安徽省科研经费管理改革的困境及对策建议

文/刘 瓒 王虹茹 李奕成 戴庞达 马玉平（.安徽工业技术创新研究院；.安徽三祥技术咨询有限公司）

一、安徽省科研经费管理改革现状

科研经费作为科技创新的“源头活水”，只有用得对用得好，才能增强高水平科技成果的产出能力和效率。近年来，安徽省将科研经费管理改革作为核心工作加以推进，并根据国家相关文件精神，陆续出台《安徽省科技计划管理改革实施方案》《关于改革完善省级财政科研资金管理等政策的实施意见》《关于印发安徽省进一步优化科研管理提升科研绩效实施细则的通知》《关于开展科研项目经费“包干制”试点工作的通知》《关于改革完善省级财政科研经费管理的若干措施》等一系列政策文件，围绕优化科研资金管理、科研项目管理、科研评价验收管理等方面开展改革，并指导各地市、各高校院所出台配套措施，形成了自上而下、完整可操作的配套政策链条，切实为科技工作者“减负担、增活力”。

二、安徽省科研经费管理改革的困境

本文通过调研省内11 家高等院校、9 家科研院所、6 家企业，先后对相关科研人员、科研管理人员和财务人员开展实地走访、发放问卷等200 余人次，分析得到安徽省科研经费管理改革面临着以下几个方面的困境。

1.科研经费管理改革的落地难点

（1）政策文件宣传力度仍需加强。科研经费管理政策的宣传是科技工作者用好经费、多出成果的首要前提。调研发现，许多从事科学研究的科研人员只知道有关部门出台了科研经费管理改革的政策文件，但并不清楚政策赋予科研人员的具体权利内容。

（2）科研经费预算编制仍需完善。随着“放管服”深度落实，突破以往预算编制约束性的“包干制”应运而生。科研活动作为“创新性”和“不可预见性”的活动，其经费预算编制既要留出自我更改与提升的空间，也需具体情况具体对待，实行动态分类管理，而目前的预算编制指引无法满足政策改革需求。

（3）科研助理制度执行仍需落实。科研助理制度的设立是为了减轻科研人员的事务性负担，但在实际执行中仍然存在不少问题，如专业科研助理配置能力不足，兼职比例偏高；缺乏稳定经费支持，科研助理经费支出占用科研经费额度；业务工作能力相对较弱，支出与回报不对等，等等。

（4）科研项目绩效评价仍需优化。科研项目绩效评价是对科研活动的综合评价与反馈，也是下一阶段科技创新工作的方针指引。受访的科研人员提出，科研项目绩效评价不要搞“一刀切”，针对不同科研领域特点制定适应的评价标准，突出结果导向，体现差异化评价。

2.科研经费“包干制”政策的实施困境

（1）科研人员对“包干制”的政策理解存在偏差。科研经费“包干制”是指项目经费可以在规定的科目范围内根据需要自行开支。但是很多科研人员对“包干制”的理解存在偏差，不清楚哪些科目可以包干，能包干到多大范围，认为项目负责人具备完全的经费支配权，从而出现科研经费打“擦边球”的现象。

（2）间接费用的绩效支出与上级精神存在出入。安徽省自然科学基金杰青项目作为安徽省“包干制”试点项目，其绩效支出比例控制是按照总经费扣除设备购置费后的占比来计算的。因此，科研人员在提取绩效支出前需要提前设置设备费额度，这与国家“包干制”改革精神存在一定出入。

（3）项目承担单位对“包干制”的政策期望存在落差。现行“包干制”试点更多注重为科研人员使用经费“松绑”，调动科研人员积极性，但是忽略了调动项目承担单位的积极性。项目承担单位认为“包干制”的实施对其项目管理的要求变得更高，不但要“接得住”，还要“管得好”，不少单位担心被问责，执行积极性并不高。

（4）不同管理部门对于“包干制”的政策把握存在偏差。“包干制”作为系统工程，需要财政、科技、审计、纪检等多方部门相互协同，而在“包干制”试点推进工作中，省级层面政策虽已制定，但到项目承担单位却难以落地，究其原因是担心巡视审计“秋后算账”。

3.科研经费放权与监管服务的矛盾

（1）科研经费报销的堵点仍然存在。科研经费“放管服”政策的推进已有很长一段时间，但是对于许多一线科研人员而言，其获得感并不强。一是因为报销程序比较烦琐，占据着科研工作者大量的时间，二是因为各部门对科研经费的管理规定和要求各不相同，报销规定并没有实现完全同步。

（2）经费拨付延迟现象仍多有发生。调研发现，对于“事前资助”的项目，资金拨付时间常伴有延迟现象，等到项目进行一大半的时候资金才能拨付到位，导致项目实施前期无经费使用、实施后期经费花不完。有的甚至在项目结题验收以后才能拿到相应的资金支持，严重影响科研活动进度。

（3）项目承担单位的经费管理办法更新不及时。对于项目承担单位而言，管理好科研项目经费除了依据国家、省市等政策文件以外，最重要的抓手就是单位自行制定的科研经费管理办法。调研发现，由于国家、省市政策变化较快，有许多高校院所、企事业单位配套科研经费管理办法的修订出现滞后。

（4）科研经费的使用和管理仍需优化。调研发现，政策要求“放权”，但是受传统科研经费管理思维的限制，以及现行财税和监管规定与改革性政策文件的不适应，科研人员仍面临着难以“用钱快、用好钱”的窘况，审批手续复杂、经费事务性工作过多等都是长期困扰一线科研工作者的难题。

三、 提高安徽省科研经费管理改革成效的对策建议

1.科研经费政策落地方面

（1）加大科研经费政策宣传。一是建议多部门协同联动，提高政策宣传“力度”。科研经费管理改革政策的落地与实施需要各部门协同，建议科技、财政、审计等政府部门协同推进。二是建议多渠道开展宣传，拓展宣传工具“广度”。针对备受关注的热点难点问题，编制政策问答，通过公众号、政务网、电视台、报纸、微信群等平台发布。三是建议选树典型，强化政策宣传“深度”。将发掘典型案例作为政策宣传的重要抓手，通过多种渠道在全省范围内展示，提供学习借鉴经验。

（2）改善科研经费预算编制。一是对于不进行预算编制的“包干制”试点的推广，不搞“一刀切”，根据不同研究领域、不同类型的研究项目，制定相应标准，明确包干清单和资金比例，分步骤、分领域推广“包干制”。二是对于不适宜包干的项目，推行差异化管理，由省级科技项目主管部门或各单位自行编制模板并出台预算指引，以保障各类项目预算编制符合科研工作实际。

（3）推进科研助理制度落实。一是鼓励各项目承担单位统一聘用科研助理，实行统一管理，赋予科研团队一定的选人、换人自主权，人员经费由项目承担单位和科研团队共同承担，缓解科研团队资金压力。二是制定科研助理队伍建设的长期规划，建立科研助理职称考核制度，完善科研助理业务培训体系；三是引导科研人员让科研助理参与科研项目研发过程，由科研助理辅助科研人员完成项目经费执行、预决算编制、结题审计等工作，提升科研人员聘请科研助理的积极性与主动性。

（4）优化科研项目绩效评价。建立以高质量产出和重大经济贡献为导向的科研项目绩效评价制度，项目执行过程一般不开展过程检查或评估，在项目实施结束后开展一次性综合绩效评价，以减轻科研人员日常工作量。按照不同科学研究领域，分门类编制评价指标体系，突出项目差异化管理，强化项目绩效评价结果应用，对绩效评价优秀的项目考虑持续支持，保障财政经费支出用在刀刃上。

2.“包干制”制度实现方面

（1）深化对“包干制”政策理解。提高政治站位，统一思想认识。科研经费“包干制”不仅有助于推进科研“放管服”，激发科研人员创造性，更有利于实现科技自立自强，多出高质量研究成果，特别是加快解决“卡脖子”技术问题。应加强对科研人员和项目承担单位的宣传引导，形成共识，为推进科研经费“包干制”奠定坚实的思想基础。

（2）强化间接费用利用效能。一是对于“包干制”项目，去除绩效支出比例按照总经费扣除设备购置费后的占比限制，对绩效支出比例按照项目总经费的占比来实施。二是鼓励提高智力密集型、基础研究型科研项目的间接经费与绩效支出比例，以增强不承担横向项目、无成果转化收入的科研人员的“获得感”。三是引入项目承担单位和科研人员信用管理机制，以项目承担单位和科研人员的成果产出、社会贡献、声誉程度等核定信用等级，以信用等级挂钩其间接费用总量和绩效支出比例，实现“用管结合”。

（3）提高“包干制”单位积极性。加强与国内先发地区的学习交流，探索不同类型“包干制”的特点、优势和风险，不搞“一刀切”。在试点过程中可以区分不同领域、不同类型的研究项目，根据各自特点开展试点，形成不同的“包干制”模式。鼓励内部治理完善、规章制度规范、信息化条件较好、科研业绩丰硕的高校院所在推进“包干制”试点过程中大胆创新，形成具有推广价值的新经验、新模式。

（4）加强不同管理部门协同。厘清项目承担单位、项目主管单位、科技管理部门、财政管理部门、审计部门、纪检部门等的权利和责任边界，在政策制定、执行和监督上，加强协同，形成合力，打通政策制定、执行、监督过程中的“中梗阻”，形成“1+1>2”系统集成效应。

3.“放管服”矛盾解决方面

（1）畅通科研经费报销堵点。一是鼓励项目承担单位完善内部科研经费管理制度，利用好“放管服”政策赋予的权限，制定有利于解决“报销难”的内部管理制度，优化报销流程，简化报销程序，提高审批效率。二是不断提高财务人员的政策水平，加强对财务人员的科研经费政策培训。三是针对部分创新性政策条款，比如扩大劳务费开支范围包含社会保险补助和住房公积金等条款，制定相应的细则予以明确。

（2）加快科研经费拨付进度。畅通财政部门、项目管理部门、项目承担单位资金对接渠道，减少资金在途时间，优化与完善经费拨付流程，避免“等米下锅”现象频繁出现。对于无法按时按量拨付的经费，项目管理部门应给予项目承担单位书面或电话通知，并积极对接相关部门，落实经费出处和具体拨付期限。

（3）提升项目单位管理时效。一是建议项目承担单位围绕“减科目、放权限、重激励、强服务”等方面，改革完善其内部科研经费管理制度，在制度执行过程中，发现科研经费使用中潜在的问题和存在的漏洞,及时找到解决措施。二是建议项目承担单位加强内部宣传及政策培训，及时推广执行科研经费最新政策，落实政策执行“最后一公里”。

（4）推动科研经费有效监管。一是推动科研经费信息公开制度建设。从政府制度层面约定科研经费信息中需要公开的重点和重大事项，督促项目承担单位对经费使用过程中的重要事项进行公示并接受公众监督。二是出台科研经费使用负面清单与实施细则，明确实施细则与报销范围，并指导项目承担单位准确、有效地落实负面清单制度。三是健全完善科研诚信工作机制，对实施细则及实施结果运用加以细化明确。四是探索科研项目全周期的追踪问效机制，强化科技管理部门与项目承担单位的信息联动。