政策工具视角下我国《全民健身实施计划》文本内容的量化分析

2024-02-19贾迅良田佳佳

哈尔滨体育学院学报 2024年1期

贾迅良田佳佳

摘要：以政策工具理论为基础，运用Nvivo11 Plus软件对我国31个省、市、自治区《全民健身实施计划（2021—2025年）》政策文本進行分析，研究发现我国各省份文本中政策工具不均衡使用现象突出，呈现出重“环境型”轻“需求型”政策工具；不同参与主体政策工具类型使用存在差异性，政府部门侧重于环境型政策工具运用，群众个体方面使用需求型政策工具较多；在实施领域中群众体育运用政策工具频数最多，而体育文化领域关注面缺乏。并针对全民健身政策出现的问题提出建议：应统筹多方主体协同参与，健全全民健身政策体系；优化政策工具均衡使用，提升全民健身政策执行力；动态调整注意力配置，促进全民健身可持续发展。

关键词：政策工具；地方政府；全民健身；政策文本

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1008－2808（2024）01－0043－08

Abstract：Based on the theory of policy tools， Nvivo11 Plus software was used to analyze the policy texts of the National Fitness Implementation Plan （2021-2025） of 31 provinces， municipalities and autonomous regions in China， and it was found that the uneven use of policy tools in the texts of various provinces in China was prominent， showing an emphasis on “environment-based” and “demand-based” policy tools. The policy tools used by different participants are different， with government departments focusing on the use of environmental policy tools and the masses using more demand-based policy tools; in the implementation areas， mass sports use the most policy tools， while sports and culture in the field of implementation， mass sports has the most frequent use of policy tools， while sports culture lacks attention. In view of the problems of national fitness policy， we suggest that we should coordinate the participation of multiple subjects and improve the national fitness policy system; optimize the balanced use of policy tools and improve the execution of national fitness policy; and dynamically adjust the allocation of attention to promote the sustainable development of national fitness.

Key words：Policy tools;Local government; National fitness; Policy text

目前，我国正处于社会发展转型期，深入推进全民健身与全民健康深度融合是实现体育强国目标的重要途径和手段。1995年《全民健身计划纲要》颁布以来，党和国家陆续出台了多项政策推进全民健身改革和制度创新，群众体育事业发展经历了萌芽时期、探索时期、发展时期和成熟时期四个阶段^[1]，并取得了长足的成效。2022年颁布的《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》是加快体育强国建设的重要基石，也是社会治理体系和治理能力现代化重要体现；党的二十大报告中指出“广泛开展全民健身活动，加强青少年体育工作，促进群众体育和竞技体育全面发展，加快建设体育强国。”为我国全民体育事业发展擎绘出新的蓝图。同时，国内外学者对全民健身政策研究也日渐兴起，主要集中于以下方面：（1）国内有关全民健身政策发展现状研究：房英杰等从新时代中国特色社会主义全民健身的制度体系、长效机制、体医融合等方面存在的困境与改进路径进行阐述^[2]；赵泓羽等采用文献资料法、知识图谱法等对全民健身公共服务治理研究的演进轨迹、热点视角与发展趋向进行分析，并对未来全民健身公共服务治理研究趋向提出展望^[^3]；（2）国外有关全民健身政策经验借鉴研究；学者们通过文献资料法、访谈法、比较分析法等对美国^[4-6]、日本、韩国^[^7-8]、英国^[^9]、澳大利亚^[^10]等国家群众体育开展进行研究，为我国全民健身发展提供宝贵借鉴经验；（3）政策工具视角下全民健身政策顶层设计研究：李媛、游贵兵以二维分析框架从政策工具与供给主体对我国公共服务政策进行量化分析并提出相应地建议^[10]；臧海翔则运用内容分析法对地方政府全民健身计划注意力配置进行分析^[^12]。综上来看，我国全民健身政策内容研究越来越丰富、研究方法越来越新颖，但也暴露出我国群众体育事业距“高水平”“高品质”发展还有一定差距，依然存在政策实施执行阻力、全民健身供需结构性矛盾、多元主体协同参与活力有限等问题。因此，从政策工具理论视角，构建“参与主体—政策工具—实施领域”三维分析框架对我国31个省、市、自治区《全民健身实施计划（2021—2025年）》文本进行量化分析，重点探讨政策工具选择类型和特征，阐明政策执行的阻力原因，以期为群众体育政策优化与发展提供借鉴参考。

1 研究设计

1.1 研究样本与方法

1.1.1 研究样本

为保证研究样本的科学性、代表性和权威性原则，选取除港澳台外的我国31个各省级人民政府门户网站颁布的《全民健身实施计划（2021—2025年）》（以下简称《实施计划》）作为研究样本^[12]。样本数据选取出于以下考虑：（1）《实施计划》保障了政策文本内容的全面性。《实施计划》是地方政府根据现实情况制定符合自身发展的政策执行体系，涵盖了群众体育政策的全面领域；（2）《实施计划》突出了政策文本研究具有代表性。《实施计划》是各省级人民政府对全域五年间全民健身计划实施的具体规划，代表着地方政府体育治理聚焦点，也是落实国家全民健身政策的具体体现；（3）《实施计划》凸显了政策文本具有权威性。《实施计划》是各省级人民政府关于全民健身实施的具体举措，也是对各市、县域全民健身发展的指导性文件。

1.1.2 研究方法

内容分析法是一种以经验理论介定分类或分析模块为主的实证研究方法，然后以编码节点按照一定模式将文献内容加以量化分析，形成基本理论研究框架^[13]。本研究借助QSR公司研发的Nvivo 11 puls软件由两位专业编码人员对我国31省份的《实施计划》文本进行独立编码（见表1），在编码过程中遵循以下原则：（1）只对政策文本的正文内容进行编码，不对标题编码，一次编码只计算一次；（2）以短语为分析单位，当一个短语中既有主、客体时，以客体内容编码为主。编码结束后，利用霍尔斯提公式对编码结果信度和一致性进行检验，结果一致性系数显示kappa值为0.84，符合信度检验标准。

2 三维分析框架构建

2.1 政策工具X轴

研究者根据政策作用机制、政策达成目标、政府介入程度等将政策工具分成不同类型，借鉴Rothwell和Zegveld政策工具分类，将《实施计划》分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具3种，其中供给型政策工具指的是政府在实施全民健身计划过程中提供资金支持、场地设施保障、科技创新、资讯服务、体育人才培养、公共服务供给等促进全民健身顺利开展；需求型政策工具是指在实施计划过程中以刺激市场繁荣并降低市场参与障碍，通过政府采购、服务外包、国际交流、貿易管制等手段调动市场参与的积极性。环境型政策工具主要从目标规划、金融服务、政策法规保障、策略性措施和税收保障等方面为全民健身提供保障支撑（见图1）。

2.2 参与主体Y轴

全民健身是一项复杂的社会工程，需要多方主体协同参与共同完成。政府作为政策制定的决策者，理应确保政策的科学性、代表性和权威性，对政策理论和实践认知应充分、具体，在政策执行过程中起着引领作用；而教育机构、群众参与、社会组织作为政策客体利益相关方，其利益诉求直接影响全民健身政策执行效率。在政策执行过程中，政策文本是主轴线，串联起政策执行主体和利益相关方之间的“利益博弈”，使其形成政策合力，如一方利益受阻，就会引起政府的注意力并将相关情况反馈给政策的决策者进行调整，从而提升政策执行的效率（见图1）。

2.3 实施领域Z轴

以《体育强国建设纲要》战略任务为参考，结合《实施计划》文本内容将其划分为学校体育、群众体育、体育产业和体育文化四个部分。其中学校体育必须做到教会、勤练、常赛，以文化人、以体育人，达到终身体育的目的；群众体育主要指围绕群众开展丰富的体育活动，完善体育文化设施，提高群众身体健康；体育产业是专门从事围绕着直接作用于消费者的体育服务或劳务的生产经营活动^[14]；体育文化是人们对体育思想、观念、意志、理论方法等无形的社会属性内容的反映和外在的各种体育运动身体形态、运动项目、设施和动作技能的组织行为（见图1）。

3 结果与分析

3.1 《实施计划》政策文本主题特征

为了从宏观层面全面把握全民健身计划政策文本的整体情况，结合31个省、市、自治区《实施计划》文本内容分析可知，地方政府在制定《实施计划》政策文本过程中紧密围绕国务院颁布的《全民健身计划（2021—2025年）》的内容结构，即指导思想、发展目标、主要任务、保障措施和组织实施等主要内容。其中有些省份结合区域优势对《实施计划》文本进行优化，如上海市在原有结构基础上，增加了“重点任务”、山东省设置了“统筹推进全民健身协调融合发展”、江苏省增加了“绩效评估”等内容；山东省、安徽省、重庆市、海南省等14个省份在《实施计划》文本中明确了各主管部门的任务分配，形成了各部门统筹协作的局面；北京市、河北省等25个省份围绕冬奥会举办的时代性，明确了各地域冰雪运动实施的具体举措。

词频是词汇在所有政策文本中出现的次数，是政策文本反映的热点和方向，关键词越大表示出现次数越多，反之出现次数较少。从微观层面，运用Nvivo 11 puls软件对31份地方政府《实施计划》文本内容进行词频分析（见图2），其中排在前五位的是：健身、体育、全民、服务和活动。为了更好的展现《实施计划》文本词汇出现的情况，将前20个高频词汇进行归纳分析（见表2）：一是主题词：健身、体育、服务和健康；二是参与主体：全民；三是内容：活动、运动、赛事；四是动词：发展、组织、开展、建设等；五是地域属性：公共、社会、社区；通过对这些词汇分类，更好的展示出地方政府实施全民健身计划政策文本的特点。

3.2 各省市《实施计划》文本政策工具分布情况

各省份全民健身政策文本中政策工具组合使用呈现一定的地域特色。以广东为例，与其他省份相比，其需求型政策工具使用最多，主要因为广东省围绕粤港澳大湾区体育新融合建设为契机，政府通过加大对群众体育服务购买力度、支持社会组织参与公共体育服务、申办国际国内群众体育重大赛事活动等方式来提升群众体育事业发展；山东省、湖北省、山西省等省份在供给型政策使用上高于环境型政策工具；福建省、河南省、安徽省等省级政府在全民健身综合性政策中对环境型政策工具使用比较突出，供给型次之，需求型最少，来推动群众体育事业不断发展，这与对整体特点的判断一致（见图3）。

3.3 三维分析框架下的单维度分析

3.3.1 政策工具X维度特征分析

从政策工具类型统计来看（见表3），我国地方政府《实施计划》政策文件中供给型政策工具占比39.39%，需求型政策工具占10.11%，环境型政策工具占比50.5%，表明地方政府在制定《实施计划》中政策工具类型使用不均衡，以环境型政策工具为主导，供给型政策次之，而需求型政策工具存在弱化现象。

（1）供给型政策工具。

全民健身上升为国家战略决策，对群众体育健康发展起着重要推动作用。而地方政府在开展全民健身过程中，有必要在供给端为全民健身实施提供必要的保障。从文本统计来看，资金支持占14.67%、场地设施保障占30.78%、科技创新占7.66%、资讯服务占12.12%、以及体育人才培养、公共服务供给分别占比19.46%、15.31%；其中场地设施保障是全民健身开展的重要基础；资金支持是全民健身实施过程中的动力，科技创新和资讯服务是全民健身实施的主要媒介，因此供给型政策工具对全民健身发展起到重要推动作用。

（2）环境型政策工具。

环境型政策工具在全民健身实施过程中占据主要地位，这与我国近年来对建设体育强国，加强群众体育全面发展有着重要关联。但地方政府在制定《实施计划》过程中过多使用环境型政策工具，导致其内部工具的使用存在失衡现象，其中目标规划占20.03%、金融服务占8.46%、政策法规保障占27.11%、策略性措施占38.31%和税收保障占6.09%。政策法规保障是全民健身计划实施的重要基础条件，是政府推进群众体育开展的有利保证，更是政府制定和使用政策优越性的体现，但过度使用也暴露出政府短期行为动机，不利于群众体育深度发展。策略性措施占比最高，彰显出各级政府对全民健身计划实施有效推进；金融服务和税收保障占比较少，因此应充分发挥环境型政策工具的拉动作用。

（3）需求型政策工具。

需求型政策工具是完善全民健身实施计划过程中持续发展最直接有效的方式，但在实际调查中发现需求型政策工具在实施过程中存在缺位现象。从内部机构来看，政府采购占37.27%、服务外包占39.13%、国际交流占16.15%、贸易管制占7.45%，其中政府采购和服务外包是满足群眾体育需求开展的重要因素，是地方政府推进全民健身实施过程中重要手段；国际交流是实现群众体育高质量发展的重要途径，但贸易管制方面极少运用。

3.3.2 参与主体Y维度特征分析

不同参与主体在全民健身政策文本中占有量有所不同。其中有关政府部门共涉及532条，占总量的33.42%，群众个体方面有442条，教育机构方面有357条，而社会组织方面最少，仅有231条。从以上数据看出，地方政府在制定全民健身政策过程中注意力主要集中在政府层面和群众个体层面，对社会组织的关注度明显不足。政府作为全民健身政策制定的联合决策者、政治的激励者、社会动员者的角色，在政策执行过程中，需要发挥政府的基础性权力来推动政策有效实施；而社会组织作为我国体育事业发展的重要载体之一，承载着政府职能的补充者、公共精神的倡导者角色，与政府协同治理，能够减少对政府资源的依赖性，提高内部治理结构失衡和监督体系，有效弥补政府和市场失灵。

3.3.3 实施领域Z维度特征分析

从政策内容实施领域来看，群众体育分布最为广泛，达到35.93%，其次学校体育方面和体育产业方面占比较为均衡，分别为27.45%、24.81%，而体育文化方面仅有11.81%，说明群众体育占比最高是地方政府全民健身注意力的集中体现，但在文本结构上略显失衡，体育文化作为我国体育事业繁荣发展的重要精神内核和思想动力，但在全民健身实施过程中并没有引起足够的重视，弱化了体育文化在群众体发展过程中的引领作用。

3.4 三维框架下的双维度交叉分析

3.4.1 X-Y维度交叉分析

从政府部门、社会组织、教育机构和群众个体四个方面对全民健身实施计划参与主体Y维度特征进行分析，更好地提高政策实施的实效性和操作性。根据表4统计结果来看，各省、市、自治区对《实施计划》中政府部门占比较高，为33.42%，反映出各地政府在全民健身实施过程中注重短期政策执行。其次在教育机构和群众个体中政策数量偏中，而在社会组织中相对较弱，只占16.39%，说明多元化主体协同性还不够完善，社会组织作用力有待提高。从各类政策工具来看，政策工具类型使用存在失衡现象，其中环境型政策工具占比最高，达到804条，其中在政府部门中，环境型政策工具达到了275条，这一数据说明各地政府在制定全民健身实施计划文本中政策法规、机制等方面使用过溢。因此在政策工具使用过程中，应综合考虑多种政策工具的合理分配。

3.4.2 X-Z维度交叉分析

为了更好的了解《实施计划》的适用领域和范围，研究从政策工具视角对实施领域进行分析。从表5中来看，各地方政府在制定实施计划过程中内容涉及面比较齐全，尤其在群众体育方面比例比较突出，为35.93%，如浙江等省份把农村体育振兴内容作了统一规划；其次学校体育方面，集中于体教融合、学校体育设施配置等领域；而体育文化方面仅有188条。从政策工具类型来看，环境型政策工具运用突出，而需求型政策工具运用依然偏少。

3.4.3 Y-Z维度交叉分析

从Y-Z维度交叉分析来看，政府部门在参与主体维度中占比最高。政府作为政策的制定者和执行者，在政策制定过程中不仅要考虑政策内容制定的整体性和协同性，同时也要兼顾政策颁布后的操作性和执行效果；而社会组织参与学校体育的联动性不够紧密，仅有14条，社会组织作为政府各部门配合枢纽，应充分发挥其协同作用，为群众体育参与和社会融合提供服务；其次在实施领域维度中群众体育占比最为广泛，达到了572条，这也正反映出地方政府在实施全民健身过程的注意力配置；体育文化在群众个体参与中的比例不高，仅有26条，从侧面也反映出体育文化在全民健身过程中引领作用有待提升（见表6）。

3.4.4 X—Y—Z维度组合分析

从三维分析框架的地方政府全民健身实施计划政策体系分析来看，在供给型政策工具层面，Y维度政府部门与Z维度群众体育方面占比最高，而Y维度社会组织和Z维度体育文化方面占比较少；在环境型政策层面，Y维度和Z维度各指标频数较供给型政策层面均有提升，其中Y维度政府部门与Z维度群众体育指标依然占有较高比例；需求型政策层面，Y维度群众个体与Z维度群众体育指标涉及最多，其中Y维度教育机构和Z维度学校体育、体育产业三个指标相对均衡，而Y维度社会组织、Z维度体育文化相对有待提升。综上，参与主体Y维度和实施领域Z维度分别聚焦在政府部门与群众体育方面，而政策工具X维度主要以环境型政策工具运用为主。

4 结论与建议

4.1 结论

（1）从政策工具总体使用情况来看，环境型政策工具使用过多，占比50.5%，需求型政策工具使用严重不足，仅占10.11%，存在重“环境型”轻“需求型”政策工具失衡现象，其中环境型政策工具在政策法规保障、策略性措施、目标规划等方面运用偏好较多，而需求型政策工具中贸易管制、国际交流等使用稍显弱势，应在策略上做出相应的调整与倾斜。

（2）从参与主体维度来看，有关政府部门共涉及532条，占总量的33.42%，其次为群众个体、教育机构和社会组织，表明不同主体政策工具类型使用上存在差异性，其中政府部门偏重于环境型政策工具运用，群众个体方面使用需求型政策工具较多，这对于建设服务型社会有重要推动作用。

（3）从实施领域维度来看，政策工具和政策内容的交叉使用会彰顯政策制定者对政策工具使用的偏好。其中群众体育方面使用频数最高，其次是学校体育，而体育文化方面运用最少；从政策工具交叉使用来看，在供给型政策工具方面，Y维度政府部门与Z维度群众体育方面使用率较高，而需求型政策工具运用主要体现在群众体育领域方面。体育强国建设是以群众健康为核心的制度体系，要实现由“全民健身”到“全民健康”转变，多主体参与和居民体育文化意识的提升是其关键所在，因此不同维度的政策工具使用存在差异性将影响全民健康目标实现的效果。

4.2 建议

（1）统筹多方主体协同参与，健全全民健身政策体系。

全民健身计划政策实施是一个涉及多主体、多领域，以政策环境、政策目标、受众群体相互影响与合作的过程。在政策执行中，地方政府应将全民健身的目标任务或管理维度进行统筹考虑，既要考虑政策静态层面的持续性，还应考虑政策目标的特殊性，尽量整合相关资源对重点问题进行集中突破，确保政策实施的稳定性与有效性。因此，各地方政府应采取制度整合式推进方式，应重视政策制定与执行间的统筹协作，健全体育行政管理机制。如山东、重庆等省份针对群众体育组织领导、人员队伍、财政预算、安全管理、监督评估等进行明确责任与分工；其次激发社会组织、学校机构及群众个体等参与主体的活力。根据社会发展和群众体育需求为导向，结合不同维度政策工具使用情况，在教育机构方面，加大与社会组织、群众个体融合发展，建立完善的购买、评判社会组织体育服务合作体系；群众个体方面，适当调整各主体合作机制和力度，加大群众个体需求型政策工具使用。

（2）优化政策工具均衡使用，提升全民健身政策执行力。

政策工具是政府将政策目标转变为政策行动的中介环节，是解决社会问题或政策目标的具体手段与方式。在各省《实施计划》政策文本中，存在重“环境型”轻“需求型”政策工具失衡现象。针对这一问题，地方政府依据自身能力与社会异质性，准确掌握群众体育发展的现状，科学合理地优化环境型政策工具内部结构，加大配套资金筹措与实施方案保障机制制定，针对不同地域、不同经济环境，及时调整财政支持比例，尤其加大体育产业发展支持力度，适时调整税收利率及优惠措施，提升全民健身实效性；其次继续发挥供给型政策的支持作用，重点加强科技创新力度建设应用，将数字化、智能化等技术运用到群众体育之中，通过开展智能运动监控、智能数据分析等提高居民健身的品质化和健康化。最后充分发挥需求型政策工具拉动作用，根据社会发展和群众需求为导向，在政府采购和服务外包上，发挥社会组织等多元主体的参与力度，以举办国际赛事、创办国际体育名城为契机加强体育国际间交流。

（3）动态调整注意力配置，促进全民健身可持续发展。

全民健身的发展和实施存在阶段性过程，政府在制定政策时要明确各阶段发展目标，观察各阶段存在的瓶颈，重点解决制约全民健身发展的意识困境、体制困境、制度困境和管理困境，不断调整和优化政策工具，并且加强现有政策实施力度和执行情况的监督和调控，防止政策工具因当年未能落实而后续不断出台新政策导致政策“过溢”现象。同时深化改革体育行政部门“管办合一”体制现状，形成以协同收益共享、成本共担的责任共同体^[15]。

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