制度变迁视角下我国行政审批制度改革困境分析及其应对

杨杉杉

摘 要：行政审批制度改革是政府为了更好地协调自身和市场、社会等多方利益主体的关系，而对内部体制和工作方式的进行的重大变革。本文以制度变迁为研究视角，解释我国行政审批制度改革的原因；并分析当前我国行政审批制度改革的困境，建构使行政审批制度改革有实质性进展的目标路径。

关键词：制度变迁；行政审批制度；政府职能转变；路径设计

随着改革开放和社会主义市场经济体制的日益深化，行政审批制度的弊端日显端倪，成为制约经济社会发展的“制度性瓶颈”。行政审批改革以来，国务院共取消和调整行政审批项目3528项，占原有总数的80%[1]。同时各地政府在行政审批改革实践中进行了重大创新，如政府行政审批服务中心的集中式审批、网上审批、审批代办制等。在经济新常态推动下，政府简政放权进度会进一步加快，政府的审批项目数量会大大减少。

一、行政审批制度变迁的因素分析

任何一项制度的变迁都是由一些特定的行动主体在诸多正式制度或非正式规则的影响下，基于自身和外部利益的反复博弈以及变迁成本和收益的比较，以渐进式或突变式进行的。

（一）行政审批制度变迁主体因素分析。行政审批改革有两个行动主体，即初级行动主体（行政审批改革的需求者，如企业、公民、社会组织等）和次级行动主体（主导行政审批改革的政府）。对新制度的需求都起源于对现有制度安排下无法获得自身利益的更大规模的增加而产生的，对提高自身利益的强烈要求会驱使某一群体的社会成员去改变现有的制度安排[2]。在市场经济体制下，僵化的行政审批方式不能满足企业、公民等主体的利益表达需求，这些主体对旧有制度的不满足渴望于更有效率的新制度的确立，基于降低交易成本和自身利益最大化的考虑，他们就会推动诱致性的制度变迁。拥有行政审批权的政府在其他利益主体的影响下会对当前的行政审批制度进行反思和变革，当旧制度弊端凸显、现有知识和技术水平允许、制度变迁收益大于变迁成本等条件达到后，权力的拥有者会主动推行强制性制度变迁。

（二）行政审批制度变迁动力因素分析。我国传统的行政审批制度与日益发展完善的市场经济体制的不协调所造成的制度失衡是变迁的内在动力因素。在西方新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论和西方国家政府行政改革的实践影响下，政府领导者的行政审批观念会转变，加上政治经济体制的改革推动和科学技术的作用，行政审批制度变迁就会自然而然的发生了。

我国行政审批制度改革以渐进式政府主导型进行，历经理论指导-地方试点-经验总结-全国推广的过程，并合理协调审批前后各主体的利益关系，降低了实施成本和摩擦成本，为行政审批改革的顺利推进奠定了良好基础。

二、当前我国行政审批制度改革的困境及原因分析

十八届三中全会提出的“市场在社会资源配置中起决定性作用”目标吹响了全面深化改革的号角，审批制度改革进入到“深水区、攻坚期”，剩下全是“难啃的骨头”，当前我国行政审批制度改革面临巨大的困境。

（一）有效制度供给不足。有效审批制度供给不足是指对新行政审批制度的需求早已产生，但新制度的供给迟迟未能实现，远远滞后于制度需求。供给不足的行政审批制度安排主要是社会性审批中，主要表现为社会领域中审批不足或审批失灵的两种情况。一是因为社会性审批项目是对规范市场经济秩序、保护劳动者和消费者健康和安全、环境保护和维持社会公共秩序等方面有着不可替代的作用，但在执行者的短期目标之外。因而成为行政审批制度改革中削减的项目之一，即便保留下来，在具体的执行过程中，执行者也缺乏从严执法的动力和积极性，或者在执行过程中为了追求自身效用最大化而偏离行政审批政策的既定目标，使得已有的审批政策失效。二是我国从计划经济体制向市场经济体制转型的时期，是一个新旧制度交替的过程，旧制度不能适应当今的社会环境而不断地瓦解，新制度的供给受到制度环境、创新主体成本收益对比等主客观条件的约束，因此，相对于制度需求而言，制度供给存在一个滞后问题。

（二）无效制度供给过剩。转型期我国行政审批制度供给相对于社会对制度的需求而言是多余的，具体地说是计划经济体制遗留下来的一些过时的、无效的行政审批制度仍然在运行，或者是新的无效制度不断地“出台”，严重影响了资源的有效配置，约束了市场经济环境中行为主体自由合理的选择，成为经济增长的羁绊力量。一方面，作为规制对象之一的“特殊利益集团”有着强烈的对“过剩”审批制度的需求。既得利益集团为维护其在计划经济体制下所获得的特权，往往通过各种手段如游说、求情、结盟、寻租等寻求规制机构对其垄断地位的保护，进而构成了市场化改革进程中的阻碍力量，使得符合市场经济体制要求的行政审批制度不能建立或有效运行。另一方面，政府在行政审批制度变迁中有着信息和权力优势，他们从自身利益最大化的动机出发，有着提供“过剩”行政审批制度的偏好和能力[3]。

（三）制度变迁动力不足。制度需求者利益诉求的复杂性、既得利益集团的阻扰、制度供给者的意愿不强、能力不足及对改革成本和收益预期的不确定性等因素造成了制度变迁的动力不足，政府职能转变难、政府部门利益的协调难等问题加大了制度变迁的实施成本和摩擦成本，使行政改革难以取得实质性进展。

三、破解行政审批制度改革锁入效应的路径设计

我国行政审批制度变迁遵循“政府主导型”和“渐进变迁”的发展路径，取得了初步的制度收益。但在改革过程中这两种路径依赖特性得到了自我强化，使制度锁定在一种状态—即改革处于一种僵滞时期，既得利益集团对改革的阻力很大，使改革难以突破，行政审批制度进入了效益递减的轨道。锁入效应的产生是由于制度矩阵具有报酬递增的特性，而这种特征是从组织对其所由而生的制度框架以及衍生于制度的网络外部性的依赖中产生的[4]。要破解行政审批改革的锁入效应，政府应以更大的智慧和勇气去构建新的行政审批改革路径。

（一）深化政府职能转变，增强制度变迁意愿。在新形势新背景下政府要理顺自身与市场、社会、公民间的关系，深化自身职能转变，去除自身利益观念的羁绊和冲破既得利益集团的阻碍，勇于向自身不合理的部分开刀，增强行政审批的服务意识、法治意识、责任意识。在不完善的现实政府和不完善的市场，建立一种有效的选择和协调机制，根据资源配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力探寻政府与市场的均衡点，有效解决个体理性与集体理性之间的冲突[5]。

（二）创新行政审批方式，增强制度供给能力。我们可以借鉴他国政府行政审批的运行机制和本国地方政府行政审批的有效方式，如集中审批机制、政策协调机制、自监管及准监管机制、审计问责制、审批代办制等。同时建立一站式服务、统一在线平台、行政审批清单、免审行动清单、环境审批影响力评估和政府采购瘦身流程等个性化、精细化、制度化和规范化工具[6]，通过新型行政审批方式的组合运用来增强新制度安排的能力。

（三）建立综合变迁机制，降低制度变迁成本。突进式制度变迁具有实施成本低、摩擦成本高的特点，而渐进式制度变迁具有实施成本高、摩擦成本第的特点，所以政府在推行行政制度变迁时，应分项目分时段的综合运用这两种变迁方式。同时，要统筹协调好初级行动主体间和政府内部之间的利益，在社会变革的过程中，让出一部分社会资源的产权以供弱势群体寻租，可以降低制度变迁的摩擦成本，有利于制度的进化过程顺利进行。

行政审批制度改革的复杂性、重要性决定了它是一项系统工程，除了需要作为制度供给者的政府的顶层设计和逐步落实，更需要作为制度需求者的非政府组织的参与推动。

（作者单位：延安大学经济与管理学院）

参考文献：

[1] 张占斌.经济新常态下简政放权改革新突破[J].行政管理改革，2015（1）.

[2] 诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海人民出版社，2008：115-120.

[3] 潘秀珍.转型期中国行政审批制度变迁中的制度供求分析[J].理论与改革，2009（6）.

[4] 卢现祥，朱巧玲.新制度经济学[M].北京：北京大学出版社，2007：265-268.

[5] 艾琳，王刚.行政审批制度改革探究[M].北京：民出版社，2015：342-346.

[6] 孙迎春.部分发达国家行政审批改革的制度设计和工具选择[J].中国行政管理，2015（1）.