社会资本参与农村公共服务基础设施建设的困境及化解

刘阳

摘要：在中国农村地区，公共服务基础设施的建设一直是一个重要的问题。尽管政府投入了大量资金和精力，但仍然存在许多挑战。社会资本的参与成为解决这一问题的新思路，社会资本参与农村公共服务基础设施建设，有利于提高农村公共服务基础设施供给效率，缓解地方政府债务压力，促进城乡一体化发展，对解决我国农村公共服务供给不足问题具有重要意义。然而，其在实施过程中遇到了一定的困难。因此，应加强社会资本投入方式的改革，促进农村良好发展。

关键词：社会资本；农村公共服务基础设施建设；困境及化解措施

在乡村振兴的背景下，完善农村公共服务基础设施建设成为当前农村发展的一个重要内容。为了满足农民日益增长的美好生活需要，实现乡村振兴战略目标，农村地区需要不断加强公共服务基础设施的建设和完善。在这个过程中，社会资本的参与成为一个新的发展趋势，它能够促进公共资源配置效率，提升我国农村公共产品供给水平，满足农民日益增长的美好生活需要。然而，社会资本参与农村公共服务基础设施建设也存在一些问题，如一些公共服务项目存在投资大、收益周期长的特点，难以吸引社会资本的参与。[1]因此，需要加大政策引导和扶持力度，建立健全相关法律法规和监管机制，推动社会资本与政府、农民等各方的合作共赢。

一、社会资本参与农村公共服务建设的意义

（一）缓解财政压力，提高资源使用率

在国家和各级政府高度重视下，我国的乡村公共服务体系已经有了很大的发展，但仍存在一些问题：一是公共资源分配不均，城乡差距依然较大；二是政府财政压力大，资金来源渠道单一；三是区域经济发展不平衡，部分地区资金短缺、投资不足。当前，我国农村公共服务基础设施建设仍以政府投资为主，而政府财政资金有限，难以满足公共服务基础设施建设需求。社会资本的介入，可以弥补政府资金不足的问题，为农村公共服务基础设施建设提供资金保障。

一方面，社会资本可以通过参与农村公共服务基础设施建设获得合理的回报。这种回报可以是经济上的，也可以是社会效益上的，这都将对社会资本的投入产生积极的推动作用。同时，社会资本的参与也将为农村公共服务基础设施的建设带来更多的创新和活力，推动其向更高质量、更高效益的方向发展；另一方面，通过引入风险共担等机制，可以进一步拓宽农村公共服务基础设施建设的资金渠道，不仅可以缓解政府财政压力，使政府能够更加灵活地运用财政资金，提高财政资金的使用效益，也可以促进农村公共服务基础设施建设的多元化发展，推动农村经济的转型升级和可持续发展。

（二）引入市场竞争机制，提高服务质量

当前，我国农村公共服务基础设施建设存在供给主体单一、供给方式落后、供给效率低等问题，这主要是由于我国农村公共服务基础设施建设的公益性特征较为明显，公共服务基础设施建设投资相对较大，需要大量的资金支持，而我国政府财政收入有限，难以支撐农村公共服务基础设施建设的巨额资金投入。而社会资本参与农村公共服务基础设施建设是提升农村公共服务水平、改善农村基础设施条件、提高农村居民生活质量的重要途径。社会资本的介入，通过引入市场竞争机制，推动服务提供者不断地改进服务方式，提高服务质量，从而获得更多的市场份额。可以确保公共服务设施的建设和使用更加符合市场需求，从而更好地满足人们的需求，提高公共服务的质量和效率，促进社会的可持续发展。

（三）促进政府职能转变，提升服务质量

当前，政府工作的一个重点就是转变政府职能，而农村基础设施建设中的社会资本参与是一种非常有效的公共管理模式。这种模式改变了政府的职能与作用，使其从原来的直接投资者、经营者变成了资源的提供者和合作者，实现了从微观管制向宏观调控的转变。社会资本和政府之间的合作可以发挥各自的优势，实现共赢。这种合作模式有利于提高工程质量，使政府能够更加专注于宏观调控和政策指导，而不是陷入烦琐的日常经营中。

同时，社会资本的参与也可以带来更多的创新和灵活性。社会资本通常更加注重经济效益和市场规则，因此它们可能会带来新的管理理念和经营模式。这些创新可以促进农村基础设施建设的发展，提高其经济效益和社会效益。社会资本参与农村基础设施建设可以带来多方面的优势和效益。通过这种模式，政府可以更好地履行其职能，提高整个社会的服务质量，同时也可以促进农村基础设施建设的快速发展。

二、农村公共服务基础设施建设困境

（一）潜在风险多，市场收益不稳定

由于农村地区的经济发展相对滞后，公共服务基础设施建设的市场收益往往不稳定，这就给社会资本的投入带来了潜在的风险。不同于城市地区，农村地区的公共服务基础设施建设往往缺乏足够的资金支持，且由于地域、人口等因素的影响，收益往往无法得到有效的保障。因此，对于追求利益最大化的社会资本来说，这是一个需要谨慎考虑的问题。

农村地区的公共服务基础设施建设往往需要大量的资金投入，且建设周期长，见效慢。这就意味着社会资本需要承担更大的资金压力和投资风险。同时，由于农村地区的经济发展具有不确定性，公共服务基础设施建设的收益也可能会受到影响。因此，社会资本在考虑是否参与农村公共服务基础设施建设时，必须充分考虑这些因素对其投资决策的影响。

农村地区的公共服务基础设施建设还面临管理难度大、维护成本高等问题。由于农村地区的经济基础相对薄弱，技术水平相对落后，公共服务基础设施的建设往往缺乏有效的管理机制和运营模式。[2]另外，由于目前国家尚未建立健全的风险分担体系，风险承担方的责任不明确，特别是在面对某些损失数额大、不确定性大的突发危机时，在实施风险分配时，往往会引发冲突，导致项目不能正常开展。

（二）社会资本运作缺乏完整的法律制度

社会资本参与农村公共服务基础设施建设由于涉及的主体众多，以及相关的法律关系较为复杂，还没有完善的法律制度对其进行规范。目前，在政府扶持力度、社会企业准入标准、项目收益划分及风险治理配置等方面仍缺乏清晰的界定，导致社会资本在参与中存在操作难度大、随意性大等问题。同时，由于我国现行的基础设施建设投资法规不健全，使我国基础设施建设项目的监管机制缺失，基础设施建设项目的全流程透明化程度较低。

（三）参与不足，主体范围偏窄

目前，国有企业主导的基础设施建设项目是一种较为独特的投资方式。究其原因，在于它具有明显的 “公益性”性质，社会资本参与农村公共服务基础设施时，无法获得较大的收益。在挑选参与合作方的时候，除了要考察其资金、技术、经营经验等硬实力外，还要考察其信用意识、责任感等软实力。为了降低合作风险，通常都会给予国企一定的政策倾斜，并进行更加严格的审核以提升私人资本进入市场的门槛。这一现象极大地制约了民营资本的参与热情，难以通过公平的竞争方式筛选出高质量的参与者。

（四）缺乏有效引导和监管

社会资本参与农村公共服务基础设施建设缺乏有效的引导和监管。在农村地区，公共服务基础设施的建设对于提高农民的生活水平和促进农村经济发展具有重要意义。然而，由于农村地区的特殊性，政府需要对此类基础设施的建设进行有效的引导和监管，以确保其服务质量和公平性。在实际操作中，政府对社会资本的引导和监管往往不到位，导致公共服务基础设施的建设质量参差不齐。一些社会资本可能会追求自身利益最大化，而忽略公共服务基础设施的质量和公益性，对农民生活和农村可持续发展造成不利影响。

三、农村公共服务基础设施建设策略

（一）构建利益、风险承担体系

为了吸引更多的社会资本进入农村公共服务基础设施建设领域，一个关键的策略是构建灵活的利益分配和风险承担体系。这个体系应该根据项目的不同特点，制订相应的利益分配和风险承担方案。项目各方要树立协同意识，给项目建设中可能出现的收益和风险留下合适的协商余地，保障风险分担的弹性和可操作性。在利益分配上，存在对项目真实价值低估的风险，使所获利益大于其价值。在这种情况下，各方就如何合理地分配剩余利润进行沟通协商。反之，若工程的实际收入大大少于估价，或由于不可控制原因或意外原因而造成损失，各个利益相关方也必须通过集体协商来解决。从风险分担角度看，社会资本参与的农村公共服务基础设施建设是通过控制能力更高的一方来分担相应的风险，也就是最优承担标准。其中，社会资本方具备先进的技术和管理经验，承担项目建设及运行的风险；而政府机构是法律制度的制定者，同样面临来自法律层面的风险。如遇不能掌控的不可控因素，如市场、环境等，应由买卖合同各方分担。

（二）建立健全的法律法规和监管机制

为了规范和引导社会资本的投入，建立健全相关的法律法规和监管机制显得至关重要。法律法规的制定可以明确社会资本在农村公共服务基础设施建设中的权利和义务，从而保障其合法权益。[3]监管机制的设立可以确保社会资本的使用透明度和效益，防止资本的滥用和低效投入，在具体的实施过程中，政府应发挥主导作用，制定出符合农村实际的相关政策和法规。同时，政府还需要与社会资本方建立良好的沟通机制，确保政策的落地和项目的顺利推进。此外，政府应设立专门的监管机构，对社会资本的投入和使用进行全程跟踪和监督，发现问题及时解决。建立健全相关法律法规和监管机制不仅可以保障社会资本的合法权利，还可以提高其在农村公共服务基础设施建设中的积极性和投入力度。这将有助于加快农村基础设施建设的步伐，推动农村经济的持续发展。同时，也有利于深化农村改革，实现城乡一体化发展。

（三）放宽准入标准，寻找高质量参与者

放宽市场准入标准是一种有效的策略，可以吸引更多的高质量参与者。通过降低准入门槛，可以让更多的企业、社会组织和个人参与到这个领域中来。这样不仅可以增加资金来源，还可以引入更多的创新思路和技术，提高建设的质量和效率。在放宽准入条件的前提下，应关注参与方的质量，这涉及法律体系、技术操作和风险评估等诸多问题，因而要求参与主体的多样性。在这一过程中，法律服务、技术指导和风险评估等方面的專业第三方组织成为这一领域的主要参与者。在此背景下，我国基建工程中，不管是投融资主体的选取，还是引进专业的第三方公司，都会对我国的基建工程起到很大的影响。为此，地方政府要主动发掘各行各业优质的参与主体，强化协作，让各类组织都能各自利用自身的潜能和优势，做好各自的工作，促进乡村公共服务的更好发展。

（四）加强引导与监管

在农村公共服务基础设施建设过程中，政府需要加强对社会资本的引导和监管，以确保项目的顺利实施和达到预期的效果。政府可以制定一系列政策法规，明确社会资本在农村公共服务基础设施建设中的地位和作用，规定其应遵守的法律法规和承担的责任义务。同时，政府也可以组织专业的技术团队和培训机构，为社会资本提供相关的技术支持和培训服务，以提高其技术水平和项目管理能力。建立健全的监督机制，对社会资本参与的农村公共服务基础设施项目进行全过程监督，及时发现和解决问题，确保项目的质量和进度。[4]根据社会资本在农村公共服务基础设施建设中的表现和贡献，采取相应的奖励和惩罚措施，以激励社会资本积极参与农村建设事业，提高农村公共服务的水平和质量。

四、结束语

社会资本参与农村公共服务基础设施建设是实现乡村振兴战略目标的重要途径之一。通过构建利益分配、风险承担灵活操作体系、建立健全相关法律法规和监管机制、放宽市场准入标准，寻找高质量参与者、加强引导与监管等措施的实施，推动社会资本与政府、农民等各方的合作共赢，实现农村公共资源配置效率的提升和农村公共产品供给水平的提高，满足农民日益增长的美好生活需要。

参考文献：

[1] 曹慧.农业领域推进政府和社会资本合作的态势与取向观察[J].改革，2019（2）：64-73.

[2] 李鹏杰.社会资本视角下农户参与农村生活垃圾合作治理行为研究[D].焦作：河南理工大学，2019.

[3] 孙瑞雪.甘肃省农村公共文化服务供给研究：基于社会资本理论视角的分析[D].兰州：兰州大学，2012.

[4] 尚平.当前中国乡村治理研究：以社会资本为视角[D].济南：山东大学，2011.