我国高质量残疾人终身教育体系构建的战略研究——基于SWOT分析框架

周树勤 郑 好 赵 兰 赵 斌

（1.乐淮实验学校 广东深圳 518000；2.平湖中心学校 广东深圳 518119；3.龙岗区实验学校 广东深圳 518172；4.西南大学教育学部特殊教育学院 重庆 400715）

终身教育是现代社会进步和教育事业发展不可阻挡的趋势，残疾人终身教育体系是我国国民终身教育体系的重要组成部分。党的二十大提出要加快建设高质量教育体系，促进教育公平和残疾人事业全面发展。残疾人终身教育体系构建是促进人的全面发展、进一步提升国民整体素质、协同推进教育现代化和更好满足广大人民群众日益增长的美好教育需求的重要手段。党和国家高度关心我国残疾人终身教育事业发展，先后发布三期特殊教育提升计划，从“积极开展”到“加快发展”非义务教育阶段特殊教育[1]，从“扩大规模”到“提高残疾人教育的普及水平”，[2]2022年国家颁布的《“十四五”特殊教育提升计划》更是进一步要求“畅通和完善残疾人终身学习通道，构建特殊教育与普通教育协调发展的大格局，使残疾人在不同学段都能顺利入学和升学”[3]。残疾人终身教育能够改善残疾人生活质量，使其尽早融入社会。同时，构建残疾人终身教育体系使残疾群体享有各阶段教育权利，巩固脱贫攻坚成果，成为推进残疾人教育事业进程的新引擎。

党和国家当前的中心任务是全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。在经济迅猛发展、科技进步、以人为本观念、教育面向现代化以及高质量发展的利好形势下，构建残疾人终身教育体系无疑是推动教育现代化的重要环节。纵观我国残疾人教育发展的概况，残疾人教育发展不均衡不充分，现有教育资源供给尚不能完全满足整个残疾人群体日益增长的美好教育需求。了解我国残疾人终身教育体系构建的内外因素，挖掘残疾人终身教育体系构建的优势与劣势，剖析所面临的机遇与威胁，及在有限的教育资源条件下统筹教育资源的分配，是构建残疾人终身教育体系过程中难以避免的课题。SWOT分析法作为战略分析工具之一，其方法在产业群体、区域经济与国家战略等领域被广泛应用，概而言之，SWOT分析法就是通过获取内外部环境信息，分析其优劣势、面临的机会和挑战，在综合系统分析这些因素的基础上，制定实施战略计划[4]。因此，本研究采用SWOT工具细致剖析我国残疾人终身教育体系构建的内部环境（自身优势Strengths 和劣势Weakness）以及面临的外部环境（机遇Opportunities 和挑战Threats），根据SWOT分析结果为我国推进残疾人终身教育体系的构建提出战略性方案及参考性建议。

一、SWOT分析法概念

美国学者韦里提出SWOT分析法，该分析法着眼于某一领域微观内外部因素进行分析[5]。其中S 和W 是微观层面的内部条件，分别代表内部优势（Strengths）和内部劣势（Weakness），O 和T是微观层面的外部环境，分别代表外部机遇（Opportunities）和外部威胁（Threats）。通过分析某一领域内部的优势和劣势，发现可能影响该领域发展的外部机遇与威胁，最终制定该领域发展战略。内部优势是指某一事物内部发展的有利态势；内部劣势与内部优势相对应，是指不利于某一事物内部发展的条件。外部机遇是指外部环境对某一事物发展带来的利好；外部威胁是指某一事物在发展进程中所面临的环境危机。

在制定战略时，基于SWOT分析，可以根据实际情况两两匹配，制定四种发展战略：SO战略、WO战略、ST战略、WT战略（如下表1），依托优势，把握机遇，迎接挑战；利用机遇，遏制威胁，改进劣势。

表1 SWOT分析矩阵

二、我国残疾人终身教育体系构建的SWOT分析

（一）优势分析。

1.国家政策对残疾人终身教育的激励和导向支持。从关心到支持再到办好特殊教育、从推动残疾人事业发展到促进残疾人事业全面发展、从基础教育到职业教育延伸到终身教育，不难看出党和政府高度重视特殊教育事业发展，先后出台一系列相关政策文件给予强有力支撑。2019年，中共中央十九届四中全会上审议通过的决定提到构建全民终身教育体系，并将此作为完善我国教育制度的总体目标[6]。《中国教育现代化2035》中对终身教育建设同样作出进一步指示，加快构建终身教育体系和学习型社会建设[7]。2022 年，教育部、残联等联合印发的《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》中初步明确残疾人终身教育相关内容，使残疾人在各个教育阶段都能享有受教育机会[8]，将重点聚焦于非义务教育阶段，同时注重与义务教育阶段的协调性。国家政策支持为构建残疾人终身教育体系提供了指引和支持。

2.特殊教育学生生均经费投入呈快速增长态势。教育事业改革与发展离不开国家财政的支持。从国家政策方面来看，《义务教育法（2018 版）》中对公用生均经费特别规定特殊教育学校学生生均经费应高于普通学校学生[9]；《第二期特殊教育提升计划（2017—2020 年）》则具体详细规定落实义务教育阶段特殊教育学校生均公用经费6000 元标准并适度增加预算[2]。此外，《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》中对非义务教育阶段经费投入也做出相关规定，优先资助家庭困难残疾学生，并实施高中阶段免费教育[8]。

从实施效果来看，由于国家政策自上而下的推动，各地方政府部门精准施策，为提升残疾人受教育程度、推动公平而有质量的教育提供了经费保障。国家财政性教育经费作为特殊教育学校经费收入关键渠道，为我国残疾人教育事业发展提供了有力物质基础。《中国教育经费统计年鉴》数据显示，2016年，国家财政为特殊教育投入13，268，390元，生均经费普遍6000元，部分发达地区生均教育经费支出则更高，如北京150，003.29元、上海144，027.14元[10]；而在2020年特殊教育国家财政性投入便达到了19，427，805 元，生均经费全部提高至6000 元以上，各地方政府也根据实际情况有所上调，如山东省将其由6000元提高至8000元[11]。由此可见，特殊教育国家财政性投入和生均经费均呈现迅速增长态势。国家经费的支持为残疾人终身教育体系的构建提供了经济土壤和条件。

3.残疾人受教育人数增长显著，受教育程度逐步提升。国家政府对残疾人事业的高度重视使我国特殊教育事业发生格局性变化，残疾人受教育普及水平也得以提高。根据教育部统计数据[11-12]，从2017年到2021年，全国特殊教育学校数量和特殊教育学生招收人数逐年上升，在特殊教育学校（班）就读的特殊儿童人数迅速增多（见表2），可见我国残疾人总体受教育人数逐年增长。同时，近五年来我国残疾人在非义务教育阶段受教育人数基本逐年增加，非义务教育阶段残疾人受教育人数从2016年到2020年增加了16，509人，增加比例为35%（如表3）。可见，我国残疾人受教育程度总体提升，各阶段受教育人数均在不断增加，残疾人接受教育的层次由义务教育阶段逐渐向非义务教育阶段延伸，辐射到学前教育和高等教育，符合终身教育理念，成为构建残疾人终身教育体系的基本优势。

表2 2017—2021年残疾人总体受教育情况

表3 2016—2020年非义务教育阶段残疾人受教育情况

4.特殊教育师资队伍建设水平提升。特殊教育师资作为特殊教育事业发展中的宝贵教育资源，对赋能残疾人终身教育发展具有关键意义。据教育部统计数据，2021年我国共有特殊教育专任教师6.9万人，比上年增加0.3万人，增长率达4.5%[13]。由表4可知，近年我国特殊教育专任教师总人数稳步增加，初步形成以本科学历专任教师为主体，研究生学历专任教师为补充的专业师资队伍[14]。可见，我国特殊教育师资力量渐趋增强，教师专业性和学历均得到一定提升，成为我国构建残疾人终身教育体系的坚实后盾。

表4 2016—2020年全国特殊教育学校专任教师人数及学历情况

5.残疾人继续教育已有一定实践探索。继续教育作为一种传统教育模式的拓展与补充，在当今全球数字化的时代背景下显得尤为重要，为残疾人终身教育事业的发展提供了新路径。近年来，继续教育走向普适化已成为一种趋势，不仅在普通教育中取得一定成就，也在特殊教育领域中开始逐渐实践。如北京联合大学特殊教育学院采取普适化方式实施招生策略，开创对成年残疾人实施单考单招政策新局面，填补成年残疾人继续教育的空白[15]。加之，线上远程教育方式为残疾人继续教育拓宽渠道，并借助信息技术保障残疾人继续教育的落实。在利用继续教育帮助贫困残疾人脱贫方面，对于农村地区贫困残疾人进行实用技能培训，通过“授人以渔”的方式帮助残疾人解决就业难题，保障农村贫困残疾人脱贫不返贫[16]。此外，扫盲教育作为职业教育与继续教育的延伸部分，同属于残疾人终身教育范畴，从近五年数据来看，残疾人文盲率不断下降（见表5）[17]。继续教育作为成年残疾人丰富精神生活和实现终身学习的主要方式，在我国已有一定实践基础，成为构建我国残疾人终身教育体系的重要基石。

表5 2016—2020年全国残疾人扫盲教育情况

6.残疾人康复辅具的革新和现代智能化康复设备推进。残疾人终身教育体系的构建在一定程度上依赖于先进的硬件设施条件。伴随科学技术创新进步和“医教结合”的发展，康复辅助器具、康复训练设备、现代康复技术和无障碍等关键领域有了新突破，现代化、智能化、自主化的方式凸显，极大提升了残疾人的康复效果和生活质量。如智能驱动上、下肢康复机器人被用于辅助脑瘫儿童行走和改善精细动作；此外，基于脑机接口的面部表情机器人通过对面部信号实时反馈，能够帮助其改善吞咽和发音功能[18]。在人工智能手语翻译领域，推出AI手语主播，运用了语音识别、自然语音理解等技术，实现手语翻译和自然动作表达[19]。这些都彰显了AI智慧在残疾人康复领域的重要尝试和突破。立足康复技术的创新使得残疾人生活品质和学习质量得以提升，为残疾人终身教育体系的构建注入新活力。

（二）劣势分析。我国存在地区间发展不平衡的问题，特殊教育质量仍无法满足经济社会发展及广大残疾人群体日益增长的教育需求。在构建残疾人终身教育体系的过程中，受到特殊教育资源、政策制度、残疾人终身学习意识等因素的制约。

1.特殊教育资源配置区域差异明显。特殊教育人力资源和物力资源在特殊教育资源配置中起着举足轻重的作用。由于各地区经济发展条件和基础水平不同，我国特殊教育资源配置呈现区域分布不均衡现象，尤其在我国东部和中西部、城际和乡村之间差异表现突出，整体基本呈现“东高西低”“城高村低”特征[20]。在人力资源配置方面，中西部地区师资数量和专任教师缺口远高于东部地区。在物力资源配置方面，西部地区生均校舍面积及生均图书数低于东部地区，城乡之间亦呈现该局面[21]。尽管我国特殊教育经费总体呈增长态势，但由于地区间经济发展水平的巨大差异，“东强、中西弱”的发展不均衡问题仍然在残疾人终身教育建设中明显突出。

2.相关法律法规不完善，针对残疾人终身教育的法律法规缺失。终身教育在发达国家起步较早，并通过国家立法来确保其有效实施，如美韩分别在1976、1999 年颁布了《终身教育法》[22]。我国终身教育与发达国家相比则较为滞后，立法进程缓慢，而且在经费投入、管理机构设置、规则制度等方面东西部差距较大。目前仅有福建、宁波、上海等地颁布了终身教育相关条例，其他地区仍处在资料收集阶段，尚未予以专文讨论[23]，如重庆市虽在相关文件中提到要建立健全终身学习制度体系，但终身教育促进条例还处于调研阶段[24]。同时，目前我国未设立专门机构组织和协调全民终身教育的各项工作，已有的政策制度也仅在地方政府有关教育文件中提及，缺乏国家层面的政策整合统领[25]。残疾人终身教育立法的缺失加大了实施全民终身教育的难度。为此，应从法律法规着手，为残疾人终身教育可持续发展保驾护航。

3.残疾人教育经费投入有限。国家对残疾人教育财政拨付经费处于较低水平。从近五年教育财政投入结构来看，残疾人教育经费占国家财政性教育总经费的比重总体维持在0.4%左右，其中在2020 年达到极大值仅0.46%（如表6）[26]，而其他发达国家，如美国残疾人教育经费则占联邦政府公共财政教育总投入的1.7%左右[27]。可见，残疾人教育经费投入仍存有巨大提升空间。

表6 2017—2021年残疾人教育经费和国家财政性教育经费收入表

4.尚未形成有效衔接的教育链。截至2020年底，我国义务教育学龄残疾儿童入学率达到95%，绝大多数残疾儿童学有所教。在非义务教育阶段，全国目前共有特殊教育普通高中班104个，在校生10，173人；残疾人中等职业学校（班）147个，在校生17877 人；此外，全国共有15804 名残疾人接受高等教育[28]。虽然我国在特殊教育学校数量、受教育残疾学生数量等方面有所提升，但是特殊教育体系整体呈现“纺锤形”，非义务教育阶段发展犹显不足[29]。出现这种局面的原因除了残疾儿童青少年自身接受教育能力不同外，另一重要原因是我国尚未形成早期干预、义务教育、高中教育、职业教育、继续教育、残疾人群体休闲教育和老年教育有效衔接的教育链，非义务教育阶段的供给有限，这种不均衡的形态亟须改变[30]。

5.残疾人终身学习意识不足。终身教育能够保障残疾人群享有受教育权，提升个人生活和学习品质水平。但据统计分析发现，残疾人的终身学习意识不强成为阻碍残疾人终身教育发展的主要因素[31]。究其可能原因有：一方面，社会对残疾群体的偏见依然严峻，把残疾人的教育问题看做是额外的“包袱”，导致残疾人群体缺乏自我效能感；另一方面，部分残疾人尚未正视自己接受平等教育的权利，使自身陷入一种习惯性自我怀疑的漩涡。

6.特殊教育技术形式单一。特殊教育技术发展缓慢，形式单一，仅通过线上教学平台的方式开展教育教学。同时，教育技术应用（如多媒体教育教具、白板工具等）中的大部分设备只是进行硬件开发，缺乏针对少数残疾学生的个性化与人性化设计。如听障学生不能通过声音感知来激发学习兴趣。这些适用于普通学生的课件尚未紧密结合特殊教育特色，在特殊需要学生身上难以产生一般效果[32]，阻碍了残疾人利用特殊教育技术实现终身教育途径。

（三）机遇分析。

1.社会政治大局稳定，党的领导得力。我国是由中国共产党领导的以多党合作和政治协商制度为政党制度的国家，在制度上有着无可比拟的优越性。党的领导下，在现代化进程中保持社会政治长期稳定和人民内部团结一致。政治稳定的关键在于领导集团的稳定、党的正确领导方针和党对时代特征与形势的科学判断。近十年来，在党和国家的重大决策部署中高度重视教育事业发展和民生保障工作，我国残疾人教育事业取得可喜成就。残疾人教育事业呈现稳步发展的良好态势，各级各类特殊教育规模不断扩大，残疾人受教育人数和水平显著提升，残疾人受教育权得到有效保障。

2.经济长足发展，整体效益逐年增高。教育和社会经济发展是一种耦合关系，彼此依赖，相辅相成。据数据显示，2020年，新冠肺炎疫情对各国经济造成强有力冲击，在此背景下，中国GDP仍顽强增长2.3%，是主要经济体中唯一保持正增长的国家。2021 年，我国GDP 继续同比增长8.1%[33]。经济的快速发展为残疾人终身教育财政性支出和基础设施建设投入奠定物质基础。

3.学习型社会稳步推进，以人为本理念深入人心。习近平总书记强调发展全民教育和建设学习型社会的重要性[34]。步入新时代，人民群众对多元化教育需求更加强烈，希冀建立一个服务于全民终身学习，满足人民群众需求，确保所有人都能享有终身教育机会的教育体系。此外，“以人为本”谋发展的观念逐渐成为社会主流价值观。新形势下，为适应时代发展，积极响应全民终身教育的号召，残疾群体不可缺席，学习型社会的稳步推进和“以人为本”意识的加强为残疾人终身教育体系的构建提供了可能和基础。

4.科学技术迅猛发展，教育现代化步伐加速。科学技术是推动经济社会发展的第一生产力。当今科技迈入了一个高速飞跃的发展时期，凭借“互联网+”、大数据和人工智能的应用推广，远程教育、语音识别、人机互动、图像识别等先进技术进入人们视野，深刻改变着人们的生活方式，成为提高人民生活水平的重要推动力，同时也加快了残疾人终身教育融入现代化社会的步伐。技术环境的搭建为残疾人终身教育体系的构建提供了智力支撑和空间。

（四）威胁分析。

1.人民对美好生活需要激增。进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民对美好生活需要呈现迫切性、递增性和繁杂性。由于可获取的物质资源有限，为人民提供这些美好需要的供给远远滞后于人民的需求，一定程度上阻碍了残疾人终身教育体系的构建。

2.潜在的返贫风险依然严峻。由于灾难、身体残疾等多种因素的存在，残疾人返贫迹象有所显现。偏远农村地区人民虽得到脱贫，但脱贫技能并未真正掌握；另外，重度残疾人或疾病人群因身体缺陷丧失基本劳动技能，收入来源减少甚至消失，生活水平直线下降，极易出现返贫风险，制约了我国实现稳定脱贫攻坚成果和全面乡村振兴战略的实施，亦不利于残疾人终身教育体系的构建。

3.现实社会群体偏见和歧视尚未完全消除。回归现实生活中，受到传统思想观念影响，社会群体之间仍有排斥、偏见、歧视心理，隐性和潜在的社会歧视仍然存在于日常场合和社会交往中。对残疾人的教育歧视、职业歧视、财富歧视等，违背了以人为本理念，造成了实质上的不平等。这些未消除的社会群体偏见和歧视无形中在残疾人终身教育体系的构建中形成隐性屏障。

4.信息技术的应用和素养亟待加强。科学技术的飞速发展与新技术的应用和转化不相匹配。同时,由于个体能力水平、综合素质存在明显差异，部分助残育残人员缺乏信息技术运用能力，对新技术的了解和掌握不够扎实，使用不够合理规范，导致技术的应用效果不佳。而残疾人本身由于自身缺陷，运用信息技术则更加困难，制约了残疾人教育事业的发展。

三、基于SWOT 分析法的我国残疾人终身教育体系构建的战略建议

基于SWOT分析法对我国残疾人终身教育构建的内外因素分析，两两匹配得出：SO战略（注重发挥自身优势与抓住外部机遇相结合）；ST战略（着重利用自身优势，应对外部挑战）；WO战略（借助机遇，规避自身劣势）；WT战略（降低自身劣势和外部的不利条件的影响）。就此提出以下战略性建议。

（一）SO策略：充分把握外部机遇，挖掘残疾人终身教育内部潜力。构建我国残疾人终身教育体系需把握外部机遇，充分发展自身优势。在“终身教育”战略的推动下，加强残疾人终身教育建设，需要加大残疾人教育经费的投入，提高各个阶段残疾人教育水平。同时，充分利用特殊教育师资队伍建设的优势，形成以特殊教育教师为主体，普通教育教师、影子教师等为补充的教学团队，为残疾人终身教育体系建设提供更加高效、专业的服务。

（二）ST策略：整合特殊教育资源发展和成就，化解残疾人终身教育外部危机。构建我国残疾人终身教育体系要借助自身优势，尽力化解外部威胁。依托经济发展的大好态势，摆脱现阶段特殊教育资金投入不足及区域分布不均匀的困囿；大力发展残疾人继续教育，积极推动构建残疾人终身学习平台；政府应当加强和完善残疾人终身教育工作，切实保障残疾群体终身学习的权利。利用已有残疾人继续教育的积累，改善目前残疾人继续教育非系统化、相对较为单一的局面，扩大残疾人继续教育辐射范围，为不同阶段不同障碍类型的残疾人开发有针对性的教育资源。

（三）WO 策略：抓住外部有利因素，补齐特殊教育发展短板。构建我国残疾人终身教育体系要抓住外部机遇，切实改进自身不足。利用国家政策的导向支持，完善相关制度，建立国家层面有针对性且强有力的残疾人终身教育法律法规，细化工作重点，确定构建残疾人终身教育体系的核心目标。同时，加大特殊教育财政投入，发挥东部发达地区带动中西部欠发达地区以强带弱的帮扶作用，从国家层面上整合特殊教育资源，扭转当前各区域间特殊教育资源发展不均衡的不利局面。此外，在以人为本、学习型社会建设的利好氛围下，继续发展非义务阶段特殊教育，重点推动基于社区的残疾人继续教育模式，并做好升学转衔工作，形成非义务教育与义务教育相衔接的教育链。

（四）WT策略：扬长避短，积极应对外部挑战。构建我国残疾人终身教育体系要扬长避短，积极应对外部挑战。加大残疾人终身教育财政投入，设置专项经费，推进残疾人终身教育相关项目，建立残疾人终身教育基金；鼓励社会各组织单位提供残疾人就业岗位，并给予参与企业单位优先贷款、降税免息等政策优惠；进一步完善无障碍环境创设，为残疾群体提供生活便利；职业学校或高校应根据残疾人群体自身的特长设计与之相符合的专业，促进其潜能开发。同时，可以利用信息辅助技术建立残疾人终身教育志愿者资源库，最大程度支持残疾人教育需求，形成多方联动共同支持残疾人终身教育体系建设的格局，提升我国残疾人终身教育质量。在学习型社会形成的大背景下，通过终身教育文化熏陶和整体观念的更新，促进残疾人树立终身学习的意识。