基于“政策工具—创新价值链”维度的我国公共体育服务政策研究

摘要：群众对于体育的需求随着我国经济的发展逐步提升，这也刺激了体育卫生等行业的快速发展，随之而来公共体育服务的水平和群众的需求之间的矛盾也凸显出来，优化相关的政策可以从一定层面上解决这一问题。本文采用政策文本量化分析法，通过对我国现有的584篇地方政府公共体育服务相关的政策文本进行分析，以“政策工具—创新价值链”构建二维分析框架，揭示我国地方政府公共体育服务政策作为政府职能转变的具体表现；发现政策文本部分政策工具运用不足，部分价值链环节需进一步完善等问题，并提出相应建议，以期为政策完善提供理论参考。

关键词：公共体育服务  政策文本  政府职能转变

中图分类号：G80文献标识码：A文章编号：1006-8902-（2024）-02-008-3-TBB

前言

随着时代物质文化与科技力量的有力发展，我国的综合国力显著提高，人民的精神财富得到相应的满足，越来越多的民众开始注重生命健康，开展体育锻炼运动。在国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中全民健身被提升为国家战略，政府的重视与群众的热忱促进了公共体育事业进入发展的快车道，广大群众对于体育健身的强烈诉求也正契合了当前新时代国家治理制度的转型，体育发展的价值导向、多元合作与运作方式的进步也给公共体育服务治理模式提出了更高的要求。由此可看出，社会需求快速增长的背景下公共体育供给资源的不平衡、不充分等问题逐渐浮现出来。此外当代体育的发展与经济、政治、社会、科技、文化等有着密不可分的联系，体育系统的发展理念是在整个国家治理模式背景下应运而生的，而公共体育服务作为国家公共服务实践的主要组成部分，是国家治理进程中的重要内容，因此，从政策工具视角出发，探讨公共体育服务政策，对于促进公共体育服务事业的发展具有非凡的意义。

1、分析框架

根据对上述政策工具的相关研究结果，本文试图将Rothwell与Zegvelad的政策工具研究理念应用到中国公共体育服务政策研究中，并将之用作研究中国地方政府公共体育服务政策文本分析框架的X维度，同时也是本文的主要维度。但是，如果想要进一步加强人们对公共体育服务政策工具的认识，就需要通过创新价值链维度来对其加以解读，通过与主维度相结合进行分析，可以得出我国地方政府公共体育服务政策工具的特征。由此构建出和“政策工具—创新价值链”二维分析框架。

1.1、政策工具维度

结合上述的政策工具分类研究，本文根据公共体育服务政策的制定特点，选取了由Rothwell和Zegvelad共同制定的“三分法”，即供给型、需求型和环境型，该分类方法在每个类别下又可划分为几个具体的政策工具，这种分类方法针对政策形成着力面和影响范围进行划分。目前已经在国内政策工具的研究中得到了较普遍的运用。

供给型政策工具指由政府部门采取自上而下多方面的支持，并通过各要素支持，进一步提升公共体育服务质量，主要包括设施投入与利用、资金投入、人才支持和项目支持四个方面；环境型政策工具是指政府部门建立一种促进发展的良好健康环境，利用政府资金扶持、税收优惠等手段改善公共体育服务环境，主要包括目标规划、金融支持、税收优惠和法规管制与完善四个方面；需求型政策工具是政府机构采取了对公共体育服务的关心与支持等举措，降低公众体育服务进程中可能出现的障碍因素，本文主要涉及政府购买和政策扶持两个方面。

1.2、创新价值链维度

公共体育服务的价值链应当涵盖从投入到运营，再到产出的整个环节，结合实际来看，即体育投入、体育机构、体育活动和体育享受四个环节，其中体育投入主要是关于基础建设和其他类型的服务成本的支出；体育机构主要是指关于公共体育服务相关企业、社会体育组织等体育机构，还有服务人员培训及其组织过程；体育活动主要是基于上述机构展开的、面向服务对象的有关公共体育服务相关的行为方式；体育享受的主体是公共体育服务对象，主要是通过政策对服务对象进行引导，激励服务对象参加体育活动。

2、样本收集与编码

2.1、样本收集

研究样本主要通过浏览“北大法宝”、“北大法意”及相关各地政府门户网站等搜集，以“公共体育服务”、“体育服务”等作为关键词进行标题搜索、全文搜索、同义词搜索，并进行了范围的筛选，选择地方性文件。共获得地方政府公共体育服务政策文本2243篇，其中地方规范性文件608篇，部分失效1篇，已被修改3篇，失效12篇，故现行有效地方规范性文件592篇，最终筛选出与地方政府公共体育服务相关政策文本584篇。

2.2、编码

本文筛选后的584份政策文本以单一条款为一单位的形式进行整理，在篩除与研究问题不相符或不相关的文本之后，根据所构建成的文本分析框架分别构建下属类目进行分析。并将政策文本中具体条款作为基本分析单元，利用质性研究分析软件Nvivo12，按照“政策文本编号-条款所在章节-条款编号-条款下子条款编号（部分存在）”的方式进行逐一编码。需要说明的是，若某项政策条款使用了多种政策工具，则按照政策工具类型进行重复编码。

3、研究结果与分析

3.1、政策工具维度

政策工具是政府主体为了达到政策目标的各项管理手段的统称。经过编码统计（表3），全部的政策文件在这三类政策工具中共标记了911项，改革开放以来我国地方政府公共体育服务政策采用较多的政策工具是供给型（49.06%），所占比例接近1/2，而环境型（32.60%）和需求型（18.88%）相对较少，二者合并所占比例约占1/2。整体而言，我国地方政府公共体育服务政策偏好供给型政策工具，通过人才支持、设施支持、项目支持、资金支持等手段来促进公共体育服务事业发展。在环境型政策工具方面，体现为采取一些有助于提升公众体育服务效能和管理水平的举措来鼓励非政府机构加入，在税收优惠政策和法律管制与完善方面显示出政策缺陷；在需求型政策工具方面，则主要聚焦于政府扶持的方面，但在政府购买方面有待提高；在供给型政策工具方面，表现为政府主要以加大物质投资作为主要手段，而对人才培养和项目支持方面的注意力分布不均（见表3）。

3.2、创新价值链维度分析

（1）体育投入环节的词频云分析。

体育投入环节的政策关注点大多分布在公共体育服务建设方面，并将重点聚焦在基础公共体育建设与土地规划上；其次分布于鼓励和扶持发展体育产业工作，利用体彩公益金建立体育产业引导基金体系，吸纳社会资金流入并发展体育行业，同时严格执行体育税收政策，强化对优惠政策落实情况的评估监督；再次分布于各地方政府向社会体育团体购买的公共体育服务项目，各地方政府不仅仅要利用社会资金发展体育产业，同时也要采取购买公共体育服务项目的形式，鼓励民众体育消费，将社会资本发展的体育产业所产出的体育服务进行购买，并提供给群众，产生一个产业闭环，同时将地方政府从公共体育服务的主体者逐渐转变成公共体育服务的主导者。

（2）体育机构环节的词频云分析。

体育机构维度的政策关注點主要分布在社会体育组织的建立和发展；其次分布在营利性的体育企业发展方面，针对经营体育产业的企业，目前各地财政在税费以及其他方面有了较大的优惠政策，同时引导体育企业主动履行社会职责。政策关注点再次分布于公共体育服务的人才培养和管理方面，地方政府针对培养体育不同领域的人才实施了不一样的培养方式，除了对于群众体育有直接指导作用的社会指导员和专业教练，针对体育场所经营管理和赛事项目运作的人才也提出了培养的要求。

（3）体育活动环节的词频云分析

体育活动维度的政策关注点主要分布于体育赛事的举办和管理。地方政府对于体育赛事的举办权已经逐步下放到体育社会组织和企业手中，社会资本介入体育赛事的举办，不仅可以减少政府不必要的工作，同时更加符合市场需求，由政府牵头主办的大型赛事，也可以交由社会资本承办，这同样是我国地方政府逐渐转变为服务型政府的标志之一。

另一个政策关注点则是聚焦于体育培训的开展与指导方面，从政策内容来看，重点面向体育从业人员开展专业运动技能类培训，同时支持普通高等院校体育专业的学生到公共体育场馆与俱乐部实习和就业。

（4）体育享受环节的词频云分析。

体育享受维度的政策关注点主要集中在提升公共体育服务质量和提升群众体育消费水平两方面。首先是在公共体育服务质量提高方面，地方政府通过完善公共体育服务体系，转换政府部门职能，提高服务水平，以此激发群众参与体育运动的积极性；另一方面，提升群众消费水平也是体育享受维度的政策关注点之一，促进现代体育服务综合体满足人民民众消费的新要求，积极引入趣味性、体验性较强的新颖的体育服务项目，积极创造综合性、多样化消费产品和服务。

3、政策工具与创新价值链维度分析

关于政策工具维度和政府公共体育服务价值链维度分析，体育机构环节的参考点数量最多，体育投入和体育享受环节的参考点数量次之，体育活动的参考点数量最少。

与政策工具的纵向比较而言，在体育投入环节中主要涉及到了供给型工具的应用，辅以少量的环境型与需求型工具的应用。供给型工具主要涉及到资金投入和设施投入与利用，环境型政策工具主要是金融支持，而需求型政策工具则主要是政府购买。

体育机构环节中主要涉及到了需求型政策工具的使用，还辅以环境型政策工具以及少部分的供给型工具，需求型工具的使用主要为政策扶持，对社会体育机构和体育企业的扶持也形成了体育机构环节的主要部分。

体育活动环节的政策工具应用主体主要为需求型工具，供给型工具作为补充，在体育活动过程中，政府购买是需求型工具的应用主体，根据对政策文本的具体内容分析，许多重大体育赛事、运动表演以及其他各类体育活动的开展，基本都是采用政府采购的方式实施的，通过这一措施政府能够利用市场特性保证公共体育服务的质量。

体育享受环节的政策工具主要使用环境型工具，主要体现在法规管制与完善、金融支持和目标规划方面。从政策文本中可以看出，部分地方政府出台关于提升公共体育服务水平，转变体育发展方向的相关文件，对于公共体育服务更多的是监管和规范，而以地方政府为主体的公共体育服务正在日渐减少。

综上所述，体育投入环节主要涉及到供给型工具的使用，体育机构环节主要涉及到环境型工具的使用，体育活动环节的政策工具使用主要是需求型工具，体育享受环节的政策工具主要使用环境型工具。结合各类工具的使用频率可以发现，体育活动环节以运用需求型政策工具为主，但需求型政策工具本身有缺位情况，故该环节较为薄弱。

4、结论与建议

4.1、结论

结合上文所述，发现我国地方政府对于公共体育服务政策关注点失衡。

不同价值链环节会涉及到不同的政策工具的应用，在三种政策工具中，需求型政策工具使用较少，且体育活动环节主要涉及到需求型政策工具的使用，即体育活动环节较为薄弱。同理，政策工具被使用得越多，涉及到该政策工具的环节就越受到关注。

地方政府主要将注意力集中于体育投入、体育机构和体育享受3个部分，而忽视了体育活动环节，造成了政策关注点的失衡，政策关注点的严重失衡，实则透露出决策者对公共体育服务的价值评判和施政偏向。

4.2、建议

结合上文，地方政府应当及时修正政策关注点，正确认识体育活动的重要性。

我国地方政府公共文化服务政策工具对体育的忽略，反映出其政策关注点的严重偏移。体育活动作为地方公共体育服务价值链的衔接部分，是维系服务提供者和服务享受者的纽带，是双方交流的窗口，也是群众获得公共体育服务的直接途径。首先，应当增加公共体育服务有中体育活动环节的扶植力度，增加供给型政策工具的使用，尤其是资金投入和人才支持，地方政府虽然正向着服务型政府转变，但也应当给社会体育组织适应的时间；同时在需求型政策工具的运用中，需要调整其关注点，不仅需要政府购买这一个手段，同时需要政策扶持，这样才能更好开发体育活动环节。

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