政策工具视角下高质量职业教育教材建设探析

付 娟 辛玉笑

一、问题提出

职业教育教材建设是推动现代职业教育高质量发展的重要内容。党的十八大以来，随着教材建设上升为国家事权，职业教育教材建设受到了前所未有的关注。国家层面先后出台了一系列旨在提升职业教育教材管理水平、改进职业教育教材建设质量的政策文件，如2019年国家教材委员会与教育部分别印发《全国大中小学教材建设规划（2019-2022年）》与《职业院校教材管理办法》，2021年教育部办公厅印发《“十四五”职业教育规划教材建设实施方案》。然而，政策文本的制定与出台并不意味着政策价值的生成与政策目标的实现[1]，中间需要一个强有力的政策执行过程的有效转化，即将“静态化”的政策文本有效转化为具体的政策行动[2]，而在这个过程中政策执行所选用的政策工具是否恰当对政策执行成效及政策目标的达成具有重要影响[3]。美国公共政策学者莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M Salamon）曾指出，公共行动的失败更多是源于政府管理人员使用的工具或行动方式[4]。为此，推动职业教育教材建设相关政策的有效执行进而达到职业教育教材建设高质量发展的目标，政策工具的适切选择就显得尤为重要。

目前，我国职业教育教材建设领域政策类研究相对“贫瘠”，并且主要聚焦于以下两个方面：一是职业教育教材管理政策变迁研究[5][6]；二是职业教育教材建设政策文本研究[7][8]。其中，从政策工具视角对职业教育教材建设政策文本进行的研究较少。鉴于此，本研究拟从政策工具视角出发，构建分析职业教育教材建设政策的“政策工具—政策内容”二维框架，旨在探究新时代国家为促进职业教育教材建设使用了哪些政策工具以及政策工具与教材建设内容是如何匹配的等一系列问题，以期助推新时代职业教育教材建设高质量发展。

二、研究设计

（一）样本选取

本研究所选取的职业教育教材建设政策样本均符合以下条件：一是政策发文机构为中央机关，主要是国务院和教育部等；二是政策发文时间限定为2012年1月至2023年10月；三是政策文本内容与职业教育教材建设密切相关；四是政策文件类型主要为“通知”“意见”“办法”等。通过对现有政策文件的筛选与整理，最终获取了18份具有代表性的有关职业教育教材建设的政策文本，见表1。

表1 职业教育教材建设政策文本情况（示例）

（二）分析框架

政策工具是政府为解决社会问题或达成政策目标而采用的具体手段或方式[9]。政策内容设定是一项政策体系构建的起点，体现了政策制定者对特定公共问题治理的偏好程度[10]。将政策工具与政策内容结合进行分析有助于更有效地解决政策问题、实现政策目标。基于此，本研究构建了职业教育教材建设政策的“政策工具（X轴）—政策内容（Y轴）”二维分析框架，如图1所示。

鉴于麦克唐纳尔（McDonell）和埃莫尔（Elmore）提出的政策工具理论在教育领域的典型性及其分析教育政策的适切性[11]，X维度的设置主要参照麦克唐纳尔和埃莫尔的政策工具分类方法，确定其为命令型工具、激励型工具、能力建设工具、系统变革工具以及劝告工具五类。其中，命令型工具是政府规范个体和机构行为并让他们服从的规则，具有较强的权威性、规定性以及强制性，主要包括规范要求、制度执行、监督评估等。激励型工具是政府为引导个体和机构采取政策所期望的行为而采用的奖惩手段，主要包括奖惩机制、授权激励、政策支持等。能力建设工具是政府转移资金用于物质、智力和人力资源等的投资以期获得长效发展，主要包括人力资源、经费投入、基础设施、制度建设、技能培训以及理论研究等。系统变革工具是政府权力在个体和机构之间的重新构建或转移，主要包括多方协同、机构调整、机制健全等。劝告工具是政府通过传递信息鼓励、呼吁某种信念或价值以引导个体和机构采取相应的政策行为，主要包括价值引导、行动号召、示范宣传等。

Y维度的设定主要依据相关研究成果以及国家层面颁发的标志性政策文件内容。当前，学界多数研究者认为，教材建设应包括教材编写、审核、出版与选用等方面的内容[12][13]。但本研究考虑到职业教育的类型特征以及职业教材建设所具有的类型属性，因而在教材建设内容上既有的四个方面增加了“教材规划”。这在已有研究中也可以找到佐证，如有研究者便是从职业教材规划、教材编撰修订、教材审核发行以及教材使用等维度出发论述提升职业院校教材质量的关键路径[14]。同时，国家层面颁布的有关职业教育教材管理与建设的专项政策文件，如《职业院校教材管理办法》和《“十四五”职业教育规划教材建设实施方案》，两者均包含职业教育教材规划、编写、审核、出版以及选用等方面的内容。因此，本研究最终将教材规划、教材编写、教材审核、教材出版以及教材选用确定为职业教育教材建设政策内容维度的具体分析指标。

（三）政策文本编码

本研究采用内容分析法，选取18份政策样本中与职业教育教材建设相关的内容，以定量的方式对其进行客观系统的描述。首先，以上文构建的二维分析框架为内容分析的维度，按照“序号—章节—条款—要点排序”的规则，将具体条款中表述的要点作为分析单元。而后，基于划分好的345项分析单元，形成内容分析单元表，见表2，并借助Nvivo12 plus软件进行编码和归类统计。需要说明的是，若某一条款要点涉及多个政策工具或政策内容，则多次进行编码统计。最终，职业教育教材建设政策345项分析单元形成了497个编码参考点。

表2 政策文本内容分析单元（示例）

三、研究结果与分析

（一）X维度：政策工具分析

从政策工具维度看，新时代职业教育教材建设政策工具配置较为齐全，涵盖五类政策工具及其下属子类工具。具体来看，五类政策工具的使用频次呈现类别化特征，见表3，据此可将其分为三类。

表3 教材建设政策工具及子工具使用情况

1.高频使用工具

职业教育教材建设政策中命令型工具使用频次最高，为183次，其中规范要求135次，制度执行33次，监督评估15次。命令型工具的高频使用，彰显了新时代政府强力推进职业教育教材建设、全面提升职业教育教材建设质量的决心，也表明教材建设作为国家事权在关键环节上需要政策执行的强制力与保障力，以确保政策相关主体行动的一致性。但需要注意的是，过多使用一致性的命令要求容易导致对各地方差异考虑的不够和对不同政策情境的忽视[15]。

2.中频使用工具

职业教育教材建设政策中使用频次中等的工具为劝告工具（113次）和能力建设工具（103次）。劝告工具的大量配置旨在传递政府重视职业教育教材建设质量的政策信号，以引导教材建设多元主体形成与之相符的价值观念并采取具体行动。但由于劝告工具具有不稳定性且见效慢，因而最好与其他类政策工具组合使用才能达到良好的效果。如政策内容虽高频提及“国家鼓励行业组织、企业等参与职业教育专业教材开发”，但现实层面行业、企业参与职业教育教材建设的积极性始终没有被调动起来，这是因为企业是营利性经济组织而非教育组织，仅靠劝告工具的价值引导与行动号召不足以使其有足够的动机去参与职业教育教材建设，因而应搭配以适量的激励型工具。能力建设工具的中频使用，表明政府对职业教育教材建设政策执行的可持续性、效果的高标准性追求。但内部个别子类工具的低频使用，如理论研究（9次）与技能培训（5次），可能会制约新形态教材的建设水平，不利于构建面向数字时代的高质量职业教材建设体系。

3.低频使用工具

激励型工具（64次）和系统变革工具（34次）为使用频次较低的工具类型。激励型工具虽需额外的资源投入，但可以激发多元主体参与职业教材建设的内部动机。目前，激励型工具多通过奖励机制调动优秀人才参与教材建设编审环节的积极性，而相对忽视了对其他激励手段的拓展应用以及教材建设其他环节的有效探索。系统变革工具虽能破除体制机制中的沉疴旧疾，建立新的管理体制机制，为职业教育教材建设创造良好的组织环境[16]；但因其成本高昂、风险较大且执行过程容易招致人们的抵制，因而政府在配置系统变革工具时较为慎重，多遵循循序渐进的原则，其使用频次一般不会太高。此外，机构调整（5次）与多方协同（1次）工具的低频使用，表明国家层面对推进职业教育教材建设高质量发展所需的多元协同治理机制尚未给予充分关注。

（二）Y维度：政策内容分析

从政策内容维度看，新时代的职业教育教材建设政策各类内容均有涉及但所占比重不均，见图2。其中，教材编写（29.58%）和教材选用（25.35%）类内容占比较高，教材规划（17.91%）类内容占比较低，教材审核（14.08%）和教材出版（13.08%）类内容占比最低。这表明国家在推进职业教育教材建设过程中，分配给教材编写和选用方面的政策注意力相对较多。

图2 教材建设政策内容所占比重

具体而言，职业教育领域教材编写类内容不仅涉及不同类型（如国家规划教材、省级规划教材）、不同层次（如中职教材、高职专科教材、高职本科教材）、不同种类（如统编教材、公共基础课教材、专业课教材）、不同专业（如新兴专业教材、薄弱专业教材）以及不同形态（如新形态教材）教材的开发、编写与修订，还包括教材管理中对教材编写的价值导向、图文内容、程序原则、人员与机构的资质标准等提出的规范性要求。教材选用类内容既包括不同类型、不同层次、不同种类以及不同形态教材的选用与使用规范，也包括教材管理中对三级（国家、省级以及职业院校）教材选用管理工作机制的完善提出的规范性要求。相比而言，教材审核与出版类内容因自身具有较强的普适性而在政策文本中占比较低，但这一定程度上反映出我国职业教育教材审核与出版类相关政策规范可能存在不够全面和系统的问题。2019年12月，教育部颁布的《职业院校教材管理办法》对职教教材出版单位及发行机构所应具备的资质标准做了明确规定，但囿于长期以来教材出版单位严格准入和考核退出机制的缺失以及教材发行渠道缺乏有效监管等，目前我国职业院校专业课教材出版单位出版发行水平不一、教材市场鱼龙混杂等现象仍较为普遍[17]。此外，在“互联网+职业教育”发展趋势下，职业教育新形态教材层出不穷，智能化数字教材不断涌现，但当前有关这些教材的编审仍缺乏明确的规范要求和严格的监管制度。

（三）X-Y维度：政策工具与政策内容的交叉分析

将政策工具与教材建设内容进行交叉分析，结果见表4。从政策工具维度看，五类政策工具的使用频次存在差异且在各自所供给的政策内容维度差异更为显著；从政策内容维度看，五类政策内容的占比存在差异且在各自所属的政策工具维度差异更为显著。从二者交叉的三级维度来看，政策工具与政策内容的配置存在内部差异性，且结构趋于失衡。

表4 职业教育教材建设政策文本二维交叉分析

具体而言，教材规划维度的政策子工具使用总频次（89次）较低，且内部结构不均衡，有将近2/5的子工具未得到有效运用，导致当前职业教育教材规划体系不完善、规划机制不健全，如部分专业教材重复建设与个别专业教材建设不足同时存在、中高职本科教材建设缺乏垂直一体的规划设计等，这些都制约着职业教育教材建设的水平与质量。教材编写维度的政策子工具使用总频次（147次）最高，且子工具使用较为全面，但规范要求工具（43次）的使用频次远高于其他子工具，存在使用过溢现象；对其他子工具的忽视，不利于形成多元主体协同参与的教材编写机制，严重遮蔽了职业教育教材建设所应具备的类型特色。教材审核维度的政策子工具使用总频次（70次）较低，且子工具的使用呈现非均衡性，导致当前教材审核机制不健全，多方责任主体共同参与的审核机构尚未建立，新形态教材的内容选择、体例设定、标准制定和出版规范等方面仍处于探索阶段[18]。教材出版维度的政策子工具使用频次均较低且不均衡，近年来职业教育类教材尤其是各类新形态教材的出版质量参差不齐、市场较为混乱与此密切相关。教材选用维度的政策子工具使用总频次（126次）较高，居于第二，但内部子工具的使用存在差异，其中规范要求工具（35次）使用较为突出，其他子工具使用相对较少。当前，职业教育教材领域兼具规范性与变通性的教材选用机制虽已基本形成，但仍不够完善；如在制度落实方面，地方教育行政部门并未对中职教材选用工作进行有效的领导与管理，也没有健全区域特色教材选用制度[19]。为此，应适量增加系统变革类子工具与能力建设类子工具的使用，以完善教材选用机制，提升教材选用内容与政策工具的适配性。

四、研究结论与政策建议

（一）研究结论

1.政策工具使用多样，但存在结构失衡

新时代我国职业教育教材建设政策工具使用种类较为多样，涉及五类政策工具，且涵盖18种政策工具子类，但同时政策工具使用存在结构性失衡，主要表现为五类政策工具使用比重不协调，其中命令型工具使用过溢，激励型与系统变革工具使用不足。首先，命令型工具使用过溢，抑制了执行主体的创新活力。毋庸置疑，命令型工具的高频使用在短期内具有显著作用，如迅速扩大和提升职业教育教材建设规模和质量，但若长期频繁使用则容易导致职业教育教材管理模式生硬僵化、缺乏对教材建设区域发展需求与院校发展需求差异性的有效回应，进而抑制政策执行主体主观能动性的发挥，遏制职业教育教材建设领域的地区创新活力与院校创新活力。其次，激励型工具配置不足，削弱了社会力量的内在驱动力。当前职业教育教材建设类型教育特色难以彰显的一个重要原因在于校企合作共建教材不深入，以职业院校教师参与为主，而行业企业人员深度参与不足[20]。从政策工具视角看，行业企业在职业教育教材建设中参与不足的重要原因在于激励型工具使用缺位。企业作为资源依赖组织，激励型工具对其行为选择具有显著的导向功能，而激励性工具的缺失不利于发挥行业、企业以及其他社会力量在职业教育教材建设中的重要作用。最后，系统变革工具使用过少，消解了多元主体的治理效能。职业教育教材建设作为一项复杂的系统性工程，国家层面已认识到职业教育教材建设主体的多元特征，并在教材建设工作相关环节引入了多元主体，但鉴于系统变革工具的有限供给，使得职业教育教材建设工作目前仍徒具治理之形却无治理之实。如当前职业教育教材治理仍存在编写、选用与管理工作多元主体参与不足、治理的多元相关主体间协同不足等困境[21]。

2.政策内容覆盖全面，但关注程度不一

新时代我国职业教育教材建设政策内容覆盖较为全面，涉及教材规划、教材编写、教材审核、教材出版以及教材选用五类；但各类内容受关注程度明显不一，教材编写与选用类内容倍受关注，教材规划、审核和出版类内容则关注度有限。教材规划作为职业教育教材建设的逻辑起点，是保证职教教材建设工作高质量推进的重要前提。当前，职业院校专业课教材建设“同质重复”和“无人问津”两种现象并存，且中高职本科教材建设缺乏一体化设计，这与职业教育教材规划体系不完善、规划机制不健全密切相关。为此，应给予职业教育教材规划足够的政策注意力，加强对中、高职以及职业本科各个阶段、各个领域教材的统筹规划与系统设计。虽然国家层面在职业教育教材建设的规划、编写、审核、出版发行、选用使用等环节已建立起相关的标准与管理规范，但实践层面不同出版机构的教材编辑、出版和发行多为内部过程，再加上标准的原则化、专业资质体系的缺乏以及外部监督力量的缺位等因素，形成了实质上的内部控制的“黑箱”与质量管理的漏洞[22]。目前，职业教育教材审核机制不健全，教材出版发行监管不到位，且有关新形态教材的审核与出版发行规范仍需探索，这些都制约着职业教育教材建设的高质量发展。

3.政策工具与政策内容的配置存在一定差异

新时代我国职业教育教材建设政策工具与内容配置存在差异性。从政策工具维度看，政策工具使用存在结构失衡，且内部子工具的协同性有待提高。从政策内容维度看，政策注意力分配不均衡，重教材编写和选用，轻教材审核和出版。从两者交叉的三级维度看，政策工具与政策内容的配置差异性显著。具体来看，教材规划偏好运用价值引导、行动号召与规范要求子工具；教材编写偏好使用规范要求、行动号召与人力资源子工具；教材审核主要运用规范要求与奖惩机制子工具；教材出版偏好使用规范要求、奖惩机制与人力资源子工具；教材选用主要运用规范要求、监督评估、奖惩机制以及制度建设子工具。目前，我国在推进职业教育教材建设高质量发展过程中遭遇的教材类型教育特色不鲜明、教材规划体系不完善以及教材编写、审核、出版选用机制不够健全等困境，与政策内容及工具的组合配置失衡密切相关。为此，政府应加强对职业教育教材建设政策的系统规划，根据政策内容各维度的内在属性及其作用客体的现实情况，科学设计政策工具的选择配置，以提升政策内容与工具之间的耦合性、促进职业教育教材建设高质量发展。

（二）政策建议

1.优化政策工具配置结构，发挥多重工具组合效能

优化职业教育教材建设政策工具结构应当注重不同类型工具的合理搭配与使用，致力于政策目标效益的最大化[23]。首先，合理使用命令型工具，谨防命令型工具偏好。我国区域经济发展不平衡、产业布局地域性显著且文化教育资源配置不均，各地职业教育教材建设能力也有差异，因而政府在使用命令型工具时应“通过合理化设计赋予其更多的弹性和可选择性”[24]，进而为地方教育行政部门因地制宜、创造性地执行教材建设政策创造更多弹性空间，促进教材建设的区域特色化发展。第二，适度增加激励型工具的使用，强化多元主体参与教材建设的内驱力。一方面，应适当拓展激励对象的范围，将行业企业等主体纳入政策重点激励对象中；另一方面，应完善激励子工具的供给，根据教材建设不同主体的需求特征，同一主体内部的需求差异，实施分类化、分层化、精准化、组合化的激励手段。第三，适度增加系统变革工具的使用，形成多元参与、协同治理的教材建设新格局。坚持系统思维，摆脱传统的“头痛医头、脚痛医脚”的粗放式职业教材治理观念，加强职业教育教材治理制度体系建设。在统一的教材建设政策框架下，明确职业教育教材治理各主体、各环节组织机构间的职责与分工，完善教材建设多方工作协调机制，借助专门机构的建立或治理主体实质性的功能调整与运作[25]，健全教材建设多元主体有效参与协同治理的机制。此外，政府还应加强能力建设和劝告工具的使用，借助能力建设工具为职业教育教材建设各环节的长效发展提供内在支撑；通过劝告工具的价值引导与积极宣传，为职业教育教材建设的高质量发展营造良好的社会环境。

2.改进政策注意力分配结构，完善政策内容供给体系

作为一种稀缺性资源，政策注意力代表着决策者对特定环境和要素的关注，其分配结构则反映了决策者对诸多现实选择“孰轻孰重”的权衡结果[26]。决策者的政策注意力分配偏好及其结果对构建要素完善、系统稳定、执行有序的政策体系发挥着关键作用[27]。新时代我国政府在推进职业教育教材建设高质量发展过程中，形成了“重教材编写和选用，轻教材审核和出版”的注意力配置偏好，并且这一配置偏好在某种程度上引发了当前职业教育教材建设领域某些制约性问题的显现。因此，政策制定者应优化改进现有政策注意力分配结构，在给予教材编写与选用注意力的同时，也要充分重视教材规划、审核以及出版等相关政策规范的制订与完备，以不断完善职业教育教材建设政策内容供给体系。

首先，政府应突破政策注意力配置的“路径依赖”，基于对过往职业教育教材建设政策制定的经验反思，并结合当前职业教育教材建设的实然样态，给予教材规划、审核及出版环节更多精准化的倾斜性支持，为此健全职业教育教材规划、审核以及出版机制，或制定专门的管理规范与细则是可行的。其次，政府应加强职业教育教材质量管理与评价，明确多元评价主体的责任，围绕职教教材规划、编写、审核、出版以及选用等在内的整个过程建立质量监测评价指标体系，形成常态化的职教教材监测评价机制，并强化基于评价结果的职教教材反馈与问责机制建设。此外，在教育信息化2.0时代，随着数字技术深度赋能职业教育发展，职业教育教材建设领域发生了深刻变化，数字教材层出不穷但质量参差不齐，为此政府应制定专门的职教数字教材管理办法，加强对数字教材在教材规划、编写、审核、出版等各个环节的监督与支持，以促进职教数字教材建设的规范化、科学化发展。

3.增进政策内容与工具的耦合性，提高政策执行效力

根据职业教育教材建设政策内容的特点科学配置政策工具，有助于精准施策、提升职业教育教材建设政策的有效性。一方面，不同类型的政策工具有其自身固有的优缺点、使用范围及作用机理[28]；另一方面，政府在制定职教教育教材建设政策时应全面考虑职业教育的类型特征及职业教材建设的内在规律，以提升政策执行效力。因而，政府在后续的政策制定方面，应持续增进政策内容与政策工具的耦合程度，促进两者的有效匹配。在教材规划方面，应适度增加能力建设和系统变革工具的使用比重，以职业教育类型特征为指引，加强理论研究和专业团队建设，统筹开发中高职专业教学标准，建立健全中高职教材一体化建设机制，完善现代职业教育教材规划体系，促使职业教育教材建设由“同质化”转向“高质垂直化”。在教材编写方面，应适度增加激励型与系统变革工具的使用比重。一方面将激励对象重点拓展至行业企业主体，并综合运用资金支持、专项补贴以及奖励机制等多种激励手段，提高其参与教材编写的积极性；另一方面应积极变革教材编写工作机制，以协同创新的团队攻关编写开发职教教材，提升职业教育教材的编撰质量[29]。在教材审核方面，应适度提高激励型、能力建设、系统变革以及劝告工具的使用比重，从认识提升、能力提高、意愿增强、整体稳定四个方面着手，打造高素质专业化的教材审核队伍，切实保障职业教育教材质量；此外，鉴于“教材产生过程事实上处于‘黑箱式’的内部质量控制过程，且缺乏领导机构、外部专家、教育实践者及全社会的过程参与和监测”[30]，加强职业教育教材审核的过程性监测，完善多方责任主体共同参与的教材审核机制。在教材出版方面，应适度提高命令型、系统变革以及劝告工具的使用比重。一方面，加强职业教育教材出版政策价值导向，引导教材出版机构服务职业教育和出版事业高质量发展大局，营造良好的教材出版发行生态环境；另一方面，应制定职业教育教材出版机构专门管理办法，完善职业教育教材出版机构准入与考核退出机制，健全多方利益相关者有效参与的教材出版监管机制。在教材选用方面，应适度增加能力建设与系统变革工具的使用比重，不断完善职业教育教材选用机制，充分发挥地方教育行政部门在教材选用工作中的管理、指导、监督作用。此外，也应加强职业教育教材或新教材使用专项培训或专题培训，切实提高职业院校教师使用教材的能力。