去，社会组织参与救灾规模较小，且分散在不同地区，通常属于社会自助形式。汶川地震后，灾区和国内其他相对发达地区共出现了约20次大规模的社会组织联合救灾行动。[4]但在政社合作方面，社会组织主要是根据政府的指令进行资源调度和开展行动，双方之间 “管控—依附”关系明显，合作过程中也因缺乏制度化的规范，呈现混乱局面。2013年雅安地震救援中政社合作有了进一步的发展。社会组织间建立了联合行动大本营，并与团委和政府对接，由团委统一对接管理社会组织，[5]社会组织按照团委和政府的指示，协助政府救灾而不是涌入一线，一定程度上弥补了民政部门救灾能力不足的缺口。此后政府也更加重视与社会组织的协作，着手建立更多的合作框架，鼓励社会组织参与应急管理工作，并提高了社会组织的合法地位。

（三）深化阶段 （2014年以后）

《中国社会组织报告 （2022）》显示，截至2021年年底，全国社会组织总量已经高达90万。[6]2014年新疆、云南和甘肃等地相继发生了地质灾害，在每次灾害救助中都能看到社会组织的身影。这些灾害事件促使政府开始认真关注社会组织相关政策法规的制定。中共中央也因此推出了多项鼓励社会组织发展的政策指导文件，如 《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》明确了社会组织在应对重大灾害中的重要地位和辅助救灾的重要作用。政府鼓励社会组织参与应急预案的制定和风险评估。在这一时期，由于社会组织的发展不平衡，成熟度各异，政府与社会组织的关系可以理解为引导和被引导的关系。尽管合作关系还未完全成熟，但这种关系在我国政府和社会组织的发展历程中算是一项重大的进步。

2016年阜宁发生风灾，鉴于之前救灾经验，阜宁县团委迅速成立了 “6·23”社会组织联络服务中心，对进入灾区的社会组织进行登记管理，协调指挥。此外，派单制的实施也使社会组织参与救灾变得井然有序。2020年新冠疫情期間，政社合作更加强调现代化的应急管理，包括信息技术的应用、智能化救援等，双方共同运用数字技术，进行病毒检测和筛选、资金和防疫物资的募集、心理疏导等，为取得抗疫胜利做出了重要贡献。

二、应急治理中政社协作的困境

通过以上梳理，可以看出政社协作在一次次的灾害应对中逐渐优化。然而这种合作并非毫无瑕疵，仍然面临一些亟待突破的困境。

（一）协作缺乏制度化和常态化

从现有政府与社会组织的灾害应急经验来看，一般在灾害发生时会成立协调中心。[7]如四川九寨沟地震中成立了 “8·8”社会组织和志愿者协调中心；河南郑州 “7·20”特大暴雨灾害应对中成立了 “社会组织和志愿者7·20洪灾救援协调组”。这些协调中心的设立有利于对接应急工作、整合救灾资源和促进政府与社会组织之间的互动。[8]然而目前来看，这种协调中心仍作为灾后的临时突生组织发挥作用，政府与社会组织之间缺乏制度化和常态化的协作机制。这种情况导致灾害发生时需要浪费大量时间去建立协调中心，并且对涌入灾区的社会组织缺乏提前了解，在一定程度上限制了政府与社会组织合作的内容。

（二）信息沟通共享机制不健全

信息的沟通和共享是政府与社会组织达到有效协同的关键，在突发事件治理中起着至关重要的作用。但我国的现实情况是，还未建成全国统一的应急信息共享平台，政府与社会组织只有在紧急情况时才进行大量的沟通和交流，平时的互动极其有限。由于缺乏信息沟通和共享的平台，信息闭塞，社会组织只能通过媒体网络获得碎片化信息，[9]或者依靠自身力量深入灾区一线获取相关信息，导致社会组织应有的补充性作用得不到充分发挥，在救援过程中呈现无序混乱的情况。双方在组织和资源配置方面的信息盲区，也使在应对突发公共事件中难以形成分工协作的格局，[10]不能通过合作发挥各自的优势，影响救援效果。

（三）缺乏合作治理的合法性保障机制

第一，现阶段，我国相关的灾害应急管理法律文件中对社会组织参与救灾做了一些规定，但总体来说还只是一些宏观的笼统的规定，尚未明确社会组织在突发公共危机事件中的参与机制、处理权力和工作制度，使社会组织参与救灾缺乏制度化渠道和明晰的主体地位；第二，政社应急协同也没有法律文件对双方的合作方式、内容、权责关系以及社会组织志愿服务保障等方面作出明确规定；第三，我国政府对社会组织实施双重管理体制，社会组织要想取得合法地位，不仅要受登记机关的管理，还要受业务主管单位的管理，社会组织的登记难度较大。

（四）社会组织能力不足影响协同

我国大部分社会组织存在两方面的问题：一是缺少资金支持。目前，我国社会组织逐渐从官办社团向民间组织转变，政府鼓励社会组织自负盈亏，财政拨款数量逐渐减少。一些草根组织社会公信力不强，能筹集到的民间捐赠十分有限。缺少资金支撑，导致社会组织在应急管理的前期准备和后期恢复工作方面存在困难，限制了他们参与应急管理的广度和深度。[11]二是人力资源缺乏，素质参差不齐。社会组织的薪金、福利待遇等很不完善，难以吸引和留住优秀人才，因此招募的大部分是缺乏专业管理经验和技能的人员，无法为社会组织的持续发展提供实质性的帮助。

三、完善应急治理中政社协作的举措

（一）建立常设性的应急救援协同机构

四川省相关部门在梳理反思 “6·24”茂县和 “8·8”九寨沟两场自然灾害应急救援过程中的问题的基础上，总结经验教训，建立了全国首个省级社会救灾统筹中心，负责全省社会力量参与防灾减灾救灾工作的日常协调、信息沟通和资源统筹等工作。[12]其他地区也可以学习四川省的经验做法，设立专门的管理部门统筹管理社会组织，建立由当地民政局和应急管理局牵头合作、社会组织参与的常设性应急救援协同机构。[13]常设应急救援协同机构在灾害发生时负责协调政府与社会组织的应急救援工作，日常负责促进政府与社会组织在应急管理领域的合作。比如，平时可以对有合作意向的社会组织进行登记和报备，共同构建人力和物资应急储备中心，协调分配应急物资等，在政府和社会组织之间建立起常态化的联系。

（二）建设畅通的信息沟通共享平台

政府相关部门与技术人员可以利用信息技术建设信息沟通共享平台，负责应急信息发布和合作治理过程的全方位监督。平台由常設应急救援协同机构负责，并将红十字会等一些社会影响力较大的组织纳入平台，确保信息在多元主体之间的共享性。[14]同时要明确政府与社会组织在平台中的功能和角色，政府扮演支持者的角色，社会组织则是参与者。社会组织在参与救援时，要服从政府现场救援指挥中心的统一管理，严格遵守有序救援、信息保密等相关规定。[15]此外，社会组织也可以通过平台将自己收集到的信息以及接收到的公众需求整合起来，反馈给政府相关部门。信息沟通共享平台的构建可以在很大程度上保证救援行动的有序开展，增进不同主体在应急救灾工作中的配合与协作。

（三）加强合作治理的法治化建设

一要以立法的形式确保社会组织参与危机治理的合法性地位。出台统一完善的社会组织管理条例，明确社会组织参与应急治理的方式和途径以及权力、责任和权益保障。同时进一步细化政府与社会组织在危机治理中的权责和关系，在政府指导下，社会组织应该在法律框架下展开相应的管理活动。[16]二要简化社会组织的注册流程。政府可以提供一个注册备案平台，基本信息核实后满足条件的社会组织可以获得特定身份，享受财政和税收方面的优惠政策，但同时也要接受监管和社会监督。对于暂时不符合条件的组织，政府可以提供培训和孵化支持，帮助他们具备条件，扩大社会组织的准入渠道。

（四）加强对社会组织的扶持与培育

政府应改变观念，正视自身在灾害治理中的不足，认识到社会组织在应对灾害时的优势，以平等的态度与社会组织合作。第一，加大对社会组织的财税支持力度。政府应该给予民间组织财税政策支持，特别是具备公益性质的组织，应享有更多的税收优惠。政府可以通过对社会组织的评估，购买其提供的公共产品和服务，以外包项目的方式间接提供资金，提高社会组织的独立运作能力，社会组织也要加强自身资源吸引能力。第二，针对社会组织吸纳人才能力不强的情况，政府可以通过媒体宣传，鼓励更多社会成员参与。社会组织也应该通过明晰服务宗旨、制订详细工作计划等方式吸引专业人员加入。此外，政府还应加强对社会组织的培训，提高社会组织成员的专业救灾能力。

四、结束语

近几年我国社会组织增多增强，政府部门的协调机制和平台也在紧锣密鼓的建设中，在这个成长完善的过程中，需要政社双方站在客观的角度，紧紧围绕高效有序开展协同这个中心，走出一条健康的协同之路。

参考文献：

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