多源流理论视域下我国青少年体育健康促进政策变迁的回顾、审思与展望

秦国阳 程卫波

摘 要：基于多源流理论对我国青少年体育健康促进政策变迁历程、动力机制进行研究，并展望政策未来发展提出优化路径。我国青少年体育健康促进政策历经站起来、富起来和强起来3个阶段发展分别呈现出统一化和制度化、规范化和法制化、多元化和立体化的特点。研究认为我国青少年体育健康促进政策变迁源于问题、政策和政治三条源流的交汇耦合。其中，政治源流占据主导地位，为政策变迁指明战略性方向；问题源流具有高度先导性，为政策变迁赋予合理性契机；政策源流起到重要辅助作用，为政策变迁提供合法性依据。未来，应坚持政治溪流的主导地位，优化青少年健康问题治理环境；强化政策原汤的辅助功能，形成与共同体的良性互动机制；紧扣问题源流的先导导向，持续关注健康问题与政策矛盾。

关键词：青少年；体育健康促进；学校体育；多源流理论；政策变迁

中图分类号：G804

文献标识码：A

文章编号：1008－2808（2024）01－0088－09

Abstract：Based on the theory of multi-source flow， this paper studies the evolution process and driving mechanism of policies for promoting youth sports and health in China， and proposes optimization paths for the future development of policies. The policies for promoting youth sports and health in China have gone through three stages of development： standing up， becoming rich， and becoming strong， showing characteristics of unification and institutionalization， standardization and legalization， diversification and three-dimensional development. Research suggests that the changes in policies for promoting youth sports and health in China stem from the intersection and coupling of issues， policies， and politics. Among them， political origins occupy a dominant position， indicating strategic directions for policy changes; The source and flow of problems are highly leading， providing a reasonable opportunity for policy changes; The source and flow of policies play an important auxiliary role in providing legitimacy basis for policy changes. In the future， we should adhere to the dominant position of political streams and optimize the governance environment for adolescent health issues; Strengthen the auxiliary function of policy soup and form a positive interaction mechanism with the community; Adhere to the leading direction of the source of the problem and continue to pay attention to health issues and policy contradictions.

Key words：Teenagers; Sports and health promotion; School physical education; Multi source flow theory; Policy changes

少年强则中国强，体育强则中国强^[1]。青少年健康发展是建设体育强国、健康中国的重要基础，也是关系到国家和民族未来发展的重要基石。自新中國成立以来，党和国家高度重视青少年体质健康，出台了一系列体育健康促进政策，在推进青少年体质健康水平回暖和全面健康成长的过程中发挥着重要的引导、规范和推动作用。这些政策文件的调整和变迁展现出不同时期我国对青少年体育健康促进工作的不同侧重点和任务，也反映出党和国家对青少年体育健康促进政策认识和改革的不断深化。随着我国发展进入新时期，加强青少年体育政策研究，提升政策及决策的科学性受到更多关注，主要聚焦在对体育健康促进政策演变历程和趋势的文本分析^[2-3]，对政策出台及变迁动力分析缺乏足够的关注，且我国不同阶段青少年体育健康促进政策制定社会背景复杂，嬗变动力不断变化。为厘清我国青少年体育健康促进政策变迁动力的作用机制，采用多源流理论通过回顾新中国建国以来我国青少年体育健康促进政策的形成与出台过程，对政策变迁逻辑和动力机制进行梳理和剖析，在客观把握我国政策发展规律、特征和成效的基础上展望其未来发展趋势并提出优化路径，为我国青少年体育健康促进政策的进一步完善提供镜鉴。

1 多源流理论的阐释及适用性

1.1 多源流理论的阐释及框架

政策的制定和改变具有较高的复杂性和动态性，被称为“有组织的无序”^[4]。针对“政策为何会改变？”这一问题政策研究者们相继提出了社会选择理论、新制度主义等理性决策理论以及政策扩散理论、倡导联盟理论等非理性决策过程理论。随着理性决策理论有效性受到质疑，非理性决策过程理论的相关研究受到更多的关注和重视^[5]。其中，由美国公共政策学者John·W·Kingdon在修正“垃圾桶模式”基础上提出的多源流理论则是非理性决策过程理论中的代表，其将政策变迁分析的重点集中在公共问题的产生及界定、政策建议的阐明与完善、政治事件的出现与影响，即问题源流、政策源流和政治源流^[6]，三个动力源流具有相对的动态性、独立性和规则性^[7]。问题源流是指在社会发展中出现的问题通过关键指标、舆论反馈、危机或焦点事件获得政策制定者关注的过程。政策源流是指由官员、立法者、学者等政策共同体提出问题解决方案并在“政策原汤”中论证、调整的过程。政治源流是指国家执政权力的变更、公众情绪的变化、利益集团的活动引起政策决策层关注的过程。当在关键时间点时三源汇聚并耦合，就会开启“政策之窗”（包含“问题之窗”和“政治之窗”^[8]），政策企业家须在政策之窗敞开时，使政策议案在技术上具有可操作性，在价值上具有可行性，才能提升政策形成及通过的概率，以增加未来预期收益^[9]。

1.2 多源流理论的适切性

由于多源流理论诞生于西方，受到西方政治生态、社会文化等诸多因素影响，须在结合我国的政治体制、经济体系等现实基础上进行调整和完善，才能客观、科学地运用于对我国青少年体育健康促进政策变迁的研究中。首先，由于我国政治体制中不存在利益集团和政党更迭，参考扎哈里尔迪斯的研究将其整合为我国政治源流中“中国共产党的执政理念”^[10]。中国共产党作为中国特色社会主义发展道路的领导核心，使政治源流处于我国青少年体育健康促进政策变迁中三条源流的主导地位^[11]。其次，开放、包容、多样的政策形成环境是政策源流生成和多源流理论应用的重要前提^[12]，中国共产党始终以代表最广大人民群众的根本利益为执政理念，并随着国家治理现代化改革的不断深化，青少年体育健康促进政策的制定思路从“自上而下”转变为“上下结合”，形成了多层次、多类型的意见反馈及收集渠道，并随着民主化程度不断的提高，有利于政策源流的形成和丰富。最后，青少年健康问题是关系到社会、经济、军事等关键领域发展的重要因素，问题源流随着社会经济发展不断生成和改变，导致我国青少年体育健康促进政策制定背景复杂，调整频率高、幅度大，影响也最深远。作为一种用于解释和分析复杂、模糊社会背景下政策形成的理论方法，通过多源流理论的应用以实现对我国青少年体育健康促进政策变迁的合理性和动力性论证与分析。

2 我国青少年体育健康促进政策变迁历程回顾

新中国成立以来历经70余年的发展，我国实现了从“站起来”到“富起来”再到“强起来”的历史性飞跃^[13]。结合多源流理论回顾我国青少年体育健康促进政策变迁历程并进行政策嬗变的动因演变考察，以深入剖析政策形成及嬗变过程。在结合我国青少年体育健康促进政策文件收集及整理的基础上，根据关键政策出台或转变等历史节点，将新中国成立以来体育健康促进政策变迁历程分为3个各具特点且相对独立的发展阶段。

2.1 “站起来”阶段青少年体育健康促进政策发展：统一化和制度化（1949—1978年）

建国伊始，历经常年战争动乱后，我国各行各业、百废待兴，受制于解放前教育观念落后、经济发展水平迟滞、生活质量低下以及卫生体系薄弱等诸多因素影响，我国青少年出现了营养不足、发育不良、体格缺陷、基础疾病频发等诸多健康问题，严重影响了青少年学业和就业发展，无法较好满足建设和保卫国家的迫切需要。引起了党和国家的高度重视，毛主席因此提出了“健康第一，学习第二”的重要指示。1951年我国首次以政策的形式强调青少年的体质健康问题，制定并颁布了《关于改善各级学校学生健康状况的决定》，强调修正漠视青少年健康的教育思想和态度，并将增强体质健康水平作为青少年发展的重大任务^[14]。在受到西方封锁、苏联提供大量援助的国际背景下，我国实行“一边倒”的外交方针。在毛主席做出“以苏为师”“学习苏联”的重要指示下，我国体委在借鉴苏联经验的基础上针对青少年体质健康问题于1954年推出《准备劳动与卫国体育制度暂行条例和项目标准》^[15]，并于1956年颁布以增强学生体质为主要目标、具有技术教育思想特点的体育教学大纲^[16]，在全国掀起了运动锻炼，增强体质的热潮，实现了我国青少年体育健康促进制度的从无到有，形成了关注学生体质的一维健康观，并呈现出浓厚苏联特色的统一化和制度化特点。随着我国与苏联关系的恶化，毛主席提出并推行“双百”方针，開启了独立自主的发展阶段。1964年颁布的《关于中小学学生的健康状况和改进学校体育、卫生工作的报告》提出了“两课，两操，两活动”，并将劳卫制更名为《青少年体育锻炼标准》，形成了课内外相结合的青少年体育健康促进体系。在珍宝岛战役爆发，国防压力与日俱增，我国陷入与美苏交恶的严峻局势，以及国内“大跃进”和“文化大革命”爆发的综合作用下，促使了《体育运动十年规划》的颁布以及“体育大跃进”的出现，青少年体育健康促进政策走向浮夸化和极端化，出现了“四红”“双红”运动以及“以军代体”“以劳代体”的现象，军事体育、劳动体育思想占据了我国青少年体育健康促进政策的主导地位。从建国初期到改革开放前夕这一发展阶段，我国青少年体育健康促进政策变迁受到青少年紧迫的体质健康问题影响而打开了“问题之窗”。具体而言，建国之初针对青少年体质健康迫切需求的问题源流促使了党和国家对于青少年体质健康的重视及发展理念等政治源流的改变，推动了青少年体育健康促进政策形成及变革进入议程，即建国初期我国青少年体育健康促进政策的制定与变迁过程中问题源流、政治源流、政策源流依次出现并最终实现三源汇聚。

2.2 “富起来”阶段青少年体育健康促进政策发展：规范化和法制化（1979—2006年）

1979年5月，在我国实现全面拨乱反正、开启改革开放新征程的背景下，在扬州召开的“全国学校体育、卫生工作经验交流会”，针对“大跃进”和“文革”期间受到经济发展陷入困顿、三年自然灾害爆发的影响，青少年营养供给严重不足、学生体质健康水平堪忧等问题，确立了以增强学生体质为核心的体质教育思想的主导地位^[17]，明确了学校体育在青少年健康促进中的重要作用，将学生体质作为学校体育工作成绩评定的最根本标准^[18]，实现了体育教育思想的拨乱反正，并随后颁布了《中小学及高等学校体育、卫生工作暂行规定》，作为首个具有法律性质的学校体育卫生文件，政策源流的变化促进了政治源流的改变，标志着我国青少年体育健康促进政策发展进入规范化和法制化的新阶段。随着中美正式建交、改革开放推进，我国通过四三方案、八二方案引进了以劳动力密集型为主的西方资本及产业体系，以加强促进民生的轻工业建设。而我国学校体育也在不断调整以适应劳动力密集型等产业发展以及经济政策调整对青少年体质健康提出的较高需求，相继颁布了《关于进一步加强学校体育工作的意见》《义务教育法》以及《关于加强中小学体育师资队伍建设的意见》等政策及法规，“为祖国健康工作50年”的口号被重新提出，并将增强学生体质作为体育课程及教学大纲改革的首要原则，加入“课课练”以及“保證中小学生每天锻炼1小时”的项目内容要求，我国迎来了青少年体质水平提升的“黄金十年”^[19]。在邓小平南行视察谈话，我国放开引进外资限制，西方文化及教育理念等伴随着西方资本投资加速涌入国内，素质教育、终身教育思想得到广泛传播，青少年身心并重的二维健康观和个体差异受到重视。在经济政策溢出效应和西方教育思想的影响下，我国通过《学校体育工作条例》《中华人民共和国体育法》和《国家学生体质健康标准》的颁布，明确了促进学生身心健康的法定责任，构建起全国范围内的“四年一调研，两年一监督”的青少年体质健康监测网络和制度。我国青少年体育健康促进政策在改革开放后到世纪之交的发展中，受到青少年营养供给不足、健康水平下滑等问题源流的出现和影响，引起了专家学者、政府官员的重视通过扬州会议推动了体质教育思想产生、教学大纲变革等政策源流的改变，促使《教育法》《体育法》等政治源流生成，问题源流、政策源流和政治源流的相继出现并交汇，开启了“政治之窗”，我国青少年体育健康促进政策经过发展和变迁也形成了由法律、行政法规、政府文件相衔接的规范化和法制化的新体系。

2.3 “强起来”阶段青少年体育健康促进政策发展：多元化和立体化（2007年至今）

进入21世纪后，随着我国完成工业化成为世界工业总量第一大的国家并成功加入世界贸易组织，以更加开放的姿态融入全球化的浪潮中，我国经济实现腾飞、人民生活水平出现快速提升。与此同时，现代化科学技术和经济高速发展对人类健康的威胁开始日益显现，我国青少年近视率和肥胖率出现飙升，并在体质测试中速度、耐力和爆发力表现呈现持续下滑趋势，“小胖墩”“小眼镜”等青少年健康焦点问题引起了党和国家以及社会各界的广泛关注^[20]，全面启动了阳光体育运动。2007年5月，随着中央7号文件的颁布将青少年体育健康上升到国家战略的高度，要求认真落实“健康第一”的指导思想，通过体育、卫生、营养和休闲等相关政策综合推进青少年健康发展，标志着我国青少年体育健康促进政策的发展和改革进入新阶段，呈现出多元化和立体化的特点，我国青少年体质健康水平下滑趋势得到有效遏制。随着我国综合国力的不断提升，我国经济发展方式从要素、投资驱动向创新驱动转变，人才需求也相应改变，不仅要求青少年“身体健康”“具有基本知识和技能”，还要“具备创新、创造能力”等综合素养。在此背景下，习近平总书记针对“小眼镜”等焦点问题做出“文明其精神，野蛮其体魄”的重要指示，并指出学校体育是实现立德树人根本任务、提升学生综合素质的基础性工程，提出和部署了“立德树人”“健康中国”“体育强国”等重大战略。相继推动了《关于进一步加强学校体育工作若干意见》《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》《深化体教融合促进青少年健康发展意见》《义务教育体育与健康课程标准（2022年版）》等纲领性政策文件的形成和颁布。从中央7号文件颁布至今，我国青少年体育健康促进政策发展进入多元化和立体化的新阶段，“小眼镜”和“小胖墩”数量攀升使问题源流再次凸显，而十八大、十九大和二十大政府工作报告以及习近平总书记对青少年体育健康的重要论述推动了政治源流的形成，继而促使了阳光体育运动、课程标准改革等政策源流的生成，实现政策变迁的三条动力源流交汇并促使“政策之窗”的开启（如图1）。

回顾我国青少年体育健康促进政策的发展历程，发现随着我国经济水平的提升、社会文化的发展以及教育政策改革的深化，我国青少年体育健康促进政策实现了极大的进步和发展，呈现出从“形变”到“实变”再到“质变”的演进脉络，实现了从初创到定型、从继承到发展、从探索到深化，不断趋于成熟和完善。

3 我国青少年体育健康促进政策的多源流梳理

新中国成立以来，青少年体育健康促进政策历经站起来、富起来、强起来等阶段发展及变迁，在每一阶段的特定历史条件下问题源流、政策源流和政治源流的交汇及耦合均推动着青少年体育健康促进政策的形成及嬗变。通过对各阶段三条源流演进轨迹的梳理，和对三条源流耦合价值诉求的剖析，以进一步探究由“青少年体育健康促进政策是如何生成的？推动政策形成及变迁的因素有哪些？”等问题聚集成的青少年体育健康促进政策“前决策过程”的“机制黑箱”。

3.1 我国青少年体育健康促进政策变迁的政治源流

我国国体与政体决定了我国政治源流以中国共产党为领导核心，社会的关注以及国民的情绪都是其重要的组成及影响因素。历届党和国家领导人高度重视青少年体育健康促进政策及工作开展，并立足于从民族振兴到民族复兴的美好愿景相继作出了一系列重要论述，直接影响着我国青少年体育健康促进政策的形成及变迁。建国伊始，青少年体育锻炼的普及化和经常化成为体育健康促进的侧重点，青少年国防体育和竞技体育得到快速发展。毛泽东同志在明确“发展体育运动，增强人民体质”的宏观体育发展方向的基础上，提出了“健康第一，学习第二”的教育方针，并强调青少年的成才标准是“身体好，学习好，工作好”，身体好被摆在首位。青少年体育健康促进工作引起广泛重视，也极大地推动了政策的形成与落实。在全面拨乱反正后，青少年体育健康促进重新得到重视和恢复，邓小平同志明确了“三个面向”的教育方针，指出“体育是培养社会主义建设合格人才的重要手段”，并提出“使我们的青少年成为有理想、有道德、有知识、有体力的人”，开启了体育教育及健康促进的新篇章。江泽民同志在此基础上提出“为增强人民体质服务，是党和国家对体育工作的基本要求”。两位领导人的重要论述都体现出青少年体育健康促进在社会发展中的重要作用和价值。进入21世纪后，党和国家领导人高度重视青少年健康成长，胡锦涛同志在“以人为本”科学发展观的基础上提出开展体育锻炼活动，提高青少年健康素质的重要决策。习近平同志立足于国家发展大局给予青少年体育健康促进工作多方面的价值论断，如明确“要树立健康第一的教育理念，开齐开足体育课，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志”的青少年体育健康促进理念，并多次提到要“文明其精神，野蛮其体魄”^[21]。在习近平同志的指导下，青少年体育健康促进的相关政策及法规接连颁布，极大促进了我国青少年健康促进体系的日臻完善。随着青少年体育健康促进政策改革步入“深水区”，政策落实存在阻滞或偏差、“万般皆下品，唯有读书高”思想根深蒂固、中央与地方联动较少等问题仍制约着青少年体育健康促进政策效益的最大化。党的几代领导人对青少年体育健康促进的重要论述具有明显的时代特点，但又相互联系并呈现出继承中发展的递进关系，汇聚成为政治源流，在我国青少年体育健康促进政策变迁中发挥着主导作用，为政策变迁注入政治势能并指明战略性方向。

3.2 我国青少年体育健康促进政策变迁的政策源流

我国青少年体育健康促进政策变迁的政策源流主要由专家学者的观点及学术研究成果、相关政策制定者的经验分享、人大及两会代表和政协委员的政策提案汇聚而成。在站起来阶段全面学习苏联经验的背景下，凯里舍夫来华讲学确立了体育教育理论以及技术教育思想的主导地位，其主张在向学生传授运动技能的过程中发展身体素质，从而为生产和国防建设服务。青少年体育锻炼状况及科学性等相关学界研究也受到重视，指出了“适当的体育活动是增强学生体质所必需的”^[22]。这一阶段专家学者及政策制定者对青少年体育健康促进进行了初步的探索，形成了关注学生体质的一维健康观。步入富起来阶段时，在扬州会议和烟台会议上大体育观和以徐英超、林笑峰为代表的真义体育观出现了严重的对立和分歧，但“技能论”和“体质论”均注重增强学生体质的重要性，体质教育思想得到广泛传播。随着改革开放的不断推进，素质教育思想、终身体育思想等传入国内，体育健康促进思想趋于多元化。同时，青少年体育司的组建以及人大、两会代表相继提出重视青少年体育锻炼、关注学生身心健康、加强学校体育教学等议案，动员了更多的社会力量参与青少年体育健康促进政策的制定及变迁，身心并重的二维健康观逐渐形成。进入站起来阶段后，青少年体育健康促进政策受到官员、学者、企业家等各方力量的重视并取得长足进步，“健康第一”的指导思想成为学校体育教学的主旨思想，青少年体育健康促进的研究实现数量与深度的提升，众多健康促进相关国家、省部级课题立项以及人大及两会代表和政协委员的建言献策，极大地丰富了政策原汤，也形成了兼具身体、心理和社会适应的三维健康观。我国青少年体育健康促进思想实现了从高度政治化到工具化再到人本化、综合化、教育化的价值定位转变，政策源流的科学性和多样性得到进一步提升，但仍存在政策建议及方案“软化”速度缓慢、软化通道有限等不足。在我国青少年体育健康促进政策的变迁中政策源流发挥着重要的辅助及推动作用，政策共同体在青少年体育健康促进方面产生的发展思路、参考建议、备选方案，为我国政策变迁提供了合法性依据以及适宜的政策嬗变氛围。

3.3 我国青少年体育健康促进政策变迁的问题源流

就我国青少年体育健康促进政策而言，不同阶段决策者面对的青少年健康问题都不尽相同，均受到不同历史阶段和时代特点的影响，也成为推动各阶段政策议程的动力因素。新中国成立之初，在生产力水平低、现代化基础薄弱、营养供给不足以及卫生条件落后等因素的综合影响下，我国广大青少年普遍出现身体健康状况不佳，肺结核、肠胃病、砂眼等基础疾病患病率高^[23]，天花、霍乱、鼠疫等传染病丛生，使青少年健康状况远不能满足国家建设和社会主义经济发展的需要。为尽快提升青少年健康水平，通过“爱国卫生运动”的开展、“准备劳动与卫国”体育制度的借鉴与构建，初步形成了青少年体育健康促进体系，政策形成及发展呈现出“形变”特点。改革开放初期，受到文革期间体育课程停摆、三年自然灾害、学业压力与日俱增、学生体育锻炼意识薄弱等因素影响，青少年身体素质发展呈现下降趋势，根据全国体育健康测试数据显示，自1985年起我国青少年各项健康指标出现了为期20余年的持续下滑。为解决青少年身体健康问题，为发展生产力服务，我国通过颁布《国家体育锻炼标准》、构建青少年体质健康测试制度以及推动体育与健康课程改革等措施，对青少年体育健康促进体系进行改革优化，通过自主探索完成政策发展的“实变”。进入21世纪后，随着我国经济和科技的快速发展，青少年力量、耐力、爆发力、柔韧等素质指标在2005年测试中呈现全面下降趋势，学生体测猝死等事件频发，出现男孩缺少阳刚之气，女孩更是“玻璃人”的现象，青少年肥胖率和近视率也出现飙升，全国青少年总体近视率高达53.6%，高中生达到惊人的91.95%，位居世界第一，引起社会各界高度关注^[24]。随着中央7号文件的颁布，我国通过体育、卫生以及营养等一揽子政策逐步构建了涵盖家、校、社等多元化和立體化的青少年体育健康促进体系，我国青少年体质健康指标也呈现出“止跌回暖”的发展态势，政策变迁实现“质变”。随着青少年体育健康促进政策发展驶入新一轮高速发展快车道，问题源流中仍存在着青少年健康问题隐蔽性强、监测形式及内容单一、相关政策评估机制缺失等问题和不足。青少年健康指标波动、焦点事件爆发一直贯穿于整个青少年体育健康促进政策的发展历程，问题源流在政策变迁中发挥着显著的先导作用，为政策的变迁提供了合理性契机。

在多源流理论视域下，我国青少年体育健康促进体系中的关键指标下滑、焦点事件爆发等问题源流的生成使政策决策者的关注点聚焦，为政策变迁创造了合理性契机；政策共同体的议案和建议则汇聚成政策源流，为政策变迁提供适宜氛围并赋予合法性依据；党和国家领导人对青少年体育健康促进的重要论断和指示生成政治源流，为政策变迁创造政治环境并指明战略性方向。三条源流交织耦合实现汇聚，开启政策之窗并启动决策议程，最终实现政策的形成及变迁（如图2）。我国青少年体育健康促进政策历经站起来、富起来、强起来阶段发展，三条源流不断交汇，开启政策之窗进而实现政策变迁并不断取得进展和突破，我国青少年体育健康促进政策也必将伴随着问题源流的不断涌现、政策源流的不断丰富和政治源流的不断发展而趋于完善和成熟。

4 我国青少年体育健康促进政策的优化路径

我国青少年体育健康促进政策的制定及变迁是一个渐进的过程，伴随着政策建议的软化、政策企业家的推动、三条源流的汇合以及政策之窗的开启。站在新的历史方位上，我国青少年体育健康促进政策变迁的动力机制仍需不断地完善和优化以适应和保障新时代青少年体育健康促进体系发展的需要。

4.1 宏观规划层面：坚持政治溪流的主导地位，优化青少年健康问题治理环境

在我国政治语境下，政治源流位居青少年体育健康促进政策形成和变迁的核心和主导地位，为我国深化青少年体育健康促进政策改革提供基本动力和可靠保障。应在遵循国家改革理念和发展战略的基础上，及时回应问题和政策源流，优化青少年健康问题治理环境。第一，深化领导人重要论述和决策的落实与部署，推进我国青少年体育健康促进体系和治理能力现代化。我国青少年体育健康促进相关政策制定及决策者应不断提升自身的政治意识和素养，在贯彻习近平总书记重要论述，领会党中央、国务院深化青少年体育健康促进重大决策部署的基础上，积极回应“推进我国治理体系和治理能力现代化”的深化改革总目标，立足于健康中国、体育强国、全民健身等国家发展战略，积极探索行之有效、行稳致远的政策方案，切实推进我国青少年健康促进政策体系的现代化发展，使其绘出新愿景、迈向新征程、回应新期待。第二，国民情绪和公共舆论对青少年体育健康促进政策也具有重要的影响作用，应通过新华社、《人民日报》、学习强国等主流媒体以及网络平台推动公众形成合理的政策理解和认识，有效引导国民情绪和社会舆论导向，营造青少年体育健康促进政策贯彻落实的适宜社会群众氛围。第三，发挥“吸纳——辐射”强化中央和地方政府的互动作用^[25]，中央政府可以整合上海等地关于青少年体育健康促进优秀方案以及吸纳江苏、山东等《学生体质健康促进条例》的先进经验，并通过权威性的行政指令进行各省份落实，以实现政策方案的全面铺开，地方政府也可以采用“先试点，后推广”的模式，为青少年体育健康促进政策的不断完善提供实践经验与反馈。

4.2 中观调控层面：强化政策原汤的辅助功能，形成与共同体的良性互动机制

虽然青少年体育健康促进政策议程更多受到问题源流和政治源流的影响，但政策源流则推动并产生了备选方案、政策建议以及解决办法，以适应不断变化的问题及政治需求，并有效提升政策的科学性、合理性和公平性，成为开启政策之窗的关键要素之一。第一，搭建青少年体育健康促进方案交流平台，加速政策建议在原汤中的“软化”过程。一是强化思想幸存的标准，提升政策建议的质量与吸纳效率。在政策共同体中政策建议或备选方案的产生及发展类似于生物自然选择过程，结合我国青少年体育健康促进的具体国情强化幸存标准，以保障政策建议兼具技术可行性和价值可接受性。二是关注政策原汤中的“浪头效应”，加速政策之窗的开启，形成与政策共同体的良性互动。正如罗伯特·阿克塞尔罗德所言：“一项政策建议被讨论得越多，它就越受到重视。”应进一步拓宽我国青少年体育健康促进政策建议的反馈渠道和平台，促使更多的学者、教师等公民参与到政策的制定和讨论中，既有利于促进政策制定的科学化和民主化，还可以加深公民对政策的理解，减少政策落实中的阻力。第二，注重国际青少年体育健康促进政策的外溢效应，为我国青少年体育健康促进政策改革深化提供国际视野与经验。基于社会生态环境促进青少年体育健康一直是国际上相关政策的侧重点，如芬兰的“学校运动计划”强调加强体育环境和氛围建设，通过多方联动以实施综合性体育健康促进行动^[26]。美国的《国家青少年体育战略》以及《加拿大体育政策（2002—2012）》均提供了构建青少年体育健康促进支持性生态环境的政策深化改革新思路。

4.3 微观实践层面：紧扣问题源流的先导导向，持续关注健康问题与政策矛盾

亟待解决的青少年健康问题和焦点事件始终是我国青少年体育健康促进政策出台及变迁的核心动力。当前我国已逐渐步入社会改革的“深水区”，问题源流作为政治源流的重要补充，对青少年体育健康促进体系和政策的不断发展和完善具有重要意义。政策决策及制定者应树立“问题意识”，持续关注青少年健康问题以及政策矛盾。首先，提升青少年体育健康促进政策领域的“问题能见度”。一方面，应完善青少年体育健康促进监测体系，将青少年健康测试覆盖体质、心理、社会适应、膳食营养全方位、多领域，并通过定期或不定期的测试提升青少年健康问题的透明度。另一方面，应加强顶层设计完善监管和评估机制，体现“党政同责”要求，使各级党委承担起青少年体育健康促进的领导责任，以有效遏制部分官员及校长为提升自身政绩，弄虚作假以掩盖政策执行或青少年健康测试中暴露出的问题。其次，重视焦点事件及关键指标的“催化”作用，格斯顿认为：“某一重要的事件就是一种触发机制，该事件会把日常的问题转化为一种普遍性的、负面的反馈。公众的反馈将成为公共问题的基础，由此进入政策议程”^[27]。“小眼镜”“小胖墩”以及学生体测猝死等关键指标的变化和焦点事件的爆发均引起了公众的高度关注，促使中央7号等重要政策的形成。政策企业家可以充分发挥焦点事件的“催化”作用，以推动青少年体育健康促进政策的出台及变迁。最后，持续反馈青少年体育健康促进政策的矛盾与危机，针对政策贯彻落实构建评估体系及标准，采用PMC指数、PSM模型以及DID模型等評估工具及方法对青少年体育健康促进政策的成效进行量化评估，持续关注和收集政策落实的阻塞因素、执行偏差等反馈信息，及时有针对性地进行调整和整改，以推动政策效益的最大化。

5 结 语

青少年体育健康促进政策既是我国青少年体育和健康权益的有力保障，也是我国青少年体育健康促进思想及理念的集中反映。我国青少年体育健康促进政策自新中国成立伊始经过站起来、富起来、强起来阶段发展，呈现出不同特点并趋于系统化、科学化和立体化。随着中国特色社会主义发展进入新时代，应深度把握“三流耦合”在我国青少年体育健康促进政策生成、演变和改进中的动力机制及作用，以推动我国青少年体育健康促进政策体系的改革深化和臻善发展。

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