高校科研经费“包干制”改革研究

摘要：2019年李克强总理首次提出科研经费“包干制”，是科研“放管服”改革政策的真正落地。本文从高校的视角，阐述高校落实“包干制”的重要意义，梳理高校落实“包干制”的具体做法，分析高校落实“包干制”改革的难点，研究推进“包干制”改革的对策，为“包干制”改革政策在高校落实落地提供借鉴。

关键字：高校;科研经费;包干制;研究

2019年李克强总理在政府工作报告中首次提到科研经费“包干制”，充分尊重和信任科研人员，赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权。2021年《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）提出，扩大经费包干制实施范围，在人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制，不再编制项目预算。鼓励有关部门和地方在从事基础性、前沿性、公益性研究的独立法人科研机构开展经费包干制试点。同年，《国家自然科学基金委员会关于国家自然科学基金项目经费管理相关事宜的通知》（国科金财函〔2021〕23号）提出，在前期试行国家杰出青年科学基金项目包干制的基础上，从2021年起将新批准的青年科学基金项目和优秀青年科学基金项目纳入包干制实施范围。国家重点研发计划项目经费、北京市自然科学基金项目经费、国家社会科学基金项目经费等也分别制定经费管理办法落实“包干制”管理政策，充分体现了国家对科研经费改革的决心。

科研经费“包干制”（以下简称“包干制”），本质上是在确定经费总额的基础上，科研人员无需编制经费预算，在科研过程中根据实际经费需求按规定使用和列支经费。它跳出了科研经费管理的既定框架，改变了科研经费的预算管理模式，为科研经费注入柔性管理的因素，把科研人员从繁琐的管理体系中解放出来，实现了由刚性管理向柔性管理的转变，是“放管服”改革政策的真正落地。

一、高校落实“包干制”改革的重要意义

（一）有助于减轻科研人员负担，调动科研人员积极性

“包干制”实施前，科研人员在项目开始前就需要进行详细的经费测算，编制不同费用科目的预算，计划好费用要花在什么地方、怎么使用，并要求严格按照预算进行使用。“包干制”实施后，项目负责人在申报科研项目时，不再编制明细经费预算，只需提供项目资金需求总额。经费下达后，也不再像以前那样，严格按照明细科目预算安排支出，而是根据实际需要，在规定的开支范围内自主安排使用。“包干制”给了科研人员更大的自主权，是对科研人员的充分尊重和信任，大力减负增效，让他们有更多的时间、精力，潜心向研、创新突破，极大地调动了科研人员的积极性。

（二）有助于推动高校科研经费管理模式的创新

科學研究是一项需要不断探索和尝试的工作，有着很强的不确定性，预算制管理模式对于科学研究本身存在一定的局限性，例如，预算模式需要科研人员事先明确、精准地列出项目内容、经费需求计划，执行过程中预算科目的调整又必须经过严格的审批，这与科研活动本身的不确定性是有冲突的。因此，在经费使用过程中就会出现 “用打酱油的钱来买醋”，拆东墙补西墙的问题，科研经费无法很好地用在刀刃上，造成资金的巨大浪费。“包干制”以经费包干使用为核心，可以打破这个困局，很好的应对科研活动的不确定性，从而解决“有钱不能花、有钱不好花”的问题。

（三）有助于“放管服”改革政策的真正落地

党的十八大以来，党中央、国务院持续部署和推进“放管服”改革，在科研领域，先后出台了一系列政策文件，这些文件多次提到实施包干制，这是科研领域“放管服”改革的一项具体举措，体现着赋予科研人员更多自主权的精神和要求。现阶段，“包干制”的实施是“放管服”改革的切实体现，可谓松绑再松绑，放权再放权，最大化地解放了科研生产力，比如，包干试点项目不再划分直接费用和间接费用，学校与项目负责人协商确定管理费用提取比例。项目负责人根据实际需要，按照现行工资制度要求，自主确定绩效支出等。这些举措，都将有助于“放管服”改革政策真正全面落地。

二、高校落实“包干制”改革的具体做法

为切实落实“包干制”，各高校都制定了科研经费“包干制”内部管理办法，分别对管理模式、管理费提取和分配比例、绩效支出管理和发放比例等做了具体的规定。本文选取了上海交通大学、复旦大学、厦门大学、南京航空航天大学、吉林大学、北京航空航天大学、北京理工大学，对这些高校“包干制”管理办法的内容进行了梳理，总结高校在落实“包干制”改革中的典型做法。

（一）明确“包干制”实施范围

经过梳理，各高校均按照国家“包干制”试点范围确定学校内部“包干制”的实施范围。按照《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》（国科金发计〔2019〕71号）文件要求，均已落实国家杰出青年科学基金项目的“包干制”试点，制定内部管理办法。2021年《国家自然科学基金委员会关于国家自然科学基金项目经费管理相关事宜的通知》（国科金财函〔2021〕23号）发布后，各高校都相继扩大“包干制”试点范围，将国家自然科学基金项目中的青年科学基金项目秀青年科学基金项目、北京市自然科学基金项目、国家社会科学基金项目等纳入“包干制”范畴，修订各高校内部“包干制”管理办法。

（二）规范“包干制”管理模式

“包干制”科研经费基本采用学校统一领导、各部门协同合作、分级管理、责任到人的管理体制，学校承担法人主体责任，学院或二级单位负责本单位经费使用监管、绩效评价等，项目负责人是科研经费使用的直接责任人，实行项目负责人承诺制，承诺尊重科研规律，弘扬科学家精神，遵守科研伦理道德和作风学风诚信要求，认真开展科学研究工作;承诺项目经费全部用于与本项目研究工作相关的支出，不得截留、挪用、侵占，不得用于与科学研究无关的支出。

（三）简化“包干制”预算管理

“包干制”科研经费无需编制项目预算，以实际下达经费总额为准，由项目负责人根据科学研究实际使用，不进行预算控制，无需进行预算变更审批，项目经费使用范围限于设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅/会议/国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费以及其他合理支出。

（四）规定“包干制”管理费比例

“包干制”科研经费需提取管理费用，具体比例各高校有所差异，用于弥补学校和学院管理性支出。例如：《南京航空航天大学国家杰出青年科学基金项目经费“包干制”实施办法（试行）》（校科字〔2020〕8 号）规定，管理费用包括学校管理费和二级单位管理费，按照项目经费总额5%收取，学校和二级单位分别占比70%和30%。

（五）规定“包干制”绩效支出管理

“包干制”科研经费绩效支出由项目负责人根据实际科研需要和相关薪酬标准自主确定为主，部分高校的绩效支出有比例限制，例如：《上海交通大学国家杰出青年科学基金经费使用“包干制”管理办法》（沪交科[2020]1号）文件规定，绩效支出为项目总经费的20%至30%，绩效发放时，经项目负责人提出，二级单位同意后执行。部分高校的绩效支出则不设比例限制，例如：《厦门大学国家杰出青年科学基金经费使用“包干制”管理办法》（夏大科〔2020〕19号）文件规定，绩效支出安排与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩。在科研工作绩效考核的基础上，发放给项目负责人及团队成员，不设比例限制，由项目负责人根据实际科研需要和学校薪酬标准自主确定数额，报学校科研、财务、人事主管部门备案后，按照学校工资制度进行管理。

三、高校落实“包干制”改革的难点研究

（一）“包干制”对高校科研管理提出更高要求

预算制一直是高校科研管理的主要管理模式，管理制度、工作流程、服务手段等多方面都是以预算制为基础设计的。例如，高校的科研经费管理制度全部是按照预算制的要求制定的，有明确的预算科目、开支范围和标准;资金使用也全部是按照预算进行精细化管理，按照预算科目列支经费，保证经费按预算执行;信息系统等服务手段也全部是按照预算制的标准建设的，按预算在信息系统中办理经费入款，按要求在系统中办理预算变更。而“包干制”与现行科研管理模式是存在冲突的，是对现有管理模式的根本变革，需要完成管理制度的重新设计、工作流程再造、服务手段的提升等一系列改革任务，对高校科研管理提出更高要求。

（二）“包干制”对高校财务管理体系提出更高要求

落实“包干制”，保障资金使用合规性，在简化项目形式管理的前提下，要加强对资金本身的过程管理。换句话说，“包干制”虽然不需要编制预算，科研人员可以根据实际自主使用经费，但是不代表可以任意使用经费，相反，要在更加规范和健全的财务管理体系下使用经费。例如：在简化预算编制的基础上，如何规范科研经费的开支范围;在简化报销审批流程的基础上，如何保证科研经费使用的合规性、合理性和相关性;科研设备采用“特事特办”的灵活采购机制，如何做好财务内控;如何推进财务无纸化报销等。这些就需要建立更加完善的财务管理制度，设计简便但更有效的财务流程，提升财务管理服务手段，给学校财务管理体系的完善提出了更高的要求。

（三）“包干制”对高校监督体制提出更高要求

现行的预算制管理要求财务和科研管理都要遵循精细化管理的原则，经费的管理和使用要按预算执行，预算的变更调整要遵循审批流程，在预算的框架下刚性管理经费。“包干制”则是要下放权限、简化预算、给科研人员自主使用科研经费的权利，尽量取消不必要的审批，重点要求法人单位承担更大的管理和风险防范责任，做到放管结合，避免科研经费“一管就死”、“一放就乱”的现象发生，在保证政策落实落地的前提下，在“管什么”、“如何管”上下功夫，做到“管”和“放”的平衡，既要防止步子过大，又要防止谨小慎微，结合单位自身实际情况制定具体的监管规范，给高校的监管体制提出了更高的要求。

（四）“包干制”对高校科研绩效评价体系提出更高要求

“包干制”赋予了科研人员更大的自主权、自由度和获得感，科研人员根据科学研究的实际自主使用经费，简化预算编制、预算变更等审批事项，但是 “包干制”不是简单的“一包了之”，它虽然简化了预算编制、预算变更等形式审批，但更注重对项目成果和绩效目标的评价。然而，高校作为项目承担单位，在现行的管理体制下，更多的是注重项目的申请数量、经费量、经费执行情况和结题验收的结果，缺乏对科研项目成果和绩效目标完成情况的评价和管理。因此，在“包干制”实施过程中，高校要充分发挥法人主体的责任，不能流于形式，要建立更加科学、有效的科研绩效评价体系，注重对项目成果、绩效目标的评价，强化科研团队的主体责任意识，明确绩效目标和任务导向，引导科研资源向优秀人才和团队倾斜，鼓励科研团队多出成果，出好成果，切实提高科研经费使用效益。

四、高校加强“包干制”改革的对策研究

（一）健全“包干制”内部管理制度体系

落实“包干制”务必做到制度先行，高校要根据“包干制”总体要求制定内部管理制度，落实“包干制”政策要求，建设全面的“包干制”内部管理制度体系。

1.“包干制”科研经费的总体管理规定。明确“包干制”实施范围，部门职责与分工，项目负责人责任，间接费用标准和分配方式，绩效支出比例和发放方式，决算和结题等内容。

2.“包干制”费用管理规定。制定符合“包干制”特点的差旅费、会议费、设备费等费用标准、审批流程和报销手续等;规定聘用人员社会保险和公积金费用在劳务费中列支。

3.“包干制”预算调整管理规定。简化“包干制”经费预算调整审批权限，制定预算调整流程。

4.科研财务助理管理规定。明确科研财务助理的岗位聘用、经费来源、工作职责、绩效考核等内容，确保每个项目配有相对固定的科研财务助理。

5.绩效和监督管理规定。规定“包干制”科研项目的信息公开内容和方式，例如：项目立项信息、资金使用、决算、大型设备购置以及项目研究成果等情况;制定“包干制”科研项目绩效管理规定，建立绩效评价指标体系、考核标准、考核方式及结果运用等内容;制定“包干制”科研项目監督检查规定，明确监督检查的内容，信息传递渠道，责任追究及处理等内容。

（二）运用信息化手段推进“包干制”改革

随着信息化管理手段在高校的应用和普及，高校科研管理信息化程度越来越高。信息化的普遍应用既有利于“包干制”政策更快、更好的落实，也可以为政策的执行保驾护航。首先，信息化手段使不同类型项目分类管理简便化，可以更便捷的设计出体现“包干制”特点的业务流程，例如，建立“包干制”项目类型，对“包干制”项目简化预算控制，按总额控制经费额度，在经费总额下规范开支范围，简化预算变更审批流程，分类核定间接费提取和分配比例以及绩效支出的发放比例。其次，信息化手段可以逐步实现网上报销、费用标准网上植入、电子票据报销、无纸化报销等，使财务报销更加便利。第三，通过搭建全方位的信息管理平台，集成高校内部各信息系统的数据信息，能够对科研项目的全生命周期进行跟踪、管理与监控，为绩效评价、成果考核、科研诚信以及监督检查提供条件保障。

（三）建立“包干制”绩效评价机制

“包干制”在简化形式管理，给予科研人员更大自由度的前提下，更注重对研究成果的评价。高校可以根据项目特点，建立分类型的绩效评价机制，制定符合科研项目特点的绩效指标，例如：资金使用情况指标、成果完成情况指标、用户使用满意度指标等。对于周期短、资金量小的科研项目可以实行指标评价的模式，通过记录指标完成情况，对项目执行及完成情况进行评价。对于周期长、资金量大、社会关注度高的科研项目，在指标评价的基础上，还要做好中长期绩效评价机制，一方面在项目实施中，根据项目实施节点，对项目执行进度、技术指标完成情况进行跟踪与评价;另一方面在项目完成后，对研究成果的完成情况、技术突破情况、成果应用情况进行跟踪与评价。

（四）加强科研人员诚信体系建设

“包干制”给予科研人员足够大的信任和尊重，注重科研人员的诚信和承诺。高校作为承担单位要发挥法人单位的主体责任，建立完善的科研诚信体系，成立科研诚信监督的主管部门，制定高校内部科研诚信管理规定，加强对科研诚信的宣传与教育，强化科研人员自律意识，建立科研人员诚信档案，记录研究内容、研究成果、经费使用、违规违纪等信息。对科研人员存在违反职业道德、违背科学精神和科研诚信的行为，高校应该坚持零容忍，严格责任追究，使科研人员坚守科学研究底线、严格自律，切实让科研人员珍惜“包干制”改革的机会，真正发挥科研经费的效益，营造良好的诚实守信的科研环境。

参考文献：

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作者简介：罗林（1981—），女，汉，河北保定人，研究生，助理研究员，研究方向：财务管理。